人民監督員的監督范圍的比較研究與改革探討

李茂久

湖南科技學院人文與社會科學學院，湖南 永州 425199

人民監督員的監督范圍的比較研究與改革探討

李茂久

湖南科技學院人文與社會科學學院，湖南 永州 425199

作為試行中的人民監督員制度在2010年作為正式的制度予以頒布。目前已經運行了十余年。現行的人民監督員制度還存在種種制度不足與缺陷，這種不足與缺陷首先表現在人民監督員的監督范圍方面。從應然的角度探討完善人民監督員監督范圍的合理性和可行性，通過比較研究提出了對于人民監督員的監督范圍的構建。

人民監督員；監督范圍；比較分析

隨著中國經濟形態，社會結構以及人文觀念的社會轉型，司法權被認為承擔著吸收社會不滿，保障人權和構建和諧社會功能，檢察改革是司法改革的重要環節，對于檢察權這種承載著公訴權，兼有法律監督權并貫穿于刑事訴訟的始終的權力的監督尤為重要。人民監督員制度在吸收國外大陪審團制度和檢查審查會制度的合理內核，基于以權利制約權力的監督理念應運而生。

一、對現行人民監督員制度的特點分析

人民監督員制度是檢察機關在現行的憲政體制內推進訴訟民主的有益嘗試，力求通過民眾參與檢察從制度上保證對檢察機關自偵，自捕，自訟的案件監督，防止檢察權濫用，即人民監督員作為監督主體對被監督對象(人民檢察院)的相關活動的合理性，合法性進行評價、了解、調查并作出程序性處分的監督制度。現行人民監督員制度具有以下特征：

(一)監督主體的廣泛性和監督對象的特定性

從現行人民監督員制度規定來看監督主體就是人民監督員。2010年10月29日，最高人民檢察院正式頒布《關于實行人民監督員制度的規定》(以下簡稱規定)，《規定》第4條規定了人民監督員應當具備的條件：涉及的條件從正反兩個方面進行了規定。通過正反兩個方面的條件限制，確保了人民監督員的法律資格與政治素養。說明在監督主體的設置上存在廣泛性。同時根據《規定》監督的犯罪主要是對于人民監督員監督的主要是“三類案件”和“五種情形”。

(二)監督機構的內設性及監督行為的被動性

根據《規定》：在人民檢察院設立了專門的辦事機構即人民監督員辦公室，這體現了監督機構的內設性。同時對于案件的監督，是由人民監督員辦公室負責聯絡通知人民監督員參加案件辦理監督，這也就意味著檢察院能夠自主決定監督程序的啟動。這樣被動監督使監督者失去了監督固有的主動性與獨立性的品質。

(三)監督范圍的有限性

根據《規定》第17條，現行人民監督員的范圍局限在《規定》的七種情況：涉及立案問題、羈押問題、違法或者不當偵查手段的使用問題、撤銷案件、不起訴問題、刑事賠償問題，檢察人員辦案違法違紀問題。對于人民監督員監督的主要是“三類案件”和“五種情形”。屬于對檢察機關負責偵辦案件的工作監督。這些問題屬于檢察機關辦案常發性、突出性和重點性問題，涉及到檢察工作的不同環節、不同程序和不同部門。這種列舉式規定，會導致案件的監督范圍相對比較有限，無法覆蓋檢察工作的整個環節。

