芻論檢察機關提起環境公益訴訟的制度構建

候丹丹

蘭州理工大學法學院，甘肅 蘭州 730050

芻論檢察機關提起環境公益訴訟的制度構建

候丹丹*

蘭州理工大學法學院，甘肅 蘭州 730050

面對我國當前環境污染和生態破壞問題日益嚴重的現狀，由檢察機關提起環境公益訴訟具有必要性和可行性。本文結合我國目前的立法現狀及司法實踐，借鑒國外的相關制度，對檢察機關提起公益訴訟制度進行設計安排，以促進我國環境公益訴訟制度的完善。

檢察機關；公益訴訟；適格原告

一、檢察機關提起環境公益訴訟的理論基礎

關于檢察機關可以作為原告提起公益訴訟，世界各國在理論界和實務界都進行過多方面的探索，并且提出了各種學說。我國的學者也曾對這些學說經過了深層次的探討和研究，這為深化我國環境公益訴權的研究，完善我國環境公益訴訟的相關制度具有重要的意義。

(一)當事人適格理論的擴張

隨著社會經濟的發展，環境侵權案件也在不斷的增長，公共利益受到的損害難以估量，公民的人身和財產安全因環境問題受到了威脅。隨著公共利益的價值日益凸顯，傳統當事人理論下的“直接利害關系”原則難以滿足利益救濟的實際需求，因此就出現了程序當事人理論。程序當事人理論是指在訴訟中，當事人主張的利益即使與自己無關，也可以以自己的名義提起訴訟，使其所主張的利益和法律關系上的人得到保護，這在理論上為我國檢察機關提起環境公益訴訟提供了可能。

(二)訴訟信托理論

訴訟信托理論是基于實體權利上的公共信托理論發展而來的具有程序意義上的訴權。公共信托理論是指水流、空氣等人類賴以生存的因素是全體公民的共有財產，公民為了公共利益將共有財產委托給國家管理。與此同時，當財產遭到侵害時，公民又將一部分訴權委托給國家，由國家代替公民來提起訴訟來保護財產權益，形成了訴訟信托理論。因此，訴訟信托理論為檢察機關提起環境公益訴訟提供了強有力的理論基礎支持。

(三)公共利益代表人理論

檢察機關作為公共利益的代表人，在世界各國得到了普遍的認可。在我國刑事領域，當公共利益遭受到侵害時，檢察機關可以提起公訴，因此在民事和行政領域也應當賦予檢察機關提起訴訟的權利。同時，作為法律監督者的檢察機關有專業的法律人才，有法律賦予的調查取證權，因此，當環境公共利益受到侵害時，檢察機關理應作為公益代表人，代表公共利益提起環境公益訴訟。

二、檢察機關提起環境公益訴訟的現實基礎

目前，我國的環境公益訴訟制度并不完善，在現實生活中，由于在立法等方面的缺失，遇到損害公共利益的環境問題時，部分環境糾紛的解決因原告的不適合而無法通過訴訟的途徑來解決，而檢察機關作為法律的監督機關，可以利用自身的訴訟資源和經驗來保護社會公眾的合法權益，因此由其提起環境公益訴訟是必要的和可行的。

(一)保護環境公共利益的迫切需要

近幾十年來，在我國經濟高速增長的同時，環境污染和生態破壞也日益嚴重，對人民的生活和社會的可持續發展帶來了嚴重的影響，同時引發了許多社會矛盾沖突，因此通過提起環境公益訴訟來解決環境糾紛是必要的。目前，我國公民提起環境公益訴訟的個人力量有限，而社會組織提起環境公益訴訟的門檻又比較高，因此，需要有強有力的國家機關進行司法救濟，來維護環境公共利益，保障公民的人身和財產權益。

(二)檢察機關職能和性質的內在要求

從職能上看，檢察機關作為國家利益的代言人，在保護國家利益中發揮著無可替代的作用。在公益訴訟中將其作為啟動的主體，使其成為公共利益的捍衛者，可以充分利用其在維護非私人領域中的豐富經驗，實現對公共利益的有效維護。從性質上看，檢察機關是我國的法律監督機關，尤其是訴前監督，可以更好的遏制、制裁破壞環境等違法行為，也符合檢察機關的立法宗旨。

