我國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度研究
——基于北京市的分析*

我國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度研究
——基于北京市的分析*

黃小鈁

人大常委會(huì)；會(huì)次；會(huì)期；會(huì)議制度

會(huì)次和會(huì)期制度是人大常委會(huì)會(huì)議制度的重要內(nèi)容，涉及會(huì)議召開的次數(shù)、會(huì)議舉行的日期、會(huì)議持續(xù)的時(shí)間以及開會(huì)的間隔時(shí)間等內(nèi)容。會(huì)次和會(huì)期制度作為一項(xiàng)程序性制度，其完善與否直接關(guān)系到地方人大常委會(huì)會(huì)議的質(zhì)量和實(shí)效，進(jìn)而影響地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)法定職權(quán)的正常行使。為此，需要正確認(rèn)識(shí)、把握會(huì)次和會(huì)期制度的民主價(jià)值，加強(qiáng)會(huì)次和會(huì)期制度的法律制度建設(shè)，逐步推進(jìn)人大常委會(huì)組成人員專職化，不斷提升人大常委會(huì)會(huì)議工作的法治化水平，保證地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)充分履行職責(zé)。

眾所周知，人大常委會(huì)會(huì)議是人大常委會(huì)依法行使權(quán)力的基本形式。通過舉行會(huì)議，人大常委會(huì)的作用才能充分發(fā)揮。因此，會(huì)議制度是否完善，直接影響人大常委會(huì)履職的效能。在會(huì)議制度中，會(huì)次和會(huì)期制度是重要的組成部分。會(huì)次的含義比較好理解，是指人大常委會(huì)在屆期內(nèi)舉行會(huì)議的次數(shù)(包括正式會(huì)議或者臨時(shí)召開的會(huì)議)。對(duì)于會(huì)期的含義，則存在些許分歧。有的認(rèn)為，會(huì)期制度是指“立法機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)開會(huì)的間隔及每次開會(huì)的時(shí)間的制度”，[1](P354)它“通常由兩部分組成：一是立法機(jī)關(guān)在每個(gè)立法年度的集會(huì)間隔；二是立法機(jī)關(guān)在一個(gè)立法年度集會(huì)的時(shí)間長(zhǎng)短。”[2]還有的認(rèn)為，會(huì)期制度“主要包括兩個(gè)方面：一是召開會(huì)議的時(shí)間是否確定；二是每次會(huì)議舉行的時(shí)間長(zhǎng)短。”[3]據(jù)此看來，會(huì)期制度至少應(yīng)涉及三個(gè)方面的內(nèi)容，即召開會(huì)議的日期、舉行會(huì)議的間隔時(shí)間以及每次會(huì)議的時(shí)間長(zhǎng)短。除此之外，還包括會(huì)議閉幕的日期、會(huì)議的議程及日程等內(nèi)容。從表面上看，會(huì)次和會(huì)期制度是屬于形式層面的東西，但實(shí)際上，它們是具有實(shí)質(zhì)的內(nèi)容：即是衡量人大常委會(huì)在政治生活中的實(shí)際地位的標(biāo)志。因此，“地方各級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)期制度絕不是無關(guān)緊要的，而是關(guān)乎人大常委會(huì)能否依法履行職權(quán)的大問題。”[4]但從檢索的情況來看，絕大多數(shù)都是探討人民代表大會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度，對(duì)人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度的研究尚不多。基于此，本文擬以北京市第七屆至十三屆人大常委會(huì)歷次會(huì)議為例，對(duì)此問題作初步的考察和分析。

一、會(huì)次與會(huì)期制度的歷史沿革與發(fā)展特征

會(huì)次和會(huì)期制度作為人大及其常委會(huì)會(huì)議制度的一項(xiàng)程序性制度，具有十分重要的地位，直接影響地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮。在1979年地方人大設(shè)立常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)關(guān)的時(shí)候，很多地方人大工作人員不知道如何舉行常委會(huì)會(huì)議，只能借鑒全國(guó)人大常委會(huì)形成的做法和經(jīng)驗(yàn)。據(jù)悉，北京市人大常委會(huì)第一次開會(huì)時(shí)，究竟怎么開會(huì)不清楚，為此，還專門派工作人員到全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書局了解全國(guó)人大常委會(huì)開會(huì)的程序。而黑龍江人大常委會(huì)一成立，同樣安排了人大工作人員同全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳的同志舉行座談，以便了解全國(guó)人大常委會(huì)怎樣開展工作。[5]也就是說，地方人大常委會(huì)開展會(huì)議工作，基本上是以全國(guó)人大常委會(huì)作為參照對(duì)象。因此，梳理全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度的歷史沿革與變遷，是了解地方人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度的前提和基礎(chǔ)。