(四)監督效力的程序性，柔弱性

首先，對于人民監督員的監督意見不必然的引起檢察院決定效力的停止。如《規定》第18條這條規定可以看出人民監督員是僅“可以”提出意見和建議，并不必然的引起復核程序。

二、人民監督員制度監督范圍與國外相關制度的比較研究

(一)美國大陪審團制度的監督范圍

近代陪審制度的最初形式就是英美法系的大陪審團制度。12世紀，英國最先是形成了陪審制度，后來經過借鑒、移植和演變美國形成了自己的大陪審團制度英美法系形成的陪審團制度是為了揭露犯罪，發展到現代的大陪審團制度還具有保障公民人權與自由的功能。美國大陪審團監督范圍或者功能主要有兩項：一是履行審查起訴；二是調查取證。美國學者理查德·L布郎認為：“大陪審團工作之一就是調查違法行為以便提起刑事訴訟，這種職能主要是檢察性質的；大陪審團另一項工作是保證要有證據支持控告，要表達出有理由認為被告人犯了所控的罪行，這是一種司法職能，在這項職能里，審判員們不偏不倚判決可以糾正檢察工作不切實際之處”。同時在實行大陪審團審判的管轄區，對檢察官不偵查和不起訴的決定在制度上提供了權力約束。在審判案件中，大陪審團是由法官召集，大陪審團可以獨立的有權決定是否偵查刑事案件，可以決定是否簽發對被告人指控的謀殺案件，或者針對死因進行獨立的驗尸，大陪審團通過自己的獨立判斷和權力的獨立行使制約著檢察官無根據的寬恕與推脫。所以，大陪審團具有保證司法行為合法性的監督作用，不僅僅保障司法權力的正當化行使也有效保障公民免于被不公正指控。美國的大陪審團制度是建立在美國的憲政基礎上的，根植于美國自由與人權的沃土之上，它的監督范圍實際上伴隨著程序化的強制保障之中，也就是對于美國大陪審團的監督范圍是內化在它的訴訟程序之中，而沒有法律所明確規定在具體的條文之中，因而它的監督范圍(或者說監督職權)是抽象的，只能通過它的程序予以具體體現，因此也在一定程度的反映了它符合程序優先與程序正義。

(二)日本檢察審查會制度的監督范圍

日本實行國家起訴主義制度，檢察官履行公訴的職權，只有代表國家的檢察機關才有進行刑事公訴的權力，檢察官在偵辦案件中具有起訴的自由裁量權。

為了預防檢察官在行使公訴權力的時候，違法的追訴或者不恰當的行使權力背離司法職責的本質或者侵害市民的法律情感，或者不合法的濫用職權而包庇放縱犯罪等而作出不起訴處分的決定。日本設立了監督機構即檢察審查會制度。日本檢察審查會制度的監督范圍：一是依法定程序對檢察官作出的不起訴處分是否妥當進行審查，作出是否再行提起公訴的議決；二是就改進檢察事務向有關的檢察廳長提出建議或勸告。此外，為了保證檢察審查會有效履行職能，法律還規定了“檢察審查會獨立行使職權“。日本的檢察審查會職權主要指向“不起訴”案件的處理，這是因為日本檢察機關或檢察官在公訴問題上具有壟斷權或排它權。公訴結局有兩種：一種是起訴，即提起公訴；另一種是不起訴，即終結案件。對于前一種結果，檢察機關要將案件交至審判機關，接受司法審查，其起訴與否，由司法做最終的裁決。因此，公眾無須擔心其職權是否濫用。而后一種結局，由于不將被告人訴至法院，因而留下了濫用職權的空間和可能，故檢察審查會對象僅限制在不起訴案件的處理上。通過美日國家的兩種監督制度及監督范圍與我國的人民監督員制度進行比較，其差異主要表現在以下幾個方面：

1.美國大陪審團制度的監督重點在于“審查起訴的環節“，日本檢察審查會制度的監督范圍重點限制在公訴范圍中”不起訴“環節上。這樣無論是警察還是檢察機關偵查終結的案件，只要涉及到”刑事犯罪的起訴問題“都會被納入到制度監督范圍。因此，他們是在關鍵的監督部位布置了關鍵的監督制度。而我國的人民監督員制度在訴訟監督的環節上因為檢察制度設置和憲政基礎的不同雖有監督重點，但仍有監督的盲區與疏漏，監督的范圍狹窄而顯疲軟，只是在案件性質上設計了重點在與職務犯罪這一類型的案件，對于非職務案件如公安機關立案偵查的案件被排除在外。

2.國外的相關監督制度把監督的重點放在關鍵環節，以更好的平衡司法權力結構。而我國在檢察權力的框架里，含蓋了立案，偵查和起訴等環節，在訴訟環節的監督上好象我國的監督范圍要更寬泛。但是美國和日本的控方所代表的偵查行為都實行司法令狀主義，即通過法院簽發令狀對控方的偵查行為進行司法審查。對所有侵犯個人或者社會重要法益的強制措施的行為都要經過嚴格的司法審查，故沒必要也沒有可能對其他的偵查行為監督。因此，我國的監督制度是窄于國外的制度的，我國的人民監督員制度還存在監督的盲區與空白地方需要予以完善。

