社會公共安全風險防控的困境與對策*

社會公共安全風險防控的困境與對策*

唐鈞

社會公共安全；風險防控；風險識別；風險研判；風險所有權；風險環境

在全球治理實踐中，社會公共安全面臨著信息失真、研判失準、前饋失效、溝通失態、預警失誤、應急失控、結果失望等多種風險，易造成識別難、決策難、整改難、共識難、響應難、處置難、滿意難等多重困境。社會公共安全的風險源頭多元化、風險機理復雜化、風險責任模糊化，綜合造成了防控的困境。鑒于此，結合全球治理的經驗，針對社會公共安全的風險源、風險承受力、風險所有權、風險運營、風險環境，提出風險防控的對策建議。

社會公共安全是國家安全、生命財產安全等涉及社會公共領域安全問題的總括；既涵蓋了過程中的社會秩序破壞，還包括了結果上的人員死傷；既可呈現為有形的人員和財產損失，還會造成無形的社會負面影響。因此，社會公共安全風險防控一方面是全球共同關注的重要議題，另一方面也是存在多重困境、亟待科學治理的實踐領域。

一、社會公共安全風險防控的主要困境

社會公共安全風險防控是指多元主體對可能導致社會公共安全問題的風險，為了避免或減輕損失，從而實施的多種風險管理綜合措施。在全球的實踐中，社會公共安全風險防控雖有長足進步，但仍呈現出諸多的問題表征，面臨七大主要困境。

(一)識別難與信息失真

社會公共安全的風險識別是通過對社會公共安全風險設定準入標準，進行排查、分類，并動態更新的工作，是社會公共安全風險防控的前提。正如國際標準化組織發布的《ISO 31000-2009風險管理：原則與指南》①國際標準化組織官網.ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.對風險識別(Risk Identification)的標準化定義：識別風險源、影響區域、事件(包括環境變化)以及致因和潛在后果[identify sources of risk, areas of impacts, events, (including changes in circumstances) and their causes and their potential consequences]。

社會公共安全風險防控中，信息失真與識別難表現為兩方面：一是信息“量多質雜”，識別的工作量大、難度高，且關鍵信息不易被識別；二是存在“信息噪音”，包括信息在傳遞中被損耗、信息發布過程中出現造謠傳謠等問題，導致信息識別工作被干擾、信息分析結果存在偏差等。以法國巴黎2015年“11·13”恐怖襲擊事件為例，“難民潮”使得法國安保與邊檢的工作量激增，導致涉恐風險信息量猛增，使得原本就極難的涉恐信息識別難度加倍，加之“信息噪音”等干擾因素而未能識別恐怖分子運用網絡游戲做“偽裝”進行溝通，最終未能提前制止該起導致129死352傷的社會公共安全危機事件*新華網. 巴黎系列恐怖襲擊事件造成129人死352人傷.2015-11-15. http://news.xinhuanet.com/photo/2015-11/15/c_128429341.htm.。信息若失真，將貽誤防控啟動。

(二)決策難與研判失準

社會公共安全的風險研判是指通過設置風險管理方針和風險等級標準，研究識別出的風險點，判斷出高危風險的工作，是社會公共安全風險防控的基礎。依據國際標準化組織發布的《ISO 31000-2009風險管理：原則與指南》*國際標準化組織官網.ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.，風險研判分為風險分析(Risk Analysis)和風險定級(Risk Evaluation)兩個環節。

社會公共安全風險防控中，研判失準與決策難表現為兩方面：一是面對高危風險“麻木不仁”，未能作出及時應對的科學決策，二是應對中低危風險“過度反應”，運用過多應急資源或過高響應等級來應對風險。以2015年至今的歐洲“難民危機”為例，某些國家存在三大研判失準問題：一是低估了“難民危機”的規模和影響，二是高估了自身接納難民承受力，三是誤判了本國民眾對難民的接受程度。對“難民危機”這一高危風險判斷失誤，未能提前采取措施防范騷亂、沖突、恐襲等社會公共安全事件。研判若失準，防控將出現方向性失誤。

(三)整改難與前饋失效

社會公共安全的風險整改是針對高危風險，提前開展一系列有針對性的降低風險等級或減輕風險危害的活動，既是前饋控制的集中體現，也是社會公共安全風險防控的要務。國際標準化組織發布的《ISO 31000-2009風險管理：原則與指南》*國際標準化組織官網.ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.中的風險整改的策略包括：消除風險源(Removing the Risk Source)、改變可能性(Changing the Likelihood)、改變后果(Changing the Consequence)等。