依據(jù)1954年憲法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，在全國(guó)人大閉會(huì)期間代行全國(guó)人大的部分職權(quán)。同全國(guó)人大履行職權(quán)的方式一樣，全國(guó)人大常委會(huì)也主要是以舉行會(huì)議的方式行使職權(quán)。為保證全國(guó)人大常委會(huì)履行職責(zé)的連續(xù)性，1954年《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第二十條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由委員長(zhǎng)召集，每月兩次，在必要的時(shí)候可以增加或者減少。”[6](P233)此條款明確了會(huì)議召集的主體、會(huì)議召開的次數(shù)，但沒有對(duì)會(huì)議召開的日期、會(huì)議召開時(shí)間的長(zhǎng)短等內(nèi)容作出規(guī)定，使得全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議召開的日期和持續(xù)時(shí)間比較隨意，甚至出現(xiàn)延期召開的問題*據(jù)悉，一屆、二屆全國(guó)人大常委會(huì)時(shí)，每月召開會(huì)議的次數(shù)很不固定，多的開六七次，最多的開13次；少的開一兩次，有時(shí)一兩個(gè)月不開會(huì)；那時(shí)，過于拘泥于每次常委會(huì)的會(huì)期就開一天，有多次是開兩次常委會(huì)會(huì)議聽一個(gè)工作報(bào)告，還有過上午開一次、下午開一次一天開兩次常委會(huì)會(huì)議的情況。……三屆全國(guó)人大常委會(huì)從1964年12月建立到1966年7月，一年半僅開了33次會(huì)議，這以后就再也沒開過會(huì)，而且到1975年3月，全國(guó)人大常委會(huì)有8年既沒有換屆也沒有開會(huì)。1975年4月，四屆全國(guó)人大常委會(huì)建立，當(dāng)年僅開了3次會(huì)議，1976年僅開了一次會(huì)議，換屆前的1977年，一年沒開會(huì)。參見陳寒楓：《論完善人大常委會(huì)的會(huì)期制度》，《人大研究》,2007年第8期。。到了1982年討論憲法修改時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)次和會(huì)期制度不僅受到普通公民和專家學(xué)者們的關(guān)注，提出了“人民代表大會(huì)應(yīng)切實(shí)做到按期召開，解決實(shí)際問題”[7](P362)、“每次開會(huì)會(huì)期要放長(zhǎng)一些，要能真正討論問題和實(shí)行其他職權(quán)”[7](P364)、“全國(guó)人大每年舉行兩次會(huì)議。每次會(huì)議時(shí)間不得少于1個(gè)月”[7](P376)等建議，而且也一度引起憲法修改委員們的熱烈討論，如榮毅仁指出：“開會(huì)沒有固定日期，只說每年舉行一次，看起來主動(dòng)，實(shí)際上很被動(dòng)。……定個(gè)時(shí)間，可以促使早定計(jì)劃，對(duì)工作有好處。建議人大會(huì)議在每年4月或5月召開。”[7](P408)耿飚也認(rèn)為：“有了固定開會(huì)日期，人大常委會(huì)委員也好安排工作和視察、參觀。”[7](P408)不過，這些建議最后都沒有被采納，即“有人提議全國(guó)人民代表大會(huì)每年開會(huì)的時(shí)間要固定。這個(gè)意見很好。但實(shí)行起來有困難，要在實(shí)踐中努力去做到，可以不寫入憲法”。[7](P419)1982年，新實(shí)施的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》首次提出了會(huì)期的概念，規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議“決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案”，要求常委會(huì)會(huì)議召開的次數(shù)“一般兩個(gè)月舉行一次”。[6](P264)1987年，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》細(xì)化了相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次；有特殊需要的時(shí)候，可以臨時(shí)召集。”[6](P337)1989年的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》則首次明確了全國(guó)人大會(huì)議舉行的時(shí)間——即“每年第一季度舉行”。而全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的召開日期則沒有規(guī)定，只是在不斷的實(shí)踐中形成了雙月下旬召開會(huì)議的慣例。

1979年，各省級(jí)人大按照《地方組織法》的規(guī)定相繼設(shè)立了常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)關(guān)，在人大閉會(huì)期間代替其行使部分職權(quán)。不過，1979年的《地方組織法》關(guān)于常委會(huì)會(huì)議的法律規(guī)定較為簡(jiǎn)單，僅第二十九條規(guī)定了“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由主任召集，每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次。常務(wù)委員會(huì)的決議，由常務(wù)委員會(huì)以全體組成人員的過半數(shù)通過”。[6](P255)因此，地方人大常委會(huì)舉行會(huì)議基本上沒有什么法律規(guī)定可遵循的。當(dāng)時(shí)，因?yàn)闆]有對(duì)各地設(shè)立常委會(huì)的起止時(shí)間進(jìn)行嚴(yán)格的限定，造成各省級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的時(shí)間不一，從1979年8月一直持續(xù)到1980年7月才完成此項(xiàng)工作。具體而言，西藏自治區(qū)和青海省在1979年8月先后召開人民代表大會(huì)會(huì)議，選舉產(chǎn)生了本級(jí)人大常委會(huì)；新疆、河南、江蘇等20個(gè)省級(jí)人大緊隨其后；安徽、云南等7個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)則產(chǎn)生于1980年。[8](P25)在常委會(huì)設(shè)立之后，各省人大常委會(huì)便陸續(xù)召開了第一次常委會(huì)會(huì)議，討論如何開展人大常委會(huì)工作。其中，西藏自治區(qū)人大常委會(huì)和青海省人大常委會(huì)分別于1979年8月15日和1979年8月29日召開了第一次常委會(huì)會(huì)議，成為全國(guó)最早召開常委會(huì)會(huì)議的兩個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)。1979年12月24日下午，北京市第七屆人大常委會(huì)舉行了第一次常委會(huì)會(huì)議，專門討論了常委會(huì)如何開展工作和辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立等議題，通過了《關(guān)于北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作的意見》，要求“市人大常委會(huì)按照民主集中制的原則進(jìn)行工作，每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次全體會(huì)議，集體討論決定本市的重大事項(xiàng)”。[9](P5)也就是說，地方人大常委會(huì)從一開始就意識(shí)到了按期召開常委會(huì)會(huì)議的重要性。1980年2月29日，北京市第七屆人大常委會(huì)舉行第二次常委會(huì)會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)要“按期開好市人大常委會(huì)會(huì)議，認(rèn)真討論本市工作中的若干重大事項(xiàng)”。[9](P8)盡管如此，查閱北京市人大常委會(huì)文獻(xiàn)資料匯編可知，北京市第七屆人大常委會(huì)還是出現(xiàn)了超過“每?jī)蓚€(gè)月”才舉行會(huì)議的情況：即北京市第七屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議(1980年8月25日)和第八次會(huì)議(1980年11月19—21日)、第十二次(1981年3月30日)和十三次會(huì)議(1981年6月11—13日)，兩次會(huì)議的間隔時(shí)間都是3個(gè)月。但需要指出的是：在地方人大常委會(huì)成立之初，這是一種比較普遍的現(xiàn)象。

