論城市藏族聚居區依法治理*

張 匯 顧明月 由文強 李 維

四川省社會科學院法學研究所，四川 成都 610071

論城市藏族聚居區依法治理*

張 匯**顧明月**由文強**李 維*

四川省社會科學院法學研究所，四川 成都 610071

“十三五”規劃對加強和創新社會治理做出了規劃，在依法治國的前提下，結合我國當前城市藏族聚居區實際情況，就城市藏族聚居區依法治理的問題，對城市藏族同胞的民族文化、宗教生活等方面進行梳理，城市少數民族社區治理中存在的問題和面臨的困境，力圖尋找一條根植于少數民族社區本土的、多元化、良性互動的新型社區法治治理模式，以預防和化解民族矛盾，達到民族團結及社會和諧的目的。

城市社區；藏族；依法治理

改革開放以來，特別是近30年，我國經濟建設的成就有目共睹。然而，在享受經濟發展所帶來的和紅利的同時，出現了一些難以避免的弊端——貧富差距，地域差距，城鄉發展不平衡，而這些均成為推動人口流動的經濟原因。經濟發達的特大城市和較大城市作為我國或區域經濟中心，吸引著周邊的人、財、物向其集聚。作為西南經濟中心的諸多城市，同樣也出現了這種現象，但也呈現出自己的獨特之處——聚集人口的民族組成不再是單一的或以漢族為主，而是顯出“大雜居，小聚居，交錯雜居”的特色。由于民族文化、習慣、宗教信仰不同，加上大眾缺乏對少數民族的了解，極易產生一些偏見，成為矛盾的根源之一，使得基層社區治理困難重重。其中，在西南地區，由于藏族具有獨特的文化和語言系統，人口數量較其他少數民族多，民族習慣法和宗教思維對個人的行為以及秩序的維持幾乎起到了主導的作用，因此，西南地區城市中藏族聚居區中關于上述的情況較具有代表性。

一、城市藏族聚居區依法治理的概述

在靠近藏區的城市，基于“同宗同族”而產生的相互依賴和熟悉感，使得藏族聚居區的存在成為一種普遍現象，成為基層社會的一種比較獨特的形態。那么，就城市基層治理而言，這種“獨特形態”應當如何治理？適用何種標準？回答這些問題，首先應該弄清其前提，即何為“治理”。所謂“治理”，從文義解釋的角度出發，即為“整治調理”，將這個解釋放在社會治理中，就是“調整社會關系，理平社會矛盾，保障社會秩序”。治理不同于管理——治理強調“互動性”，管理偏重于“單向性”——這也決定了治理更符合當下構建“建設服務型政府”的需求。依法治理，就是要求在憲法、法律范圍內，政府與民間、公共部門與私人部門之間進行良性互動，形成一種社會協調網絡，以達到秩序井然，人民安居樂業的狀態。具體到城市藏族聚居區的依法治理時，同樣如此。然而，由于民族聚居區的特殊性，為了達到上述要求，城市藏族聚居區的治理方式便應有所不同，而所依據的法也應作不同理解。

法律具有地域局限性。吉爾茲說：“法律是一種地方性知識”，法律并不是普適的，它只是根植于特定的地理位置，文化習慣而對某一特定地方產生效力。費孝通先生在深刻剖析中國社會后得出了這樣的結論——中國社會是“鄉土性”的，禮并不是靠一個外在的權利來推行的，而是從教化中養成了個人的敬畏之感，“人服禮”是主動的。由此，在這個禮治秩序被破壞，新的法治秩序尚未建立起來的今天，“禮”仍然擔負著行為準則的功能，這就對法提出了新的要求——將禮的優良部分以法的形式確定下來，讓法中蘊含著禮的精神。民族習慣和宗教習慣亦是如此，仍舊擔負著化解民族糾紛，調整少數民族關系的職責。

城市中藏族聚居區的特殊性便在于，一方面，它不同于非民族自治地方，另一方面，它又是由自治地方的人口所構成，這就導致一個疑問：在適用法律對城市藏族聚居區進行治理時，究竟使用何種法律？以此，便產生了這樣的矛盾：如果適用一般法律，則忽略了民族的特殊性，可能造成“案結事不了”，甚至是更為嚴重的民族問題；如果在城市中，對民族聚居區適用民族自治地方的法律或者民族習慣法，宗教戒律，則難以保證法律適用的平等性，執法也成為難題。

