城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)n案歸檔制度建立的幾點(diǎn)思考

劉莎莎

滁州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)，安徽 滁州 239000

城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)n案歸檔制度建立的幾點(diǎn)思考

劉莎莎*

滁州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)，安徽 滁州 239000

黨中央、國(guó)務(wù)院兩辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》對(duì)基層單位檔案的歸檔制度提出了新的要求。管理好城市規(guī)劃?rùn)n案，實(shí)際工作中要正確處理幾個(gè)關(guān)系，使歸檔制度更加規(guī)范、合理，便于有效執(zhí)行，才能使規(guī)劃?rùn)n案完整及時(shí)的歸檔，使城市規(guī)劃?rùn)n案信息資源合理配置，有效應(yīng)用，滿足社會(huì)對(duì)城建檔案的需求，更好地服務(wù)城鄉(xiāng)建設(shè)。

城建檔案；歸檔制度；影響；建立

2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》的第七條明確提出完善歸檔制度。建立歸檔制度在中央兩辦的文件中作為一個(gè)重要問題強(qiáng)調(diào)，可見歸檔制度的建立和完善在檔案業(yè)務(wù)建設(shè)中的重要性。一個(gè)單位在職能活動(dòng)中哪些文件需要?dú)w檔，什麼時(shí)間歸檔，由哪個(gè)部門完成收集、移交任務(wù)，對(duì)歸檔的文件材料有什么要求，這些問題直接影響到檔案收集工作完成的效率和齊全完整程度，關(guān)系到一個(gè)地方乃至全國(guó)的檔案資源建設(shè)。下面以中等城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)n案為例，闡述落實(shí)歸檔制度方面幾點(diǎn)思考。

一、社會(huì)活動(dòng)、管理行為的變化對(duì)歸檔內(nèi)容的影響

檔案是機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中形成的，作為歷史記錄保存起來以備查考的，文字、圖像、聲音及其它各種方式和載體的文件。讓我們走進(jìn)檔案館，打開城市規(guī)劃館藏案卷，就會(huì)發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃?rùn)n案的內(nèi)容由簡(jiǎn)單到復(fù)雜，經(jīng)歷以下的幾個(gè)階段：

(一)建國(guó)后重建時(shí)期。這一時(shí)期只是對(duì)房屋建設(shè)審批簽發(fā)建房執(zhí)照，當(dāng)時(shí)也多為私房興建和維修。案卷的內(nèi)容多為一張《房屋建筑執(zhí)照申請(qǐng)書》和建筑設(shè)計(jì)圖。該《申請(qǐng)書》一般為臘刻油印，內(nèi)容有房屋的建設(shè)者申請(qǐng)、建房地址、建筑面積、土地來源等等，后面有市政府建設(shè)科經(jīng)辦人的意見，領(lǐng)導(dǎo)簽批，該表內(nèi)容詳實(shí)，簽章完備，反映了當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃管理的流程，體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃管理是較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

(二)第一個(gè)十年規(guī)劃時(shí)期。新中國(guó)成立后1956年、1959年開始了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)下的第一輪城市總體規(guī)劃，同時(shí)成立了城市基本建設(shè)局，建設(shè)局下設(shè)規(guī)劃科，建設(shè)科。該階段根據(jù)總體規(guī)劃，嚴(yán)格履行工程建設(shè)項(xiàng)目的審批，城市規(guī)劃的管理走上了初步有序的軌道。這一時(shí)期案卷除房屋建筑申請(qǐng)書和成套的建筑圖紙外，有些項(xiàng)目多了房屋平面位置圖。

(三)10年文化大革命時(shí)期。城市規(guī)劃人員下放，機(jī)構(gòu)撤消，城市建設(shè)一度停頓，城市的發(fā)展幾乎停頓，1966年到1976年的城市規(guī)劃?rùn)n案案卷數(shù)量較少，內(nèi)容更是殘缺不全。

(四)改革開放后，隨著黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，城市建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。按照新的城市總體規(guī)劃，這個(gè)十年城市建設(shè)走上了快速發(fā)展的軌道，各項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生和保護(hù)等工作不斷完善，城市面貌有了明顯改觀。城市規(guī)劃的法律法規(guī)不斷健全，規(guī)劃的管理工作從過去的以房屋建筑工程為主，逐步擴(kuò)大到市政公用、管線等城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。城市規(guī)劃管理的機(jī)構(gòu)由過去建設(shè)部門下屬的一個(gè)科室變成了政府直屬的職能部門，內(nèi)部設(shè)有不同的科室履行不同的職責(zé)，城市規(guī)劃公共管理的分工越來越細(xì)。城市規(guī)劃管理檔案的內(nèi)容由單一簡(jiǎn)略到具體詳實(shí)，案卷的內(nèi)容越來越多。