到了20世紀(jì)80年代后期，隨著地方人大常委會(huì)工作的逐步開展，建立健全常委會(huì)的組織制度、會(huì)議制度和工作制度就成為人大常委會(huì)制度建設(shè)的重要任務(wù)。為此，各省級(jí)人大常委會(huì)開始以全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則為模板制定了本地的議事規(guī)則，提高了會(huì)次和會(huì)期制度的規(guī)范化水平。1988年5月14日，北京市第九屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過了《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》，重申了“每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次”常委會(huì)會(huì)議的規(guī)定，明確了開會(huì)日期須由主任會(huì)議決定，并要求提前把會(huì)議召開的日期通知常委會(huì)組成人員，但對(duì)于會(huì)議舉行的日期、會(huì)議的時(shí)間長(zhǎng)短等內(nèi)容，則沒有作出規(guī)定。盡管如此，從1979年縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)以來，地方人大常委會(huì)的各項(xiàng)制度已經(jīng)逐步得到建立和健全，包括組織制度、會(huì)議制度和工作制度等內(nèi)容基本定型，這為其履行法定職權(quán)提供了制度保障。而作為會(huì)議制度的組成部分，會(huì)次和會(huì)期制度的建設(shè)也取得了較大的成效，能夠適應(yīng)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開展工作的需要。

第一，地方人大常委會(huì)舉行會(huì)議的次數(shù)符合法律規(guī)定。按照《地方組織法》關(guān)于“每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次”會(huì)議的規(guī)定，各省級(jí)人大常委會(huì)在一年之內(nèi)至少要舉行6次會(huì)議，一屆五年就是至少要舉行30次。北京市人大常委會(huì)除了第七屆未滿五年外，第八屆至十三屆都滿了五年，每年至少舉行了7次會(huì)議以上，一屆五年的總次數(shù)也均超過了30次，因而是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的。不過，目前每屆舉行的會(huì)議次數(shù)尚未固定，出現(xiàn)了時(shí)多時(shí)少的現(xiàn)象。其中，北京市第八屆、十屆人大常委會(huì)分別舉行了42次會(huì)議，年均8.4次，屬于會(huì)次最多的兩屆；第十三屆舉行了37次會(huì)議，年均7.4次，屬于會(huì)次最少的一屆(參見表1)。

表1北京市第七屆至十三屆人大常委會(huì)歷次會(huì)議的會(huì)次情況

續(xù)前表

屆數(shù)次數(shù)年均次數(shù)第九屆(1988—1993年1月)39次7．8第十屆(1993—1997年12月)42次8．4第十一屆(1998—2002年12月)39次7．8第十二屆(2003—2007年12月)41次8．2第十三屆(2008—2012年12月)37次7．4總計(jì)266次7．8

注：表中數(shù)據(jù)采集于北京市歷屆人大常委會(huì)文獻(xiàn)資料匯編。

第二，地方人大常委會(huì)舉行會(huì)議的日期趨于固定。在地方人大常委會(huì)設(shè)立之初，舉行會(huì)議的日期不固定，從1月到12月之間的每個(gè)月份都可能舉行會(huì)議，甚至還出現(xiàn)過一個(gè)月內(nèi)召開兩次會(huì)議的現(xiàn)象。查閱北京市第七屆至十三屆人大常委會(huì)歷次會(huì)議的召開時(shí)間可知，雖然每逢單雙月都會(huì)召開會(huì)議，但相對(duì)而言，單月召開的次數(shù)相對(duì)較多，雙月召開的少一些，且雙月召開的會(huì)議基本上集中在2月和12月兩個(gè)月份，這是因?yàn)橐荒暌淮蔚娜嗣翊泶髸?huì)會(huì)議主要安排在一月或二月舉行，會(huì)議召開的前后一般會(huì)臨時(shí)加開一次常委會(huì)會(huì)議。具體而言，單月召開的會(huì)議有151次，占57%，其中，單月上旬36次、單月中旬47次、單月下旬68次；雙月召開的有115次，占43%，其中，雙月上旬29次，雙月中旬40次，雙月下旬46次。(參見表2)。

表2北京市第七屆至十三屆人大常委會(huì)歷次會(huì)議召開的日期

注：表中數(shù)據(jù)采集于北京市歷屆人大常委會(huì)文獻(xiàn)資料匯編。

第三，地方人大常委會(huì)每次會(huì)議的持續(xù)時(shí)間趨于穩(wěn)定。一次會(huì)議究竟需要多長(zhǎng)時(shí)間，取決于每次會(huì)議需要審議的議題有多少。如果會(huì)議審議的議題比較多，所需的時(shí)間也就多；如果會(huì)議審議的議題比較少，所需的時(shí)間自然也就少。從北京市第七屆至十三屆人大常委會(huì)舉行的歷次會(huì)議來看，每次會(huì)議的持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短不一，最短的有半天，最長(zhǎng)的多達(dá)7天，但絕大多數(shù)是安排在1天至3天之間，共占會(huì)議次數(shù)總數(shù)的85%(參見表3)。其中，會(huì)期為0.5天的會(huì)議共有7次，會(huì)期為1天的會(huì)議共有60次(約23%)，會(huì)期為2天的會(huì)議共有82次(約31%)，會(huì)期為3天的會(huì)議共有83次(約31%)，會(huì)期為4天以上的會(huì)議共有27次，會(huì)期為5天的6次，會(huì)期為7天的1次。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是：北京市第十三屆人大常委會(huì)歷次會(huì)議的持續(xù)時(shí)間已經(jīng)縮短到1天至2天，最長(zhǎng)的是3天，4天以上的基本沒有。

表3北京市第七屆至十三屆人大常委會(huì)歷次會(huì)議持續(xù)時(shí)間的情況

注：表中數(shù)據(jù)采集于北京市歷屆人大常委會(huì)文獻(xiàn)資料匯編。

二、會(huì)次和會(huì)期制度的法律缺失及其影響

自縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立以來，其自身的工作制度、組織制度、會(huì)議制度等一直處在不斷建設(shè)完善之中，為保障地方人大常委會(huì)依法履行職權(quán)提供了保障。而會(huì)次和會(huì)期作為會(huì)議制度的重要方面，它們也逐步地走向規(guī)范化、制度化和程序化。不過，同全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度相比，地方人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度在法律規(guī)范方面還存在諸多缺失，影響了地方人大常委會(huì)會(huì)議工作的法治化水平。