(三)我國法治建設的現實需要

目前，我國為了推進生態文明的法治建設，在不斷完善環境立法，充分發揮環境保護行政管理職能作用的同時，我國也在不斷加強環境司法工作，其中就包括環境司法，環境公益訴訟就屬于環境司法的范疇。規定檢察機關有權提起環境公益訴訟，更有利于環境公益訴訟的順利和有效進行，強化了對因環境污染、破壞導致公民人身及財產損害的法律追究力度，使環境法治建設與快速發展的中國經濟并駕齊驅，努力實現中國的可持續發展。

三、我國檢察機關提起環境公益訴訟的立法現狀與司法實踐

(一)立法現狀

我國法律對檢察機關提起環境公益訴訟沒有明確的規定，但是以下法律的有關規定經常被引用，作為其提起環境公益訴訟的法律依據。

1.我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這里的法律監督包括了對整個社會公共利益的維護，而環境污染和生態破壞往往伴隨著社會公共利益受損，因此對公益訴訟的提起正是檢察機關實施其監督職能的體現。

2.《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法利益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規定確立了我國的環境公益訴訟制度，但是只是籠統的規定了“法律規定的機關”，并沒有具體規定檢察機關具有該職能。本文認為，根據目前相關的立法精神和司法實踐，這里的“機關”應當包括檢察機關。

3.新修訂的《環境保護法》第58條對環境公益訴訟作出了規定，賦予了環保組織原告資格，是我國環境公益訴訟制度發展的一大突破。但是比較遺憾的是，該規定只是單純的規定了社會組織提起訴訟條件，對于檢察機關是否具有該資格并未提及，這說明我國對原告資格的立法仍然需要進一步的完善。

4.2015年7月，最高人民檢察院出臺了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，對檢察機關提起環境公益訴訟進行了初步的、嘗試性的規定。該試點方案對檢察機關的定位是“公益訴訟人”，要求檢察機關對損害國家和社會公共利益的違法行為提起訴訟，包括行政公益訴訟和民事公益訴訟。雖然只是試點方案，一些規定仍顯得粗糙，沒有正式的進入立法層面，但是可以看出國家已經開始逐步的重視檢察機關在環境公益訴訟方面的職能，這對我國環境公益訴訟制度的發展具有重要的意義。

(二)司法實踐

在現實的司法實踐中，我國很多的地方檢察院有過一些有益的嘗試，積累了不少的實踐經驗，并且取得了良好的社會效果。

首先，在《試點方案》實施之前，在我國的司法實踐中，一些地方法院就已經受理檢察機關提起的環境公益訴訟案件，其中貴州省的環境公益訴訟一直走在我國各個省份的最前端。其次，在13個省份實施《試點方案》之后，直至2016年6月份，各地檢察院向法院提起的環境民事和行政公益訴訟案件共23件，相比實施之前的無人訴、無法訴和不愿訴而導致環境違法行為缺乏司法監督的現象，《試點方案》的實施有效的改變了環境公益訴訟一直以來面臨的主體缺位的現象。因此，從我國的司法實踐中可以看出，隨著試點的展開，檢察機關作為原告的公益訴訟案件將會有進一步的發展，并且會逐步在立法層面上有所體現。

四、檢察機關提起環境公益訴訟的比較法考察

(一)大陸法系國家相關制度的考察

1.法國

法國無論是在立法上還是司法實務中都對環境公益訴訟有所規定和觸及。在立法上，1804年《拿破侖法典》賦予了檢察官保護公共利益的起訴權，1806年《法國民事訴訟法》賦予了檢察機關民事訴訟訴權，在之后的1976年《新民事訴訟法典》中明確規定了檢察機關在遇到公共秩序受損的情況下，可以代表社會行使其所享有的訴權。雖然法國沒有專門的法律規定環境公益訴訟制度，但是在司法實務中，環境公益訴訟的案件并不少見。

2.巴西

在巴西的公益訴訟中，檢察機關扮演著一個不可或缺的角色。其原因主要在于巴西在程序法和實體法上均對檢察機關提起公益訴訟的職能作出了明確的規定。例如，1985年公布的《公共民事訴訟法》中明確授權檢察機關可以為了保護社會公共利益提起公益訴訟，這里的公共訴訟當然包括了環境公益訴訟。此外，雖然巴西的法律規定行政機關和社會組織可以提起環境公益訴訟，但是在司法實踐中，檢察機關在環境公益訴訟中卻起著最主要的作用。