社會公共安全風險防控中，前饋失效與整改難表現為兩方面：一是存在“虛假整改”或“虛改過關”等“形式主義”問題；二是未整改“木桶最短板”類型的關鍵問題，導致整改低效甚至無效。以美國1993年世貿中心爆炸案為例，據報導盡管在事前，紐約和新澤西州港務局(世貿中心的擁有者)負責安全的官員對世貿中心地下公共車庫提出了安全警告并提出關閉車庫，但港務局的高級管理層以若關閉車庫會給住戶帶來不便，并造成收入大幅減少為由，并未接受該建議*新華網. 1993年世貿中心爆炸案民事訴訟案開庭審理.2005-09-27. http://news.xinhuanet.com/world/2005-09/27/content_3550367.htm.；此次爆炸案共導致6人死亡、1 000多人受傷，事后調查確認為恐怖分子策劃實施*新華網. 世貿中心爆炸案78歲主謀在監獄中去世.2017-02-20. http://news.xinhuanet.com/world/2017-02/20/c_129486239.htm.。高危風險若不整改到位，防控將錯失根源治理的良機。

(四)共識難與溝通失態

社會公共安全的風險溝通是指針對利益相關群體較為廣泛或需要共同承擔的風險，通過宣教動員，調動民眾參與力所能及的風險防控，并提前舒緩可能出現的群體恐慌，從而降低風險等級的一系列活動，是社會公共安全風險防控中處理人際關系、達成風險共識的重要環節。溝通與共識難是全球風險防控的難題，烏爾里希·貝克也指出，“溝通性的世界主義邏輯(全球語境下的公共協商)是風險社會的重要特性”，[1]社會公共安全領域的溝通與共識更加困難。

社會公共安全風險防控中，溝通失誤與共識難表現為兩方面：一是對風險所有權人“隱瞞信息”的“不充分溝通”，易導致直接利益相關群體的維權，甚至激發群體性事件；二是未能回應民眾真實訴求的“不科學溝通”，難以化解民眾的質疑和批評，甚至加劇抗議活動。以2008年法德核廢料處理合作項目遭遇兩國民眾反對的“鄰避運動”(Not-In-My-Back-Yard，簡稱NIMBY)為例，在未展開充分風險溝通下，受到民眾抗議阻撓，甚至升級為社會沖突。2008年11月，一列運載核廢料的火車在法國啟程后，受到法國民眾抗議；并在德國繼續遭到民眾阻撓，大約有1.6萬名示威者參與抗議，部分民眾甚至將自己鎖在鐵軌上，并與警察對峙*新華網. 德上萬民眾封堵核廢料列車 示威者與警方對峙.2008-11-10. http://news.xinhuanet.com/world/2008-11/10/content_10334571.htm.。在全球“鄰避運動”的實例中，溝通若不到位，易激發矛盾沖突，將導致社會公共安全事件。

(五)響應難與預警失誤

社會公共安全的風險預警是指依據預案或工作方案，針對即將兌現為危機的高危風險，在內部下達提前處理的任務，并啟動預案響應，在外部發布公開信息，提醒社會各界配合防范的一系列工作，是社會公共安全風險防控的關鍵環節。正如孟建柱在全國社會治安防控體系建設工作會議上強調，要創新風險預警機制，提高對風險動態監測、實時預警能力，及時切斷風險鏈*中國政府網.全國社會治安防控體系建設工作會議在大連召開.2015-09-24.http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/24/content_2937766.htm.。

社會公共安全風險防控中，預警失誤與響應難表現為兩方面：一是未發預警但爆發危機，響應遲滯、耽誤救援，二是已發預警但未發生危機，預警失準、引發恐慌。以2014年韓國“4·16”沉船事故為例，船長和船員在沉船事發后未發預警，第一時間要求乘客待在原地，半小時后才發出安全預警和疏散指令，并且只顧個人安危而棄船逃跑，嚴重耽誤救援，導致沉船搭載的476人中僅172人獲救*新華網. “歲月號”遇難者家屬再抗議 試圖前往總統府.2015-04-13. http://news.xinhuanet.com/world/2015-04/13/c_127680119.htm.。預警與響應的問題，是導致大量人員死傷的重要原因之一。預警若失誤，防控將錯失先機。

(六)處置難與應急失控

社會公共安全的應急風控是指在發生社會公共安全突發危機事件后，在應急處突的同時防控應急風險，通過遏制連鎖反應、阻止升級惡化來實現應急失誤最小化的活動，是社會公共安全風險防控的重要抓手。在國際標準化組織發布的《ISO 31000-2009風險管理：原則與指南》*國際標準化組織官網.ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.中，通過監測與審核(Monitoring and Review)來實現應急風險控制，盡可能規避處置難的問題。