首先，對(duì)常委會(huì)會(huì)議的間隔時(shí)間缺乏準(zhǔn)確的界定，影響了會(huì)議工作的制度化和規(guī)范化水平。現(xiàn)行地方組織法只是籠統(tǒng)地規(guī)定“每?jī)蓚€(gè)月”至少舉行一次常委會(huì)會(huì)議，但對(duì)于“每?jī)蓚€(gè)月”的含義沒有進(jìn)行明確的界定，因而存在不同的理解。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“每?jī)蓚€(gè)月”的含義是指兩次會(huì)議所間隔的實(shí)際天數(shù)(60天)必須在兩個(gè)月之內(nèi)；第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，只要隔一個(gè)月召開會(huì)議就行，即便間隔的實(shí)際天數(shù)超過兩個(gè)月也沒有關(guān)系。而從實(shí)際工作來看，絕大多數(shù)都是持第二種觀點(diǎn)，就是對(duì)兩次常委會(huì)會(huì)議之間的間隔時(shí)間是否超過了兩個(gè)月60天，并不太在意。例如，A省人大常委會(huì)在5月1日召開了一次常委會(huì)會(huì)議，然后下一次常委會(huì)會(huì)議安排在7月31日，雖然兩次會(huì)議間隔超過了60天，但也是合乎法律規(guī)定的。當(dāng)然，這種情況現(xiàn)在很少發(fā)生，只是在換屆時(shí)才會(huì)偶爾出現(xiàn)，且不會(huì)超過太長(zhǎng)的時(shí)間。例如，2002年12月19日，北京市第十一屆人大常委會(huì)舉行了本屆最后一次會(huì)議(第39次會(huì)議)，2003年2月27日，北京市第十二屆人大常委會(huì)召開第一次會(huì)議，兩次會(huì)議之間的間隔時(shí)間為68天，已經(jīng)超過了兩個(gè)月60天的數(shù)量。因此，從法律規(guī)定的嚴(yán)密性來看，仍然需要界定“每?jī)蓚€(gè)月”的含義。除此之外，“每?jī)蓚€(gè)月”是從開幕日那天還是閉幕日那天開始計(jì)算，現(xiàn)行法律也沒有明確規(guī)定。例如，1989年8月29日至9月3日，廣東省第七屆人大常委會(huì)舉行了第九次會(huì)議，并在11月1日至3日舉行了第十次會(huì)議，[10](P667)那么，這兩次會(huì)議的間隔時(shí)間是否屬于每?jī)蓚€(gè)月的范圍？假如是以開幕日開始計(jì)算，顯然是違反了“每?jī)蓚€(gè)月”的規(guī)定；如果以閉幕日作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，則是符合“每?jī)蓚€(gè)月”的規(guī)定。

實(shí)際上，從立法的旨意來看，《地方組織法》關(guān)于人大常委會(huì)會(huì)議“每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次”的規(guī)定，主要是強(qiáng)調(diào)每?jī)蓚€(gè)月必須召開一次，以保證地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性，并不是指地方人大常委會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月只能舉行一次。如果有其他重大事項(xiàng)需要決定，也能臨時(shí)加開常委會(huì)會(huì)議，加開的次數(shù)沒有上限，可以是一次、兩次或者三次甚至更多。如果兩個(gè)月一次都不召開，那就是違反了法律規(guī)定。通過查閱有關(guān)文獻(xiàn)資料可知，地方人大常委會(huì)設(shè)立初期曾出現(xiàn)過超過兩個(gè)月甚至三個(gè)月才舉行一次常委會(huì)會(huì)議的情形。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西藏、青海、山東等8個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)在召開第一次會(huì)議之后，并沒有按照“每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次”的規(guī)定舉行第二次常委會(huì)會(huì)議，而是間隔了三個(gè)月甚至四個(gè)月才舉行第二次會(huì)議。其中，青海、山東等6個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)是在間隔三個(gè)月之后召開第二次會(huì)議；西藏和寧夏兩個(gè)自治區(qū)人大常委會(huì)則是在間隔四個(gè)月之后才召開第二次會(huì)議(參見表4)。即使有的省級(jí)人大常委會(huì)第一次和第二次會(huì)議之間的間隔時(shí)間符合法律規(guī)定，后來也出現(xiàn)過超過兩個(gè)月才舉行一次常委會(huì)會(huì)議的現(xiàn)象。例如，河南省第五屆人大常委會(huì)第五、六、七次會(huì)議分別于1980年4月21日、7月25日和10月5日舉行，它們之間的間隔時(shí)間都是三個(gè)月；第八、九次會(huì)議分別于1980年11月9日和1981年3月16日舉行，間隔的時(shí)間則超過了四個(gè)月。[11](P83-85)而一旦沒有在兩個(gè)月內(nèi)舉行一次會(huì)議，就可能造成一年召開的常委會(huì)會(huì)議的總次數(shù)低于6次，這同樣不符合法律規(guī)定。例如，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)在1980年和1982年全年就只召開了五次常委會(huì)會(huì)議；吉林省人大常委會(huì)在1981年和1982年全年也只召開了五次常委會(huì)會(huì)議。[10](P471-472)甚至到了80年代后期，仍然有少數(shù)幾個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)連續(xù)召開的常委會(huì)會(huì)議超過了“每?jī)蓚€(gè)月”的間隔時(shí)間。例如，山西省第六屆人大常委會(huì)分別于1985年4月27日和7月16日舉行了第十二、十三次會(huì)議，就是間隔了三個(gè)月。[10](P426)直到90年代以后，各個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)在實(shí)際工作中才做到了“每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次”會(huì)議的要求。

表4省級(jí)人大常委會(huì)成立后舉行的第一、二次會(huì)議的間隔時(shí)間超過2個(gè)月的省份

注：表中數(shù)據(jù)源于全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)30周年文集》(上)，中國(guó)法制出版社，2010年。