(二)英美法系國家相關制度的考察

1.美國

美國關于環境公益訴訟的立法是比較全面的，同時對于原告資格的規定也很寬泛。其中在一些單行的環境法規中賦予檢察機關原告資格，比如說《清潔水法》、《清潔空氣法》。除此之外，美國的《密歇根環境保護法》也明確的規定了檢察機關的訴權。在這些法律規定的基礎上，美國的環境公益訴訟制度在司法實踐中的發展逐步健全，形成了私人檢察總長制度，當公共利益受到侵害時，由國會授權某一個人提起訴訟來解決此類糾紛。

2.英國

英國早期規定的是檢察總長可以代表國王以及公眾來阻止公共利益的受損，提起環境公益訴訟，任何私人都不具備這項權利。之后這個制度得到了改善，規定了“檢舉人訴訟”，以公法的名義保護私權之訴，這種訴訟是基于個人的通報，或者說是通過個人的“檢舉”，并通過檢察總長來提起的。英國在不斷的修改相關法律，使環境損害者本人和檢察長都可以提起環境公益訴訟。

五、我國檢察機關提起環境公益訴訟的制度設計

目前，在我國的司法實踐中，很多由環境污染和生態破壞引起的糾紛問題都亟待用公益訴訟的途徑來解決，但是由于起步比較晚，立法上的缺陷和制度的不完善，使檢察機關不能在保護環境公共利益方面更好的行使自己的職責。因此，有必要制定一套符合我國國情的制度來指導我國的司法實踐。

(一)立法明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的原告資格

在我國，只有法律明確的規定檢察機關有提起公益訴訟的權利，才能夠從根本上改變檢察機關在司法實踐中無法可依的尷尬局面。

首先，可以對現有的法律進行適當的補充、修改和解釋。例如：在《環境保護法》中可以具體明確對檢察機關的定位，賦予檢察機關保護環境公共利益提起訴訟的權利，具有原告資格；對《民事訴訟法》第55條規定的“法律規定的機關”進行具體的解釋，規定機關包括檢察機關，并對具有的程序和職能作出具體的說明，使其在現實中更明確、具體且有可操作性；在《行政訴訟法》中規定環境行政公益訴訟，檢察機關可以針對負有環境監督管理職責的行政機關違法行為或者不作為提起訴訟；也可以將《試點方案》提升到立法層面，給予檢察機關提起訴訟的法律依據。其次，也應當賦予地方立法機關一定的權力，使其能夠根據本地實際情況制定環境公益訴訟的法律文件和具體操作規范。

(二)檢察機關提起環境公益訴訟的程序

1.訴前程序

檢察機關提起環境公益訴訟應當設置訴前程序。首先，設置訴前程序，對起訴條件予以限制，可以防止檢察機關權力濫用的“濫訴”現象的發生；其次，在行政公益訴訟中，訴前程序可以督促有關行政機關履行職責，節約訴訟資源，同時也可以避免造成司法權對行政權的過分干預。《試點方案》對檢察院提起環境公益訴訟規定了一個月的訴前程序，對之后的正式立法起到了示范作用。

2.舉證責任

對于環境公益訴訟的舉證責任，應該根據具體的案件類型，將公益訴訟的各個要件事實在雙方當事人之間進行合理分配。在環境民事公益訴訟中，由污染者對其不承擔責任或者減輕責任的情形承擔舉證責任，在環境行政公益訴訟中，由行政機關對其自身行為的合法性承擔舉證責任，而檢察機關應當對損害環境公共利益的基本事實提供初步的證據和簡單的因果關系證明。

3.調解與和解

檢察機關提起環境公益訴訟的目的是為了保護公共利益，在民事公益訴訟中，訴訟請求通常為停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等，在行政公益訴訟中的訴訟請求為要求行政機關糾正違法行為或者履行法定職責，因此，在不違背公共利益且不侵害受害人合法權益的前提下，檢察機關與環境侵權人和行政機關可以進行和解和調解。目前，在我國的司法實踐中，以調解和和解的方式結案的案件已經有很多，并且達到了很好的效果。

[1]李艷芳，吳凱杰.論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位[J].中國人民大學學報，2016(2).

[2]肖建國.巴西賦予檢察機關提起公益訴訟職能[J].檢察日報，2015(4).

[3]張鋒.檢察機關環境公益訴訟起訴資格的法律制度建構[J].政法論叢，2015(1).

[4]李俊.檢察機關提起環境公益訴訟相關法律問題研究[D].西安：西安建筑科技大學，2014.18.

[5]仲艷.我國檢察機關提起環境公益訴訟的理論探析[D].濟南：山東大學，2007.26.

候丹丹(1992-)，女，漢族，蘭州理工大學法學院碩士生，研究方向：環境法。

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