三、對我國現行人民監督員監督范圍的構想

完善我國的人民監督員制度的監督范圍，首先筆者構建了兩種監督范圍，一個是“職權法定監督范圍”；一個是“檢察權司法監督范圍”。前者是指對于人民監督員的監督范圍應該以人民監督員條例規定為標準，因為對于人民監督員的監督權來說那是法律的直接根據，其職權范圍要有法定性。后者是指檢察權在所有的司法運作過程都應該可能受到人民監督員的監督，因為在司法實踐中這個過程都可能存在“問題”。找出監督盲區旨在“對癥下藥”。首先，這樣的監督范圍在制度設計上看，一方面吸收了國外大陪審團和檢查審查會的內涵，不會留下監督盲區；另一方面，又注重了監督員對檢察機關運用檢察職權的公務活動進行參與性監督。所以，人民監督員的監督是參與性監督，旨在讓檢察機關自身控制檢察權，體現了“參與”與“控制”的統一，具有合理性。

(一)立案階段的監督

根據我國刑事訴訟法第83條第二款規定：“公安機關或者人民檢察院發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查”。這樣除自訴案件需要人民法院立案外，對公訴案件的立案主體有兩個即公安機關和人民檢察院，人民檢察院對貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁，刑訊逼供，報復陷害，非法搜查的侵犯公民人身權利和民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院受理時，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。第83條第一款規定“刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外”。這樣公安機關對于普通的刑事案件具有立案偵查權。法律規定了立案權的法定的歸屬與管轄，但是在立案的程序階段存在一定的虛無化傾向。在我國的司法實踐中，偵查活動還部分存在著“有案不立”、“不破不立”、“立而不破”的現象。這樣的問題毫無疑問應當被納入到人民監督員的監督范圍。這樣，人民監督員的監督范圍在這一階段包括兩個：一個是監督檢察機關對職務犯罪應立案而不立案的或者不應當立案而立案的。第二，對于公安機關對普通的刑事案件立案，根據刑事訴訟法規定人民檢察院賦予監督權力，即人民檢察院對公安機關應當立案而不立案的有監督的職責，人民監督員應對檢察機關應當監督立案而不監督的予以監督。

(二)偵查階段的監督

在偵查階段經常出現的是非法取證和濫用強制措施的現象。偵查是發生違反法律程序較為集中的訴訟階段，這些情況主要表現在刑訊逼供、非法搜查和扣押、超期羈押、違法使用強制措施等多方面。因此，人民監督員在偵查階段對于檢察機關的監督包括兩方面：一是對檢察機關偵查行為的監督；二是對檢察機關采取強制措施的監督。目前人民群眾對于檢察工作最關心的也是最容易侵犯公民人身民主權利的主要集中在這一階段，試行中人民監督員制度也規定了這一階段的監督，如對于犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，超期羈押，違法搜查，扣押，凍結的，但是這只是控方采取偵查行為和強制措施的一部分，應該涵蓋到所有的行為中包括詢問犯罪嫌疑人，勘驗檢查，及拘傳，取保候審，監視居住和拘留等是否合法恰當。對于公安機關的偵查行為中出現的非法取證和濫用強制措施的現象，法律賦予檢察機關對此的監督制約權。因此，同樣對于檢察機關消極行使檢察監督權的監督亦應該納入到人民監督員的監督范圍。

(三)審判階段的監督

由于司法審判權的被動性，檢察院在這一階段要求對于符合起訴條件的要積極行使公訴權發動審判程序。因此，在這階段中人民監督員主要監督兩個方面：一是監督人民檢察院積極的行使檢察權的情況，對于不符合起訴條件而提起訴訟的；二是消極的行使檢察權，包括符合起訴條件的不起訴，以及審判監督中應該行使抗訴權的而不抗訴的。因此這一階段主要監督重點在于消極行使檢察權的行為。

(四)其他方面的監督

從法理上講，一切執法行為都應當是合法公正的，國家本身就具有保證執法行為的合法性和公正性的責任和義務，但是對于人民檢察院來講其本身就在行使國家權力，對于檢察機關自身的違法違紀情況應當是人民監督員監督的重點包括：(1)檢察人員在辦案過程中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等犯罪違法違紀情況的；(2)應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的。

(五)排除性監督的案件

對于“涉及國家秘密或者經特赦免除刑罰以及犯罪嫌疑人死亡的職務犯罪案件不適應于人民監督員的監督”。

以上的監督范圍的構想從“應然的”角度，對試行中的人民監督員的監督范圍予以擴大化。這種有層次、多元性、廣泛性的監督范圍才符合制度的目的。當然這種擴大化的監督范圍需要相關制度的完善。如要求人民監督員要有一個明確的組織機構，建立組織機構的職責條例規范監督職責，同時在“平民”與“精英”人員的搭配上要借鑒國外符合一定比例，才能夠承受如此廣泛的監督范圍。

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