其次，對(duì)地方人大常委會(huì)會(huì)議的召開日期沒有進(jìn)行規(guī)定，影響了常委會(huì)組成人員的出席率和列席人員的列席率。眾所周知，由于人民代表大會(huì)會(huì)議一年只舉行一次，而人大常委會(huì)會(huì)議一年要舉行多次，因此，《地方組織法》只規(guī)定了地方人民代表大會(huì)會(huì)議召開的日期——即第一季度召開人代會(huì)會(huì)議，而沒有對(duì)人大常委會(huì)會(huì)議的舉行日期作出規(guī)定。查閱各地制定的人大常委會(huì)議事規(guī)則可知，很多也只是簡(jiǎn)單規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的開會(huì)日期由主任會(huì)議決定”、“常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議，應(yīng)當(dāng)于會(huì)議舉行7日前，將開會(huì)日期、建議會(huì)議討論的主要事項(xiàng)通知常務(wù)委員會(huì)組成人員，并將準(zhǔn)備審議的主要文件同時(shí)送達(dá)；臨時(shí)召集的會(huì)議，可以臨時(shí)通知。”[12](P1862)但實(shí)際情況是：即使提前7天通知常委會(huì)組成人員，仍然還有很多人員出席會(huì)議。據(jù)報(bào)道，2008年，北京市第十三屆人大常委會(huì)僅有12名常委會(huì)組成人員全勤參加了常委會(huì)會(huì)議，占列入統(tǒng)計(jì)的59名常委會(huì)組成人員的20%，出席率達(dá)到80%以上的人員占57.64%，出勤率在50%以下的組成人員有8人，其中包括3位出勤率為30%以下的組成人員。[13]究其原因，就在于我國(guó)實(shí)行的是人大代表兼職制度，而常委會(huì)組成人員又是從代表中選舉產(chǎn)生，因此，絕大多數(shù)的人大常委會(huì)組成人員也是兼職的身份，即除了人大常委會(huì)工作之外，還有自己的本職工作，且很多還兼任行政職務(wù)。一旦遇到本職工作同常委會(huì)會(huì)議的召開時(shí)間相沖突，極有可能以本職工作為重，從而請(qǐng)假缺席會(huì)議，尤其是那些臨時(shí)召集的會(huì)議，缺勤率更高。除此之外，還會(huì)影響常委會(huì)會(huì)議的列席率。目前，雖然很多省級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則都規(guī)定：在常委會(huì)會(huì)議舉行前，要把開會(huì)日期、建議會(huì)議討論的事項(xiàng)等通知列席人員，但是，仍然還有少數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則缺少相關(guān)的規(guī)定，造成列席人員難以按時(shí)參加常委會(huì)會(huì)議，影響了會(huì)議審議的質(zhì)量。

最后，對(duì)地方人大常委會(huì)會(huì)議的持續(xù)時(shí)間沒有作出規(guī)定，影響了常委會(huì)的法律地位和常委會(huì)組成人員的審議質(zhì)量。開好地方人大常委會(huì)會(huì)議，首要的前提是必須保證出席常委會(huì)會(huì)議的委員們有充分的發(fā)言權(quán)，能夠?qū)徸h的議題進(jìn)行深入討論，這樣才能提高會(huì)議的質(zhì)量和效果。因此，不管議題是多是少，保證一定的開會(huì)時(shí)間既是必要的也是合理的，這既是顯示地方人大常委會(huì)生命和活力的標(biāo)志，也是維護(hù)其法律和政治地位的重要條件。如果會(huì)議的持續(xù)時(shí)間過短，那么，地方人大常委會(huì)就不能充分履行職責(zé)，難以充分彰顯地方人大常委會(huì)在地方政治生活中的權(quán)威性。因此，“從一定意義上講，開會(huì)時(shí)間的多少，反映著立法機(jī)關(guān)在立法過程中的地位和態(tài)度。議事時(shí)間過短，議員們來不及認(rèn)真細(xì)致地研究、討論法案，以致匆匆表決通過或否定，往往只能表明立法機(jī)關(guān)在充當(dāng)橡皮圖章的角色，它們的立法只是在走過場(chǎng)而已。”[1](P356)更為重要的是，如果沒有足夠的時(shí)間，地方人大常委會(huì)組成人員在審議有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，就不能充分發(fā)表意見，使得地方人大常委會(huì)通過的決議、作出的決定缺乏民意基礎(chǔ)，影響決議、決定的貫徹落實(shí)。可見，會(huì)議的時(shí)間長(zhǎng)短至關(guān)重要，它在“一定意義上甚至可以認(rèn)為，有多少立法時(shí)間，就有多少民主；沒有足夠的時(shí)間保障，就不會(huì)有真正民主(或者充分民主)的立法。”[2]根據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市第七屆至十三屆人大常委會(huì)歷次會(huì)議的持續(xù)時(shí)間已經(jīng)穩(wěn)定在2天左右，但是，一屆中總的會(huì)次和會(huì)期卻呈下降趨勢(shì)，從最多的124天減少到了69天，少了53天；相應(yīng)的會(huì)議次數(shù)僅少了2次，以至于北京市第十三屆人大常委會(huì)歷次會(huì)議的會(huì)期還不到2天(只有1.86天)。客觀而言，2天的會(huì)期相對(duì)于常委會(huì)組成人員的規(guī)模(60人)以及需要審議的議題而言，即使目前地方人大常委會(huì)會(huì)議在審議時(shí)普遍采取了分組審議的形式，仍然顯得有點(diǎn)短，造成常委會(huì)組成人員在審議時(shí)難以進(jìn)行充分和深入地討論，只能不著邊際地發(fā)表意見和主張，缺乏針對(duì)性和可操作性，不能發(fā)揮常委會(huì)組成人員的主體作用，進(jìn)而影響常委會(huì)會(huì)議的質(zhì)量。