在社會公共安全風險防控中，應急失控與處置難表現為兩方面：一是前期未能第一時間處理應對，二是中后期未能遏制連鎖反應與風險升級。以2014年英國倫敦“8·6”騷亂事件為例，英國政府前期對局勢的預判失誤和處置不力，導致在倫敦城北的示威事件演變為伯明翰、利物浦、利茲、布里斯托等多地區的社會騷亂事件；中后期騷亂事件未得到及時制止，演變為暴力犯罪事件，導致多人傷亡，眾多商鋪遭縱火洗劫，汽車遭焚毀*新華網. 弗格森示威蔓延至倫敦 五千示威者赴美駐英使館抗議.2014-11-28. http://news.xinhuanet.com/world/2014-11/28/c_127258247.htm.。應急若失控，易導致社會公共安全危機的升級與惡化，進一步加劇處置難度。

(七)滿意難與結果失望

社會公共安全的負面影響風控是指通過科學防控與信息發布，遏制負面影響，提升公信力，提高社會評價和鞏固群眾基礎的一系列工作，是社會公共安全風險防控的重要保障。正如習近平總書記指出，“要始終堅持以群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應，作為衡量工作成敗得失的出發點和落腳點”，人民群眾對風險防控的滿意度是重要的考量指標，群眾滿意才是有效的社會公共安全風險防控。

社會公共安全風險防控中，負面影響風控不力，導致結果失望與滿意難，表現為兩方面：一是“管控過松”，未采取必要措施，造成社會失序；二是“管控過緊”，采取民眾認為過多或過度、影響其生活便利的措施，易遭民眾抗議與反對。以難民危機為例，2016年7月歐洲遭遇多起涉及難民襲擊事件，原因在于部分國家高估了自身接納難民承受力，在接受難民入境后，未部署足夠警力來維護社會安全與秩序，社會公共安全的管控“過松”，導致社會公共安全危機的出現，且難民和國內民眾皆有不滿情緒。群眾若對結果不滿，將影響防控的群眾基礎。

二、社會公共安全風險防控的困境分析

社會公共安全風險防控上述的困境，在深層次上源于三方面：一是風險源頭多元化，二是風險機理復雜化，三是風險責任模糊化。

(一)風險源頭多元化，科學防控的任務艱巨

社會公共安全科學防控的要件是針對風險項的精準識別。在全球防控的實踐中，社會公共安全的風險源量大繁多且動態變化，導致科學防控的難度加劇。

第一，社會公共安全風險源頭的多樣化。一是傳統安全風險源長期存在，自然災害事件、安全生產事件、公共衛生事件、公共安全事件等傳統的突發公共事件仍對社會公共安全產生威脅。正如美國在2015年特別指出，暴力極端主義和恐怖主義、大規模殺傷性武器、流行性疾病等傳統風險給美國帶來的危險依然存在*美國國土安全部官網.美國國家安全戰略2015版.https://www.dhs.gov/news/2015/02/06/statement-secretary-jeh-c-johnson-2015-national-security-strategy.。二是新型風險源的多樣化呈現，極端行為、群體性事件、恐怖襲擊、互聯網金融詐騙等風險給社會發展和人民群眾產生危害。以美國為例，面臨著多種新型社會公共安全風險：氣候變化及其災害、網絡攻擊等新型風險給美國的安全防控增加難度。傳統風險的危險未減，新型風險的危險已至，導致風險的多樣性，風險防控的挑戰加劇。

第二，社會公共安全風險源頭的動態化。一是已有風險呈現出新的動態，如H7N9流感病毒出現新的變異；二是新生風險不斷出現，如新型網絡病毒“勒索病毒”出現并入侵多國。風險的動態化，給社會公共安全風險防控在技術、管理等多方面帶來需要持繼更新的任務。

第三，社會公共安全風險源頭的交互性。一是多種公共安全風險源之間存在交互影響，例如，對美國而言，大規模殺傷性武器的風險往往與恐怖襲擊的風險密切相關，疊加升級，對安全造成更嚴重的威脅；二是公共安全風險與公共服務風險之間存在交互關系，公共服務風險在一定程度上是公共安全的隱患，公共服務的供給適當或監管失誤，可能導致極端維權等一系列公共安全風險；三是公共安全與負面影響之間存在風險交互，負面影響風險在一定程度上也是公共安全的先兆，負面影響風險造成形象危機的同時，還可能激發不信任等負面情緒，破壞社會輿論秩序，從而激化甚至挑起公共安全事件。