二、當前我國城市藏族聚居區依法治理所存在的問題

(一)依法治理思路不清，界限不明，“一刀切”的治理思維仍然存在

城市中存在著大規模的民族聚居區，這樣的一個基層社會，形成了自己獨有的一套運行模式——民族特色兼具現代樸素法制意識，因此，在治理中，呈現出復雜性的特點。政府是處理民間糾紛，進行社會治理的主要力量，其職能履行的好壞，處置結果能否說服人民，直接關系到基層穩定甚至基層平安建設的效果，所以對于城市藏族聚居區，應堅持不同情況區別對待。然而，在現實里，一方面，城市地方民族立法滯后，另一方面，一些部門在法律適用中，一味地嚴格依國法辦事，在其意識中，城市民族聚居區非為民族自治地方，無需考慮其他因素，試圖一勞永逸地解決問題，忽視了少數民族的習俗，反而起到相反的效果。

(二)法律本身與民族實際不相符合，存在規避國家法的現象

法律在一個國家內，其效力是普遍的，因此，法律的規制，只能考慮到大多數情況而無法做到面面俱到。雖然我國《憲法》第一百一十六條規定對民族自治地方立法權進行了明確，但是針對城市民族聚居區適用何種法律并沒有明確的規定，況且，民族自治地方立法，如同法律一樣，并不能涵蓋民族生活的方方面面。在實踐中，國家法在民族地方存在被規避的現象，其適用顯得普遍無力。例如，藏族的“賠命價”作為一項根植于其民族內部的習慣法，在今天仍然具有相當的效力，而我國現行相應法律，因此而運行不暢。

(三)宗教和長老調解無法形成強制約束力，其所處地位較為尷尬

藏族習慣法和宗教傳統構成了藏族同胞日常生活的行為準則，其中，宗教在對藏民同胞的心中，占據極其重要的地位。在藏族同胞產生糾紛時，已然存在著一套適用于地方的行之有效的糾紛解決機制，僧侶和長老在其中起到主導作用，形成了一種所謂“無需法律的秩序”。為了解決民間糾紛，發揮本土優勢，我國憲法、民事訴訟法及其他相關法律規定了人民調解制度，通過一定法定形式確定人民調解的效力。然而，人民調解制度中的人民調解委員會只能在群眾基層自治組織中設立，調解主體和調解案件的范圍對于民族聚居區而言都相對狹窄；法律移植后，作為現行的國家法在立法、執法、司法這些方面遵循“法無授權即禁止”的原則，在現實中，許多僧侶和長老解決糾紛，行使公法上的權力，并沒有任何法定的形式以及法律的授權，可以說沒有任何法律上的效力，但是卻在藏民中形成了極強的約束力和強制力，這與國法是格格不入的。

(四)宗教、習慣法理念與現代法治思維混雜，二者的實際效果受到影響

勞倫斯·羅森在著作《法律與文化》中提出法律是文化不可或缺的組成部分，而文化同樣是法律不可或缺的構成要素。盡管法律經常被視為某種具有奇特規則和怪異語言的獨特領域，然而它實際上恰恰是某種文化據以表達其秩序觀念的具體方式——可見，法律應當反映文化，文化也應具備規范的功能。在現實中，由于民族聚居區經濟發展水平較低，該地區的國家教育資源長期匱乏，許多藏族同胞在走出家鄉之前一直接受的是其傳統觀念的熏陶而具備了兼顧宗教理念，道德理念，民風民俗的樸素的正義觀以及規范意識，與其認知不同的法律極強地沖擊了這些樸素的觀念，使之對原來的傳統行為規范產生質疑；而當他們回到家鄉或在聚居區，又發現傳統的那一套規范依舊在運行，于是出現了宗教、習慣法理念與現代法治思維混雜，同時運行，相互矛盾的現象，最終造成二者均無法有效運行，糾紛解決混亂。

(五)交錯雜居的聚居方式，使得管理標準難以統一

在西南地區城市中聚居的藏族同胞，雖然形成了自己的聚居區，但是，仍然不可避免的，出現交錯雜居的居住格局——藏、漢及其他民族雜居的局面，如果在他們三者間出現糾紛，應當適用何種規范？理論上適用國家法，似乎是一個完美的答案，但是，其處理效果可能會差強人意——很難在符合國家法的同時還要符合爭議雙方各自的傳統習慣，應如何解決這種沖突仍然沒有一個準確的答案。