三、完善會(huì)次和會(huì)期制度的若干思考

會(huì)次和會(huì)期制度作為會(huì)議制度的重要內(nèi)容，既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題。在近現(xiàn)代議會(huì)的早期發(fā)展階段，議會(huì)是附屬于王權(quán)的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，舉行會(huì)議的次數(shù)、時(shí)間和方式等，基本上是由代表王權(quán)的國(guó)王決定，即“議會(huì)通過國(guó)王的命令或信件定期召集，……作為國(guó)王的特權(quán)之一，除了國(guó)王之外的任何個(gè)人或團(tuán)體，包括議會(huì)本身，都無權(quán)擅自召集議會(huì)開會(huì)。”[14](P171)而后，在議會(huì)主權(quán)原則的影響下，議會(huì)確立了其作為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)和地位，由此使議會(huì)的會(huì)次和會(huì)期問題成為政治思想家們關(guān)注的內(nèi)容。不言而喻，作為立法機(jī)關(guān)的議會(huì)，其主要任務(wù)就是制定法律，因此，洛克認(rèn)為：“立法機(jī)關(guān)沒有經(jīng)常存在的必要，而且經(jīng)常存在也是不方便的，……因?yàn)椴⒉唤?jīng)常需要制定新的法律。”[15](P94)對(duì)此，盧梭表達(dá)了不同的意見，強(qiáng)調(diào)人民“必須有固定的、按期的、絕對(duì)不能取消或延期的集會(huì)，從而到了規(guī)定的日期人民便能合法地根據(jù)法律召開會(huì)議，而不需要任何其他形式的召集手續(xù)。……至于合法集會(huì)次數(shù)的多少，則取決于多方面的考慮，……一般地說，政府愈是有力量，則主權(quán)者就愈應(yīng)該經(jīng)常地表現(xiàn)他自己。”[16](P115-116)在他看來，立法權(quán)是國(guó)家的心臟，只有時(shí)刻保持活動(dòng)，才能維系國(guó)家的存續(xù)，即“國(guó)會(huì)的頻繁召開和國(guó)會(huì)議員的不斷更新，維護(hù)了共和國(guó)的存在。”[17](P34)當(dāng)然，考慮到國(guó)會(huì)經(jīng)常開會(huì)，它的會(huì)期也不必過長(zhǎng)，即“國(guó)會(huì)既然經(jīng)常召開，每一次國(guó)會(huì)的會(huì)期就用不著太長(zhǎng)；如果是審議一般的國(guó)事，我覺得六個(gè)月就夠了。”[17](P42)也就是說，議會(huì)經(jīng)常開會(huì)的目的就是監(jiān)督政府，避免立法權(quán)被行政權(quán)壓制或篡奪。從這個(gè)意義上講，盧梭已經(jīng)“觸摸到了代議會(huì)期的基本原理”。[18]

此后，伴隨著議會(huì)地位的上升及其職權(quán)的擴(kuò)展，議會(huì)的工作已經(jīng)不再限于制定法律，它還擔(dān)負(fù)著代表民意、監(jiān)督政府等職責(zé)，即“代議制議會(huì)的適當(dāng)職能……是監(jiān)督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對(duì)人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解，譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國(guó)民的明顯輿論相沖突，那將他們撤職，并明白地或事實(shí)上任命其后繼人”。[19](P80)而要履行好監(jiān)督和控制政府的職能，必然要求議會(huì)經(jīng)常存在，它存在的方式或者說標(biāo)志就是開會(huì)。正如薩孟武所說：“議會(huì)的職權(quán)如果限于立法，則不必全年開會(huì)，因?yàn)榱⒎ú皇侨甓加械摹５亲詢?nèi)閣制發(fā)達(dá)之后，議會(huì)的職權(quán)已由立法而移于監(jiān)督政府，政府要不斷的活動(dòng)，所以議會(huì)也要不斷的監(jiān)督；議會(huì)要不斷的監(jiān)督，當(dāng)然需要不斷的開會(huì)。”[20](P165)*美濃部達(dá)吉也指出：“議會(huì)不僅是立法的機(jī)關(guān)，而且有批判及監(jiān)督政府設(shè)施的任務(wù)，在近年以來，后者的方面，差不多成了主要的職務(wù)。因?yàn)檎脑O(shè)施是繼續(xù)的，議會(huì)也就一定要不絕的開會(huì)；所以各國(guó)的議會(huì)，在一年當(dāng)中，除了夏期的停會(huì)和各期的停會(huì)以外，都是常常開會(huì)的很多。”參見美濃部達(dá)吉：《議會(huì)制度論》，第345頁，中國(guó)政法大學(xué)出版社,2005年。源于此，很多國(guó)家都在憲法中對(duì)會(huì)期進(jìn)行了規(guī)定。據(jù)悉，“當(dāng)代182個(gè)國(guó)家的憲法中，有68個(gè)國(guó)家的憲法明確拋棄了代議會(huì)期傳統(tǒng)理論，規(guī)定了長(zhǎng)代議會(huì)期。其中甚至還有7個(gè)國(guó)家的憲法規(guī)定代議會(huì)期永續(xù)。”[18]還有的國(guó)家規(guī)定議會(huì)會(huì)期不能少于多少天，如比利時(shí)憲法第七十條就規(guī)定“兩院在每年十一月第二個(gè)星期二自行集會(huì)；……兩院每年至少要開會(huì)四十天”。[21](P350)總體而言，許多國(guó)家都確立了較長(zhǎng)的會(huì)期制度甚至全年會(huì)期制度，以此保證它能充分行使各項(xiàng)職權(quán)。