綜上，社會公共安全風險源頭的多樣化、動態化、交互性等特征，不僅導致了風險動態識別的困難，更對決策、整改等科學防控的關鍵環節提出了挑戰，綜合導致了科學防控的艱難。

(二)風險機理復雜化，有效防控的難度激增

社會公共安全有效防控的要件是阻止“滲透”風險的“傳導”和遏止惡化與升級。當前，社會公共安全風險防控面臨著日趨復雜的風險機理，難度激增。

第一，社會公共安全風險的“傳導效應”凸顯，給聯動防控與精準防控帶來挑戰。一是“地域傳導”。社會公共安全風險在不同國家、地區之間的“傳導”，給風險防控的聯動帶來挑戰。以埃博拉病毒為例，近幾年埃博拉病毒在全球的大范圍傳導，引發大量的人員傷亡、經濟損失與負面影響，跨區域聯合應對的難度放大。二是“人際傳導”。某些社會公共安全風險會在特定群體中產生“傳導效應”，產生較大的危害。以“藍鯨死亡游戲”為例，2017年5月該游戲在全球擴散，針對青少年敏感脆弱、易受影響等特征，在部分青少年群體中“流行”并產生作用，“誘導”自殺，導致一定人員傷亡和惡劣的負面影響，面對青少年群體開展精準風險應對的難度很大。三是“關聯傳導”。部分社會公共安全風險會在具有關聯性的部件、項目之間進行傳播，導致風險的升級與惡化。以洪澇災害為例，其危害會傳導給城市基礎建設工程，易導致水、電、氣、熱等“城市生命線工程”遭受到關聯損害，并極易引發偷盜、搶劫等社會問題，綜合開展風險控制的難度大。

第二，高新科技具有“雙刃劍效應”，在提升社會公共安全風險防控的技防水平的同時，高科技本身也是社會公共安全的風險源。一是高新科技可能被人利用，成為破壞社會公共安全的工具；二是高新科技若本身不成熟，將存在安全漏洞等問題；三是高新科技若被誤用，例如不兼容問題，在運用中反而引發安全問題。以“勒索病毒”為例，2017年5月12日起，一種名叫WannaCry的勒索病毒軟件，由不法分子利用美國國家安全局泄露的危險漏洞進行傳播，導致全球爆發大規模比特幣勒索病毒感染事件，已波及150多個國家，至少20萬人因此財產受損*新華網.勒索病毒來襲 金融系統急自查.2017-05-15. http://news.xinhuanet.com/money/2017-05/15/c_129604784.htm.。

第三，社會公共安全風險具有“滲透效應”，增大了風險防控的難度。一是“有形滲透”。打破有形的安全保衛而發生滲透，典型的如借由“內應”，法國巴黎2015年“11·13”恐怖襲擊事件，據報導是由“伊斯蘭國”極端組織于境外策劃，在法國境內有“內應”幫助實施*人民網.奧朗德表示:巴黎恐怖襲擊是IS境外策劃內應幫助實施. 2015-11-14.http://world.people.com.cn/n/2015/1114/c1002-27816025.html.。二是打破 “防火墻”，通過意識形態而實現“無形滲透”。例如違法違規的金融活動、暴力游戲或影視作品、甚至恐怖主義活動等多種社會風險，可能對某些群體的意識形態和思維習慣產生潛移默化的影響。三是“模仿式滲透”。風險辨別和抵御能力相對薄弱的人群，可能會因為不當的模仿而“被滲透”，從守法公民轉變成社會公共安全事件的肇事者。

綜上，社會公共安全風險機理的“傳導效應”、“滲透效應”和高新科技的“雙刃劍效應”，不僅增加風險識別的困難，也讓響應、處置等后續防控環節變得更難，共同導致了有效防控的難度激增。

(三)風險責任模糊化，根源防控的形勢惡劣

社會公共安全根源防控的要件是責任明晰與追責到位。社會公共安全風險責任若模糊化，必然導致社會公共安全根源防控的形勢惡劣。

第一，“責任泛化”問題。制度設計層面對于風險責任的不精細或不精準，易導致“貌似皆有責任，實際未盡到責”的“責任泛化”。最典型的是社會公共安全風險防控的“上中下游”的“責任泛化”問題，雖然“上游”有評估與整改的責任、“中游”有監管與檢測的責任、“下游”有倒查與追責的責任，但在關聯與銜接部位，易出現“責任泛化”問題。以法國巴黎2015年“11·13”恐怖襲擊事件為例，法國針對此次恐怖襲擊事件的風險防控，在“上中下游”都有“責任泛化”問題：一是“上游環節”，對難民的社會管理、對出入境的管理、對于爆炸物與槍支的管控等存有疏漏；二是“中游環節”，對恐怖分子的風險識別與信息監控、對人群密集公共場所的進場安檢與場中監控等并未到位；三是“下游環節”，對突發事件的快速響應、對事故現場秩序的有效控制等仍有不足。在貫穿“上中下游”的全過程中，“責任泛化”是風險防控所面臨的根源性問題之一。