三、城市藏族聚居區依法治理的對策與建議

(一)厘清治理思路，根植于本土，做到具體問題具體分析

長久以來，在解決糾紛和治理城市藏族社區時，決策者往往采用“一刀切”的做法，強行適用具有普適意義的國家法律和政策，一方面，由于未考慮到民族社區的本土性，法律與政策往往“水土不服”，難以施行；另一方面，也為矛盾埋下了隱患。因此，首先，城市藏族社區依法治理一詞中的“法”不應只限于國家制定法，還應當包括根植于本土資源的藏族習慣法以及宗教理念，在社區治理立法方面，應當考慮到藏族社區的特殊性，加入藏族習慣法因素，在不違反憲法、法律的前提下，做到因地制宜；其次，在司法與執法過程中，從分尊重民族習慣和宗教傳統，協同寺廟和宗族長老共同進行；摒棄“警惕”少數民族的思想，給予藏族同胞以平等，信任及認同，從而達成思想共識，這些均對基層執法人員提出了更高的要求。同時，還要警惕這種高要求成為個別工作人員“不作為”的借口，以服務觀念、職責觀念、法治觀念，團結觀念促進和諧城市、和諧社會的構建。

(二)轉變觀念，以法治確定僧侶調解和長老調解的效力

在城市藏族聚居區治理問題上，將長期處于法律與習慣法，宗教戒律混雜治理的局面。因此，不能絕對地將民族習慣法或國家法中的任何一者強制禁止適用。因此，要利用民族習慣法和宗教傳統的優點，發揮僧侶調解和長老調解的作用，首要的就是要確定上述二者調解結果在法律上的效力，使之“師出有名”；其次，在民族地方和民族聚居區，適當擴大我國人民調解員的范圍以及調解事項的范圍；再次，在城市藏族聚居區依法治理中，建議從藏民中選拔社區治理委員會吸收熟知藏族傳統的“德高望重”者以及宗教活佛或其他僧侶，該委員會主要職責在于在不違反國家強制法和基本人權的前提下，依照藏族習慣法或鄉規民約調解城市藏族社區內外藏民糾紛，或處理社區日常事務。

(三)加強普法宣傳，增強城市藏族聚居區同胞歸屬感

少數民族自身族人之間的認同感極其強烈，所以，少數民族一般自身凝聚力較強，再加上教育的落后，法治教育的缺乏，文化交流困難，對語言學習缺乏積極性，封閉式的生活構成了當前民族之間文化交流的主要障礙。這使得法律宣傳和認知存在極大的困難，更談不上對法律的信任；在實地調研中，一些藏族同胞有明顯的厭訟情緒，究其原因，不外乎傳統觀念以及不熟悉法律而對“法律神秘性”產生的恐懼心理。因此，為了破除這種現象，必須進行法治宣傳和教育。筆者建議，第一，應在宗教寺廟開展普法宣傳，讓僧侶成為宗教和法治的宣講師，這就要求必須先對僧侶進行法治培訓，以此來帶動城市民族聚居區藏族同胞學法，用法。第二，增強漢藏交流，組織漢藏兩族成立漢藏普法宣傳隊，舉辦社區普法宣傳，通過一系列的宣講，咨詢，演出等形式，一方面增進兩族交流，增進了解，有利于消除對少數民族的偏見，另一方面，也能宣傳法治理念，在城市藏族聚居社區居民心中形成法治思維，以點帶面，從而推動依法治國下平安基層的建設。

四、結語

在城市藏族聚居區這樣一個獨特的環境中講依法治理，提供了可供研究的新視角。哈羅德·J·伯爾曼在他的《法律與宗教》一書中提出“在所有已知的文化中，都存在著法律價值與宗教價值的相互作用”，可以看出，法律、宗教、文化對于少數民族群體而言并不存在根本矛盾，既然如此，就一定存在國家法與民族習慣法、宗教戒律之間的契合點，使三者共同發揮作用，維護漢藏兩族關系，推動和諧社會建設。當然，本文在剖析民族習慣法和宗教戒律對城市藏族聚居區治理以及國家法與民族習慣法和宗教戒律融合，共同治理民族聚居區等方面的論述還存在著許多不足，所提的建議也未能提供更為具體的實施方案，僅提供了筆者的一些思路與看法，愿以此作為交流。

[1]費孝通.鄉土中國[M].北京：人民出版社，2008.

[2]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學出版社，2015.

[3]勞倫斯·羅森.法律與文化[M].北京：法律出版社，2011.

[4]哈羅德J.伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平譯.北京：中國政法大學出版社，2003.

*“四川省社會科學院學術新苗項目”研究成果。

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**作者簡介：張匯(1991-)，男，漢族，山西大同人，四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生，主要從事訴訟法學與司法制度研究；顧明月(1993-)，女，漢族，安徽明光人，四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生，主要從事憲法行政法研究；由文強(1992-)，男，漢族，吉林延吉人，四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生，主要從事憲法行政法研究；李維(1991-)，男，漢族，四川蒼溪人，四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生，主要從事憲法行政法研究。