城鄉規劃檔案歸檔制度建立的幾點思考

劉莎莎

滁州市城鄉規劃建設委員會，安徽 滁州 239000

城鄉規劃檔案歸檔制度建立的幾點思考

劉莎莎*

滁州市城鄉規劃建設委員會，安徽 滁州 239000

黨中央、國務院兩辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》對基層單位檔案的歸檔制度提出了新的要求。管理好城市規劃檔案，實際工作中要正確處理幾個關系，使歸檔制度更加規范、合理，便于有效執行，才能使規劃檔案完整及時的歸檔，使城市規劃檔案信息資源合理配置，有效應用，滿足社會對城建檔案的需求，更好地服務城鄉建設。

城建檔案；歸檔制度；影響；建立

2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》的第七條明確提出完善歸檔制度。建立歸檔制度在中央兩辦的文件中作為一個重要問題強調，可見歸檔制度的建立和完善在檔案業務建設中的重要性。一個單位在職能活動中哪些文件需要歸檔，什麼時間歸檔，由哪個部門完成收集、移交任務，對歸檔的文件材料有什么要求，這些問題直接影響到檔案收集工作完成的效率和齊全完整程度，關系到一個地方乃至全國的檔案資源建設。下面以中等城市的城鄉規劃檔案為例，闡述落實歸檔制度方面幾點思考。

一、社會活動、管理行為的變化對歸檔內容的影響

檔案是機關、組織和個人在社會活動中形成的，作為歷史記錄保存起來以備查考的，文字、圖像、聲音及其它各種方式和載體的文件。讓我們走進檔案館，打開城市規劃館藏案卷，就會發現城市規劃檔案的內容由簡單到復雜，經歷以下的幾個階段：

(一)建國后重建時期。這一時期只是對房屋建設審批簽發建房執照，當時也多為私房興建和維修。案卷的內容多為一張《房屋建筑執照申請書》和建筑設計圖。該《申請書》一般為臘刻油印，內容有房屋的建設者申請、建房地址、建筑面積、土地來源等等，后面有市政府建設科經辦人的意見，領導簽批，該表內容詳實，簽章完備，反映了當時的城市規劃管理的流程，體現出當時的城市規劃管理是較為嚴謹的。

(二)第一個十年規劃時期。新中國成立后1956年、1959年開始了計劃經濟指導下的第一輪城市總體規劃，同時成立了城市基本建設局，建設局下設規劃科，建設科。該階段根據總體規劃，嚴格履行工程建設項目的審批，城市規劃的管理走上了初步有序的軌道。這一時期案卷除房屋建筑申請書和成套的建筑圖紙外，有些項目多了房屋平面位置圖。

(三)10年文化大革命時期。城市規劃人員下放，機構撤消，城市建設一度停頓，城市的發展幾乎停頓，1966年到1976年的城市規劃檔案案卷數量較少，內容更是殘缺不全。

(四)改革開放后，隨著黨的工作重點轉向社會主義現代化建設，城市建設進入一個新的發展階段。按照新的城市總體規劃，這個十年城市建設走上了快速發展的軌道，各項市政基礎設施、公用事業、環境衛生和保護等工作不斷完善，城市面貌有了明顯改觀。城市規劃的法律法規不斷健全，規劃的管理工作從過去的以房屋建筑工程為主，逐步擴大到市政公用、管線等城市基礎設施的建設。城市規劃管理的機構由過去建設部門下屬的一個科室變成了政府直屬的職能部門，內部設有不同的科室履行不同的職責，城市規劃公共管理的分工越來越細。城市規劃管理檔案的內容由單一簡略到具體詳實，案卷的內容越來越多。

通過研究建國以來的城市規劃案卷的內容可以發現，一是城市規劃檔案的歸檔內容與當時的管理機構、管理行為和管理內容密切相關。早期的城市規劃管理范圍比較單一，所行成的案卷內容也比較簡單；隨著城市法律法規的健全，人民群眾對生活水平的要求越來越高，城市功能不斷拓展，城市規劃管理的職能越來越細，所產生的文件材料越來越多，類別也越來越多。二是檔案的載體形式與科技水平的提高密不可分。過去的城市規劃檔案是油印或手寫紙質文件，現在是打印、復印、掃描、照相多種方式都有。計算機技術飛速的發展，信息傳遞的手段越來越多，文本文件、圖片文件、電子文件多種載體形式并存，給檔案的資源建設提出了許多新的課題。三是歸檔文件的內容越來越細。各種專業規范的頒發，促使文件的形成數量和質量都發生了巨大變化。比如一個建設項目的詳細規劃由過去的一張平面圖變成了含平面位置圖、建筑定位圖、管線規劃圖、豎向規劃圖等，圖紙設計人員、設計單位審核簽章一一俱全。所以歸檔制度不是一成不變的，隨著機構的沿革、法律法規的健全，要適時、適當的對本單位的歸檔制度進行調整和修改，當前尤其是城鄉一體化建設，要考慮對區、縣、鄉鎮規劃派出機構的檔案歸檔工作的指導。