第二，“責任弱化”問題。制度執行層面的責任分散，易導致配合過程易出現“責任弱化”問題。一是系統內部由于“部門壁壘”導致責任分散，在執行時各部門的責任出現相應的減少或減輕；二是跨部門、跨區域時信息傳送等制度設計的瑕疵，導致“責任重疊”或“責任縫隙”，若再加上配合不足問題，不同部門或區域均不用“負全責”，必將影響社會公共安全風險防控的成效。以韓國2014年“4·16”歲月號沉船事故為例，此次事故救援暴露出多方面的“責任弱化”問題：一是船長與船員未盡到應有的疏散乘客、協助逃生的責任，棄乘客于不顧而逃生；二是涉事海域交通管制中心的海警未盡到快速響應、聯系救援的責任，玩忽職守，導致應急響應的嚴重遲滯；三是前總統樸槿惠被指在事故發生當天失蹤7小時，因為打美容針、長時間盤頭發貽誤到場時間，未能及時出面*新華網. “歲月”號沉船第1000天 樸槿惠終于交代7小時行蹤.2017-01-11. http://news.xinhuanet.com/world/2017-01/11/c_129440821.htm.。這些問題導致安全責任在分散狀況下出現弱化的趨勢，嚴重影響了社會公共安全的風險防控。

第三，“責任淡化”問題。事后追責層面的“局部追責”與“表淺追責”，導致“責任淡化”。一是“局部追責”：追究“下游”責任而非“中上游”責任，追責“事后的應急處突”而非“全程的風險防控”等問題；二是“表淺追責”：追究“當事人”責任而非“制度”責任，重視“個案查處”而非“制度整改”等問題。以美國頻發的校園槍擊案為例，政府部門在槍擊案發生后，針對具體的犯罪分子采取嚴格的調查與追責，但未就槍支泛濫等制度問題進行有效整治，因而未能遏止同類事件的重復發生。

綜上，社會公共安全風險防控的責任模糊化，給“上游”評估與整改、“中游”監管與檢測、“下游”倒查與追責都帶來問題，同時加劇研判難、溝通難、滿意難等難題，共同導致了根源防控的形勢嚴峻。

三、社會公共安全風險防控的對策建議

社會公共安全風險防控應正視當前的困境，剖析其深層根源，在總結國內外實踐經驗的基礎上，尋求對策。

(一)風險源的科學識別和高危降級策略

通過科學識別社會公共安全的風險源，降低高危社會公共安全風險等級，是社會公共安全科學防控的前提條件。針對全球社會公共安全風險防控實踐中的風險源頭多元化、識別難與信息失真、決策難與研判失準等困境，提出三項策略。

第一，全面動態的風險識別。針對社會公共安全風險源頭的動態化、多元化特征，開展全面、動態的風險識別，以實現“情況清、底數明”。一是全面識別，適應信息“爆炸”的局面，全面收集情報；二是準確識別，利用科技化、信息化手段與技術，克服“信息干擾”與“信息噪音”，實現識別的“精”、“準”；三是動態識別，針對新生風險、風險新動態、風險環境新變化，實時監測，優化調整，實現動態的風險識別“全”、“精”、“準”。以美國防控恐怖襲擊風險為例，美國高度重視涉恐情報，成立國家反恐中心，為風險源的全面、動態識別打下堅實基礎。美國反恐的情報系統機構多樣、來源廣泛，中央情報局、聯邦調查局、國防情報局等16個部門都設置有相關的情報機構，以確保涉恐情報信息收集的真實與完整，來支撐恐怖襲擊風險源的全面與動態識別。

第二，風險的科學研判與定級。針對社會公共安全風險機理的“傳導效應”、“滲透效應”，開展風險的科學研判與動態定級，來全面準確把握整體形勢和高危風險。一是專項研判定級，針對某一事件或某一風險項進行精細化研判與定級；二是綜合研判定級，充分考慮整體形勢與風險環境，根據發生概率、發生后果、事件責任、社會影響等多維度因素來定級；三是快速研判定級，充分運用“負面清單”，設置“一票否決”的研判定級程序。以美國防控恐怖襲擊風險為例，早在小布什任職期間，美國就成立國家反恐中心，作為全面識別恐怖襲擊風險源的核心部門，用于整合涉恐情報部門、匯總涉恐情報信息、分析恐怖襲擊高危風險、預測恐怖襲擊行動、為反恐行動提供科學決策*美國國家反恐中心官網.國家反恐中心職能介紹.https://www.dni.gov/index.php/nctc-who-we-are.。