全國(guó)人大及其常委會(huì)作為我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，其會(huì)次和會(huì)期制度具有鮮明的特點(diǎn)，即全國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)行少會(huì)次、短會(huì)期制度，即每年至少舉行一次，每次會(huì)議時(shí)間一般為10天左右；全國(guó)人大常委會(huì)則實(shí)行多會(huì)次、長(zhǎng)會(huì)期制度，即一年至少舉行6次，每次會(huì)議時(shí)間一般為5天至7天。我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)也基本上仿照全國(guó)人大及其常委會(huì)的做法，即每年至少舉行一次人代會(huì)會(huì)議，每次會(huì)議時(shí)間一般6天左右；每年至少舉行6次常委會(huì)會(huì)議，每次會(huì)議時(shí)間一般為2天至3天。我國(guó)人大常委會(huì)之所以采取多會(huì)次、長(zhǎng)會(huì)期的做法，根本目的就在于解決因人大代表規(guī)模大而不能長(zhǎng)期開會(huì)的困境，這也是設(shè)立常委會(huì)制度的初衷所在。正如胡喬木在解釋1982年憲法修改草案討論稿時(shí)指出：“人民代表大會(huì)人數(shù)多，開會(huì)時(shí)間短，不可能有充分的時(shí)間來考慮立法以及其他許多問題的困難”，[22](P533)而“人大常委會(huì)可以比較經(jīng)常的開會(huì)。這樣，它就起了一個(gè)國(guó)會(huì)的作用，跟一個(gè)經(jīng)常工作的國(guó)會(huì)差不多的作用”。[22](P536)顯然，“經(jīng)常的開會(huì)”意味著會(huì)次要增多和會(huì)期要延長(zhǎng)，這樣才能起到國(guó)會(huì)的作用。然而，從具體的實(shí)踐來看，各級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)期還是比較短，這與其在現(xiàn)實(shí)政治生活中的法律地位是不匹配的，不利于地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮。因此，不管是理論研究者還是實(shí)際工作部門的同志，都主張適時(shí)增加人大常委會(huì)會(huì)議舉行的次數(shù)、延長(zhǎng)人大常委會(huì)會(huì)議的時(shí)間，以便人大常委會(huì)組成人員能夠充分討論和審議相關(guān)報(bào)告，提升人大常委會(huì)會(huì)議的質(zhì)量和實(shí)效性。除此之外，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)地方人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度建設(shè)，提高常委會(huì)會(huì)議工作的規(guī)范化、制度化和程序化水平，還要做好以下三個(gè)方面的工作：

首先，正確認(rèn)識(shí)和把握會(huì)次和會(huì)期制度的民主價(jià)值，處理好會(huì)次和會(huì)期與會(huì)議審議質(zhì)量的關(guān)系。民主包括程序民主和實(shí)質(zhì)民主，前者體現(xiàn)了民主的工具理性訴求，后者體現(xiàn)的是民主的價(jià)值理性訴求，兩者是有機(jī)統(tǒng)一的整體。會(huì)次和會(huì)期是程序民主的內(nèi)容，它能否實(shí)現(xiàn)，直接影響到會(huì)議審議(即實(shí)質(zhì)民主)的質(zhì)量。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)開會(huì)審議議題的過程，實(shí)際上就是一個(gè)反映和表達(dá)民意的過程，這就要求安排充分的討論時(shí)間，保證通過的決定、作出的決議能夠體現(xiàn)多數(shù)人的意愿。誠(chéng)如彭真同志在北京市第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所說：“這次會(huì)議開了一個(gè)星期，開得很好。也許有的同志感覺開得稍微長(zhǎng)了一點(diǎn)。我看不長(zhǎng)。……民主是要時(shí)間的。……時(shí)間短了，就不能充分發(fā)揚(yáng)民主。民主不是形式的，是實(shí)質(zhì)的問題。……所以，多開兩天是必要的。”[23](P289)從上文可知，一些省級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)在制度設(shè)立之初就意識(shí)到了會(huì)次和會(huì)期的重要性，但卻沒有很好落實(shí)到人大實(shí)踐工作中。究其原因，主要有兩方面的因素：一是人大常委會(huì)作為一個(gè)新生事物，很多人大工作人員對(duì)于人大常委會(huì)的性質(zhì)、職權(quán)和任務(wù)等內(nèi)容都不甚了解，在開展工作時(shí)缺乏可借鑒和學(xué)習(xí)的做法經(jīng)驗(yàn)，即“市人大常委會(huì)如何開展工作，是一個(gè)新的問題，我們還沒有經(jīng)驗(yàn)”。[9](P8)二是改革開放之初，整個(gè)社會(huì)包括人大工作人員的法律觀念和程序意識(shí)比較淡薄，并沒有認(rèn)識(shí)到超過“每?jī)蓚€(gè)月”召開常委會(huì)會(huì)議是一種違反法律的行為，因而才會(huì)有多達(dá)8個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)未按規(guī)定依法召開常委會(huì)會(huì)議。如果說在人大常委會(huì)制度設(shè)立之初，減少會(huì)次和壓縮會(huì)期的做法還可以理解，因?yàn)槟菚r(shí)的議題相對(duì)較少。但是，近年來，減少會(huì)次和壓縮會(huì)期的現(xiàn)象在各地開始出現(xiàn)且呈增加趨勢(shì)，一些媒體還以新聞?wù)鎴?bào)道的形式進(jìn)行廣泛的宣稱和推廣，認(rèn)為壓縮會(huì)期不僅不會(huì)影響會(huì)議質(zhì)量，而且還能在經(jīng)濟(jì)上節(jié)省會(huì)務(wù)開支和在政治上體現(xiàn)崇尚簡(jiǎn)樸的會(huì)風(fēng)。顯然，這樣一種認(rèn)識(shí)是比較膚淺的，忽視了該制度所蘊(yùn)含的程序價(jià)值。因此，加強(qiáng)會(huì)議制度建設(shè)，首先要解決思想認(rèn)識(shí)問題，就是要高度重視會(huì)次和會(huì)期制度的民主價(jià)值，逐步實(shí)現(xiàn)按期開會(huì)、增加會(huì)次、延長(zhǎng)會(huì)期的目標(biāo)。