二、當前歸檔制度指導意義需要考慮幾方面問題

(一)行政審批一站式服務與落實歸檔制度的關系。行政審批一站式服務給基層單位歸檔制度帶來的變化，需要理清單位各科室職能和法律法規依據，摸清文件材料的形成主體和收集主體的責任。就規劃局而言，文件材料形成來源于兩個方面，一是規劃局內部的職能科室。當前實施行政審批一站式服務，審批工作要求在政府行政服務中心快速辦結，責任主體應該是前方的審批窗口。二是全市眾多的建設單位，建設項目的選址、用地、規劃許可是實施規劃管理的基本內容，在當今實行行政許可審批一站式服務的形式下，各類檔案的歸檔內容與實施許可的前置條件密不可分。以前這些文件材料是由不同的科室完成并移交，現在可能是行政審批服務的前臺一兩個人來完成收集、整理和移交工作。因此在起草單位的歸檔制度時要充分的做好調查研究。

(二)文書檔案與業務檔案文件處理的分類歸屬關系。規劃行政管理機構的簽發的文書文件里有一部分是涉及到城市規劃業務管理的文件。比如對某工程規劃問題的會議紀要，由于單位文書處理和文書檔案管理一般是辦公室，業務文件的形成和業務檔案的管理又是承辦的業務部門，往往關于一個項目的文件材料不能只歸到一種檔案中案，文書檔案要求歸檔，業務檔案也要求歸檔，造成了歸檔重復和打架。筆者認為，應該在歸檔制度里清楚地標明，重要的城市規劃審批文件可一式形成幾套，文書檔案和業務檔案按各自的歸檔范圍各歸一份。如果只有一份原件，首先要歸入業務檔案，保證業務檔案的成套性，文書檔案歸入復制件。

(三)單位檔案室歸檔保存與向專業檔案館移交的關系。我國檔案工作基本原則是統一領導、分級管理，單位檔案室、專業檔案館應該各自履行各自的職責，管理要到位不越位。一直以來有兩種極端不負責的現象，一是規劃部門的檔案全部移交給專業檔案館，規劃部門不設檔案室；二是規劃部門的業務檔案不向專業檔案館移交，全部由本單位的檔案室保管。這兩種現象都是把檔案室與檔案館對立起來了，沒有解決好分級分類管理的問題。基層單位的檔案室所管理的檔案是近些年所有應該歸檔的文件材料，包括短期、長期、永久的各種門類和載體的檔案，及時地為本單位的各項工作提供利用服務。專業檔案館所接收保管的是永久、長期保管重要的城市規劃業務檔案。在檔案室保管到期的業務檔案向專業檔案館移交是部分門類和載體的檔案。這是國家檔案局關于城建檔案流向的規定，不移交或不按規定移交都是違規行為，必須得到糾正。所以規劃部門的歸檔范圍即要結合本單位的工作實際，又要結合檔案館的接收范圍，將歸檔文件的份數、保管單位、移交時間以表格的形式固定下來，并且報檔案行政管理部門審核后執行。

(四)將新生載體的文件納入檔案歸檔范圍。隨著數碼多媒體設備的應用，直觀的表現建筑物、構筑物以及重大事件的經過照片、錄像文件應運而生。計算機的應用已經讓人們擺脫了手寫筆算的繁重勞動，大量的建筑物的CAD設計圖紙，是城市規劃檔案的主要內容，在收集紙質圖紙的同時應該把聲像文件，電子文件同時收集歸檔，避免這些寶貴資源的再度流失。同時利用現代化網絡技術，建立項目圖紙數據庫，滿足城市規劃、建設各項工作的需要。尤其值得一提的是電子文件的歸檔必須遵守《電子文件歸檔規范》，把與電子文件有關的元數據按規定收集歸檔。以確保電子文件的安全保管和及時利用。

(五)歸檔單位與檔案行政管理部門的關系。按照《檔案法》的規定，各單位都要接受當地同級檔案行政管理部門和上級業務主管部門檔案機構的檔案監督和業務指導。各單位歸檔制度要經過檔案行政管理部門修改審核后執行，是檔案工作基本原則的體現，有助于檔案信息資源的建立完善和檔案資源的合理配置。《意見》規定，單位歸檔制度報同級檔案行政管理部門審核后實施，非常有必要。首先檔案行政管理部門是綜合檔案館、專業檔案館接收和檔案室歸檔制度的頂層設計者，對各單位各專業檔案的歸檔制度全面了解，本著歸檔文件應收盡收，檔案資源合理配置的原則，讓歸檔的文件歸屬流向順暢，經過審核的單位歸檔制度更加趨于合理化，規范化，有利于歸檔制度的有效落實。

總之，科學規范地建立健全歸檔制度和切實落實歸檔制度，是建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系的關鍵工作，是基層檔案室一項十分重要的任務。

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劉莎莎(1978-)，女，漢族，安徽滁州人，本科畢業于滁州學院外語系，檔案館員，就職于滁州市城鄉規劃建設委員會。

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