第三，有效降低高危風險等級。社會公共安全風險防控可選用三條降低風險等級的方案：一是降低高危風險發生的可能性；二是降低高危風險導致危害的影響程度；三是在源頭上消除高危風險。以美國防控恐怖襲擊風險為例，美國組建國土安全部，通過打擊極端暴力行為、保證關鍵基礎設施安全、強化駕駛執照和身份證件的安全管理等來降低恐怖襲擊風險的發生概率和危害程度；通過消除生化安全隱患、防范爆炸襲擊、防止核恐怖襲擊等，爭取從根源上消除恐怖襲擊風險*美國國土安全部官網.國土安全部反恐職責介紹.https://www.dhs.gov/preventing-terrorism.。

(二)風險承受的提升和強化防御策略

全面提升社會公共安全風險的承受力，強化安全防御能力，是實現社會公共安全的有效防控的重要保障。結合全球社會公共安全風險防控現狀中的風險機理復雜化、響應難與預警失誤、處置難與應急失控等困境，提出三項策略。

第一，黨政部門和全民重視，是提升風險承受力的先決條件。尤其是高危頻發風險和不可抗風險，亟待受到所有部門和人員的足夠重視，才能切實提高承受力。以日本為例，防震減災所受到的最高級別的重視和優先權限，是日本有效抵御地震風險的前置條件。

第二，科學和系統的應急預案管理，是提升風險承受力與強化安全防御能力的“抓手”。以日本防震減災為例，日本注重應急預案的制度性設計，對應急預案進行年度的動態更新，預案編制以精細化模擬和推算的風險評估為前提，高度重視與切實開展預案演練工作，確保預案在具備科學性的同時發揮實效，來提升民眾面對地震時自救互助、應急疏散、院前急救等方面的防御能力。

第三，克服“木桶最短板效應”、全面提升綜合實力是增強風險承受力與強化安全防御能力的“攻堅戰”。以日本防震減災為例，一是全社會的防災教育體系，提升全民的防災減災意識和自救互助能力；二是嚴格的抗震建筑規范，防止地震引發房屋坍塌等次生災害；三是提前的地震預警，為民眾自救逃生爭取時間、創造條件。日本從防災教育、抗震建筑、科學預警三方面，努力修補地震風險防控的“最短板”，從而在整體上增強了全社會對地震災害的風險承受力。

(三)風險所有權人的負責和全員參與策略

確保風險所有權人各負其責，形成利益相關的全員參與格局，是開展社會公共安全根源防控的重要環節。針對全球社會公共安全風險防控實操中的風險責任模糊化、共識難與溝通失態等困境，提出三項策略。

第一，明確責任是主動防控社會公共安全風險的驅動力。全球的實踐表明，需克服兩大誤區：一是“安全責任越位”，往往表現為政府部門過多、過度承擔了安全責任，不僅易出現安全失誤，還易導致群眾問責；二是“安全責任缺位”，針對新生的安全風險與安全風險的新變化，由于決策、部署等的失誤，政府部門未能盡責盡職，易受到群眾指責與輿論批評。對此，社會公共安全風險所有權人的安全責任到位是做好社會公共安全風險防控工作的重要基石。以美國(Neighborhood Watch，簡稱NW)為例，“鄰里守望”是各方共同努力將社區的居民聯合起來、互相幫助，共同預防犯罪，改進當地治安狀況，形成居民主動參與、與執法者積極合作的安全社區模式*美國國家鄰里守望官網.https://www.NNW.org.。“鄰里守望”的實質是讓社區安全風險所有人各自負責、全員參與，落實社區安全風險防控責任。

第二，全流程的責任管理是落實社會公共安全風險防控的抓手。慘痛的教訓表明，需規避兩大誤區：一是“責任泛化”、“責任淡化”、“責任弱化”的問題，二是“局部追責”與“表淺追責”的問題。因此，需優化全流程的制度設計，尤其是建立“上中下游”全流程責任管理制度。對于風險管理的“上游”評估與標準設置、風險管理的“中游”監管與檢測、風險管理的“下游”倒查與追責，通過健全責任制度，明確主責單位，并妥善處置“縫隙”、“疊加”部位的責任管理。在美國“鄰里守望”實踐中，美國警察作為參與“鄰里守望”的政府代表和專業力量，著重在風險管理的“上游”與“中游”擔負責任，幫助“鄰里守望”組織發展壯大，通過“鄰里守望”組織中的成員掌握社區動態，知曉安全隱患，保障社區的公共安全。