其次，進(jìn)一步健全會(huì)次和會(huì)期的法律制度建設(shè)，推進(jìn)會(huì)議工作的法治化。目前，《地方組織法》關(guān)于地方人大常委會(huì)會(huì)次和會(huì)期制度的規(guī)定之所以比較簡(jiǎn)單，是因?yàn)椤暗胤浇M織法是實(shí)體法，……只能主要規(guī)定其機(jī)構(gòu)和職權(quán)等實(shí)體內(nèi)容。會(huì)期制度是程序性的制度，地方組織法只能規(guī)定一些基本原則，不可能詳細(xì)規(guī)定。”[4]這就意味著：會(huì)次和會(huì)期制度只能依靠各地出臺(tái)的人大常委會(huì)議事規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。不過，查閱一些省級(jí)人大常委出臺(tái)的議事規(guī)則可知，它們關(guān)于會(huì)次和會(huì)期制度的規(guī)定同《地方組織法》的有關(guān)內(nèi)容大同小異，僅細(xì)化了兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是在重申常委會(huì)會(huì)議須每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次的同時(shí)，還規(guī)定“如有特殊需要，可以臨時(shí)召集”，[24]這為增加常委會(huì)會(huì)議的次數(shù)提供了法律依據(jù)；二是規(guī)定主任會(huì)議決定常委會(huì)會(huì)議的日期，并提前把開會(huì)的日期告知常委會(huì)組成人員。也就是說，即使是專門用于規(guī)范地方人大常委會(huì)會(huì)議的議事規(guī)則，也沒有較為詳細(xì)的規(guī)定。因此，亟須修改和完善相關(guān)的法規(guī)，讓地方人大機(jī)關(guān)工作人員開展常委會(huì)會(huì)務(wù)工作時(shí)有章可循、有據(jù)可依。具體而言，一是對(duì)常委會(huì)例會(huì)的時(shí)間進(jìn)行規(guī)定。為避免與全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議召開的時(shí)間發(fā)生沖突，建議在議事規(guī)則中明確規(guī)定常委會(huì)會(huì)議在單月的下旬召開，從而固定常委會(huì)會(huì)議的日期，便于常委會(huì)組成人員提前安排工作，保證會(huì)議的出席率。對(duì)此，《湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第六條明確規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議一般在每個(gè)單月的下旬召開。”[25]二是對(duì)每次會(huì)議的持續(xù)時(shí)間在下限方面進(jìn)行規(guī)定，即全年舉行會(huì)議的時(shí)間至少不應(yīng)低于多少天，避免會(huì)議時(shí)間無故被壓縮，即“為了提高立法質(zhì)量，確保立法機(jī)關(guān)的政治地位不被削弱，會(huì)期的天數(shù)不可太少。在立法上，可規(guī)定最低(少)天數(shù)，即‘至少’在若干天以上”。[1](P358)三是對(duì)常委會(huì)會(huì)議延期舉行作出規(guī)定，包括延期舉行的原因、延期舉行的程序等等。

最后，逐步推進(jìn)常委會(huì)組成人員的專職化，提升地方人大常委會(huì)的履職效能。人大常委會(huì)組成人員是人大常委會(huì)的主體，他們的履職意識(shí)和能力決定了人大常委會(huì)的履職質(zhì)量。然而，自人大常委會(huì)設(shè)立以來，常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)就普遍存在“兼職的多、專職的少”的現(xiàn)象，難以全身心地投入到人大常委會(huì)履職工作，常常缺席人大常委會(huì)組織的調(diào)研、視察等活動(dòng)，制約了人大常委會(huì)的履職質(zhì)量。為此，黨的十三大報(bào)告特別提出：“要加強(qiáng)全國(guó)人大特別是它的常委會(huì)的組織建設(shè)，在逐步實(shí)現(xiàn)委員比較年輕化的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化。”[26](P44)不過，直到20世紀(jì)90年代以后，有的地方人大常委會(huì)才開展了一些試點(diǎn)工作。其中，上海市第十一屆人大常委會(huì)于1998年首次選舉原華東政法學(xué)院孫潮教授為專職委員，2000年增加到2名，2003年新一屆人大常委會(huì)中已經(jīng)有5名專職委員；2002年，北京市海淀區(qū)第十二屆五次人代會(huì)補(bǔ)選了2名人大常委會(huì)組成人員作為專職委員，2004年換屆后，海淀區(qū)第十三屆人大常委會(huì)設(shè)了5名專職委員，占常委會(huì)組成人員總數(shù)的17%。[27]與此同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)也于2003年開展了委員專職化的實(shí)踐工作，首次選舉了19名專職委員，包括9位學(xué)界的知識(shí)精英和10位實(shí)際工作部門的領(lǐng)導(dǎo)同志，為提高全國(guó)人大常委會(huì)的履職質(zhì)量發(fā)揮了重要的作用。但是，不管是全國(guó)層面還是地方層面，人大常委會(huì)組成人員專職化的工作仍然沒有太大的進(jìn)展。所以，黨的十八報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。”[28](P26)這表明，常委會(huì)組成人員專職化仍然是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)未來改革和發(fā)展的方向。總而言之，加強(qiáng)地方人大常委會(huì)會(huì)議制度建設(shè)，不能僅僅局限于會(huì)次和會(huì)期制度自身，還需要健全和完善其他配套的制度，這樣才能充分發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的制度優(yōu)勢(shì)。

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AStudyontheStandingCommitteeSessionSystemoftheProvincial-LevelPeople’sCongressinChina

HuangXiaofang

(Department of Political Science, CPC Beijing Municipal Party School, Beijing 100044)

Standing Committee of the National People’s Congress; conference frequency; conference duration; conference system

The system of conference frequency and duration is an important part of the NPC Standing Committee system, which involves the number of confereces, the date of conferences, the duration of conferences and the interval of conferences. As a procedural system, whether conference frequency and duration system is perfect or not is directly related to the quality and effectiveness of the conference of the Standing Committee of the Local People’s Congress, thus affecting the normal exercise of the statutory functions and powers of the local organs of state power. Therefore, we should correctly understand and grasp the frequency and duration of system of democratic values, strengthen the legal system construction, gradually advance the full-time member system of the NPC Standing Committee, constantly improve the ability of the rule of law of the people’s Congress work, and ensure that the local organs of state power fully perform their duties.

* 本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“西方政治代表理論研究及其啟示”(項(xiàng)目號(hào)：13CZZ011)、“北京高校中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心(北京工業(yè)大學(xué))”的階段性成果。

黃小鈁，北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授，政治學(xué)博士(北京 100044)。

[責(zé)任編輯李文苓]