第三，確保風險所有權人的全員參與是科學實施社會公共安全風險防控的關鍵。全球的防控經驗表明，需遵循三大原則：一是主動參與原則，通過利益相關來調動參與的積極性與主動性；二是有序參與原則，在共治的規則下開展風險防控活動；三是適度參與原則，確保不“違法”、不“越位”。這三大原則有利于實現科學的全員參與，確保社會公共安全風險防控中群防群治的有序推進和根源治理的持續開展。在美國“鄰里守望”實踐中，社區居民參與“鄰里守望”，主動留意鄰居動向，若發現可疑跡象，一般會立即報警，在踐行義務的同時，還要履行遵紀守法的責任，既不要執行私刑，也不拿自己與他人的生命財產安全來冒險或貿然制止犯罪。

(四)風險運營的“善治”和制度改革策略

堅守“善治”理念，通過制度設計與規則優化，科學選擇風險規避、對沖、轉移、消除等運營策略，是實現社會公共安全風險的根源防控與有效防控的必要條件。根據全球社會公共安全風險防控實踐中的風險責任模糊化、滿意難與結果失望等困境，提出“善治”原則、規則、方針。

第一，堅持“善治”原則，考量利益相關群體的權益，從源頭上減少基于利益矛盾的社會公共安全風險。一是不同利益主體從自身站位出發，都能充分表達利益訴求；二是讓所有利益主體知曉其他主體的需求；三是明晰合法合理利益的標準。以美國紐約城市規劃委員會制定與實施的“土地利用審批程序”(Urban Land Use Review Procedure，簡稱ULURP)*紐約城市規劃委員會官網.“土地利用審批程序”.http://www1.nyc.gov/site/planning/applicants/applicant-portal/step5-ulurp-process.page.為例，“土地利用審批程序”，是民眾參與城市規劃建設項目，表達個人訴求與意見的法定程序。“土地利用審批程序”由六個審查階段組成，平均歷時約205天。在這個過程中，民眾的利益能夠得到充分表達，政府相關部門能了解所有風險主體的利益訴求，理順風險主體之間的關系，有效化解可能存在的矛盾糾紛，從而規避“鄰避運動”及其帶來的社會公共安全風險。

第二，設定“善治”規則，讓風險所有權人在表達自身利益訴求的同時，承擔維護公共安全與社會秩序的風險所有權，在合法范圍內參與風險識別、進行風險溝通、爭取風險共識。一是履行公共安全的風險所有權義務，在規定的規則內參與風險識別和研判定級；二是通過約定的合法途徑，提出風險整改建議和優化方案；三是通過內部風險督察與外部社會監督的規則，發揮風險所有權人的特點，建立健全既能發揮各方優勢、又能有效防控社會公共安全風險的治理結構。以法國核電站建設為例，一是通過公開辯論，在提高核電公眾接受性的同時，讓公眾有序參與核電安全建設。針對核設施的具體問題，在需要的時候可由國家工作辯論委員會組織開展公開辯論，民眾可以充分了解信息，表達個人觀點，提出安全建議。二是在法國《核透明與核安全法》的規定和保護下，民眾可以自愿成立和加入“地方信息委員會”。持續追蹤核設施的安全信息及影響、定期舉行例會、與核電運營企業對話、組織公眾研討會等，通過完善的社會監督規則，有序且有效地為核設施的安全風險防控做出力所能及的貢獻。

第三，設計“善治”方針，來平衡利益與秩序，保障宏觀層面的社會公共安全。一是平衡國家利益與民眾利益，二是平衡短期利益與中長期利益，三是平衡生產生活秩序與公共安全秩序。在美國紐約“土地利用審批程序”的運行過程中，統籌個體與公共的利益，并平衡利益與秩序：一方面，通過設立社區董事會、選取民意代表組織來參與決策，可就規劃、預算、住宅等關系公民切身利益的項目，向區行政長官和城市規劃委員會提出建議，從而確保民眾的合法合理訴求得到滿足；另一方面，“土地利用審批程序”中設置城市規劃委員會審查、區行政長官審查、區委員會審查、市議會審查、市長審查等“兜底”審查制度，來維護秩序，規避極少數民眾在參與中因“過度維權”而導致各方利益受損。

(五)風險環境的優化和整體規劃策略

通過國家安全戰略與整體發展規劃，為社會公共安全風險防控創造良好的外部環境與社會基礎，是實現風險的科學、有效、根源防控的根本途徑之一。鑒于全球社會公共安全風險防控實踐中的風險源頭多樣化、風險機理復雜化、風險責任模糊化等的困境，提出三項策略。

第一，正視“社會環境影響公共安全”的風險規律，科學識別“應消除的社會環境風險”、“應干預的社會環境風險”，并區別應對。以美國為例，自然環境導致的自然災害和連鎖的社會公共安全危機，是“應規避的社會環境風險”；而恐怖襲擊、槍擊事件、網絡安全事件等“生存”的社會環境則是“應防控”或“應干預”的對象。

第二，用好安全戰略與防控規劃，通過整治社會風險環境來整改公共安全風險。需做好三方面工作：一是建立健全法律法規，來硬性約束環境；二是制定國家層面的安全戰略，從中長期調適環境；三是通過城市區域功能等的綜合規劃，來調整環境。以美國為例，美國通過制定一系列國家戰略與防控規劃，來消除、規避或對沖部分社會公共安全危機：一是通過《國土安全法》并成立“國土安全部”，來影響境外恐怖主義滲透與本土恐怖主義抬頭的趨勢，規避恐怖襲擊風險；二是簽署《后“卡特里娜”應急管理改革法》，提升美國聯邦應急管理署的防災減災能力，以應對自然災害頻發并導致大量人財損失的局面；三是通過《美國2050年國家發展戰略》，這是美國首部全國性規劃，旨在通過推進聯邦政策制定，引導國家基礎設施建設投資，來調整與優化全國的風險環境。戰略與規劃，能夠有效整改高危風險，提升風險承受力，持續應對系統風險。

第三，動態調整戰略與規劃，從整體與系統上優化社會風險環境，在根源上保障社會公共安全風險防控的科學和有效。一是專項調整，針對社會公共安全高危風險進行戰略與規劃調整；二是綜合調整，針對社會風險因素進行戰略與規劃調整；三是整體調整，針對國際環境進行戰略與規劃調整。以美國為例，針對主要的安全風險，美國不斷調整政治、經濟、社會多方面的政策。近年來，美國對外推行“霸權主義”和“強權政治”而引發國際矛盾，國內則經濟下滑、民眾失業、福利下降等問題加劇國內矛盾，是恐怖襲擊、槍擊事件、爆炸事件等社會公共安全風險存在的重要社會環境因素；對此，美國通過內外政策調整，對內發展經濟、刺激就業、增加福利，對外調整對中東、北非等地區的政策，緩和國內與國際矛盾，來消除或干預恐怖襲擊、槍擊事件、爆炸事件的風險。實踐表明：動態調整安全戰略與防控規劃，才能應對多元化的風險源頭和復雜化的風險機理，推動社會公共安全風險的科學與有效防控。

綜上，社會公共安全風險防控是全球的治理難題，各國的實踐皆在根據本國國情開展有針對性的防控，運用科學識別風險源、降低高危風險等級、提升風險承受力、強化社會公共安全防御、確保風險所有權人各負其責、開展社會公共安全“善治”、優化社會公共安全風險環境等策略，力爭在社會公共安全風險的科學防控、有效防控、根源防控方面切實有效。這些對于我國的社會公共安全風險防控也提供了有益的樣本和可供借鑒的經驗。

[1] 貝克,鄧正來,沈國麟. 風險社會與中國——與德國社會學家烏爾里希·貝克的對話[J]. 社會學研究,2010，(5).

TheDilemmaandCountermeasuresofSocialPublicSecurityRiskManagement

TangJun

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)

social public security; risk prevention and control; risk identification; risk judgment; risk ownership; risk environment

In the practice of global governance, social public security faces many risks including the distortion of information, the inaccuracy of judgment, the loss of feed-forward, the failure of communication, the error of warning, the disorder in response and the disappointment for outcome which is correspondingly possible to cause the dilemma of risk identification, risk decision-making, risk rectification, risk consensus, risk response, risk handling and satisfaction. On the whole, the dilemma of social public security risk prevention and control comprehensively results from the diversity of risk sources, the complication of risk mechanism and the blur of risk responsibility.Therefore, countermeasures for social public security risk prevention and control are given in aspects of risk sources, risk tolerance, risk ownership, risk operation and risk environment with the reference of global governance experience.

* 本文系中央政法委委托課題“社會公共安全風險防控機制研究”(政法研2016-11號)的階段性成果。

唐鈞，中國人民大學公共管理學院副教授，危機管理研究中心主任(北京100872)。

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