通過研究建國(guó)以來的城市規(guī)劃案卷的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，一是城市規(guī)劃?rùn)n案的歸檔內(nèi)容與當(dāng)時(shí)的管理機(jī)構(gòu)、管理行為和管理內(nèi)容密切相關(guān)。早期的城市規(guī)劃管理范圍比較單一，所行成的案卷內(nèi)容也比較簡(jiǎn)單；隨著城市法律法規(guī)的健全，人民群眾對(duì)生活水平的要求越來越高，城市功能不斷拓展，城市規(guī)劃管理的職能越來越細(xì)，所產(chǎn)生的文件材料越來越多，類別也越來越多。二是檔案的載體形式與科技水平的提高密不可分。過去的城市規(guī)劃?rùn)n案是油印或手寫紙質(zhì)文件，現(xiàn)在是打印、復(fù)印、掃描、照相多種方式都有。計(jì)算機(jī)技術(shù)飛速的發(fā)展，信息傳遞的手段越來越多，文本文件、圖片文件、電子文件多種載體形式并存，給檔案的資源建設(shè)提出了許多新的課題。三是歸檔文件的內(nèi)容越來越細(xì)。各種專業(yè)規(guī)范的頒發(fā)，促使文件的形成數(shù)量和質(zhì)量都發(fā)生了巨大變化。比如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃由過去的一張平面圖變成了含平面位置圖、建筑定位圖、管線規(guī)劃圖、豎向規(guī)劃圖等，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)人員、設(shè)計(jì)單位審核簽章一一俱全。所以歸檔制度不是一成不變的，隨著機(jī)構(gòu)的沿革、法律法規(guī)的健全，要適時(shí)、適當(dāng)?shù)膶?duì)本單位的歸檔制度進(jìn)行調(diào)整和修改，當(dāng)前尤其是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，要考慮對(duì)區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃派出機(jī)構(gòu)的檔案歸檔工作的指導(dǎo)。

二、當(dāng)前歸檔制度指導(dǎo)意義需要考慮幾方面問題

(一)行政審批一站式服務(wù)與落實(shí)歸檔制度的關(guān)系。行政審批一站式服務(wù)給基層單位歸檔制度帶來的變化，需要理清單位各科室職能和法律法規(guī)依據(jù)，摸清文件材料的形成主體和收集主體的責(zé)任。就規(guī)劃局而言，文件材料形成來源于兩個(gè)方面，一是規(guī)劃局內(nèi)部的職能科室。當(dāng)前實(shí)施行政審批一站式服務(wù)，審批工作要求在政府行政服務(wù)中心快速辦結(jié)，責(zé)任主體應(yīng)該是前方的審批窗口。二是全市眾多的建設(shè)單位，建設(shè)項(xiàng)目的選址、用地、規(guī)劃許可是實(shí)施規(guī)劃管理的基本內(nèi)容，在當(dāng)今實(shí)行行政許可審批一站式服務(wù)的形式下，各類檔案的歸檔內(nèi)容與實(shí)施許可的前置條件密不可分。以前這些文件材料是由不同的科室完成并移交，現(xiàn)在可能是行政審批服務(wù)的前臺(tái)一兩個(gè)人來完成收集、整理和移交工作。因此在起草單位的歸檔制度時(shí)要充分的做好調(diào)查研究。

(二)文書檔案與業(yè)務(wù)檔案文件處理的分類歸屬關(guān)系。規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)的簽發(fā)的文書文件里有一部分是涉及到城市規(guī)劃業(yè)務(wù)管理的文件。比如對(duì)某工程規(guī)劃問題的會(huì)議紀(jì)要，由于單位文書處理和文書檔案管理一般是辦公室，業(yè)務(wù)文件的形成和業(yè)務(wù)檔案的管理又是承辦的業(yè)務(wù)部門，往往關(guān)于一個(gè)項(xiàng)目的文件材料不能只歸到一種檔案中案，文書檔案要求歸檔，業(yè)務(wù)檔案也要求歸檔，造成了歸檔重復(fù)和打架。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在歸檔制度里清楚地標(biāo)明，重要的城市規(guī)劃審批文件可一式形成幾套，文書檔案和業(yè)務(wù)檔案按各自的歸檔范圍各歸一份。如果只有一份原件，首先要?dú)w入業(yè)務(wù)檔案，保證業(yè)務(wù)檔案的成套性，文書檔案歸入復(fù)制件。

(三)單位檔案室歸檔保存與向?qū)I(yè)檔案館移交的關(guān)系。我國(guó)檔案工作基本原則是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，單位檔案室、專業(yè)檔案館應(yīng)該各自履行各自的職責(zé)，管理要到位不越位。一直以來有兩種極端不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，一是規(guī)劃部門的檔案全部移交給專業(yè)檔案館，規(guī)劃部門不設(shè)檔案室；二是規(guī)劃部門的業(yè)務(wù)檔案不向?qū)I(yè)檔案館移交，全部由本單位的檔案室保管。這兩種現(xiàn)象都是把檔案室與檔案館對(duì)立起來了，沒有解決好分級(jí)分類管理的問題。基層單位的檔案室所管理的檔案是近些年所有應(yīng)該歸檔的文件材料，包括短期、長(zhǎng)期、永久的各種門類和載體的檔案，及時(shí)地為本單位的各項(xiàng)工作提供利用服務(wù)。專業(yè)檔案館所接收保管的是永久、長(zhǎng)期保管重要的城市規(guī)劃業(yè)務(wù)檔案。在檔案室保管到期的業(yè)務(wù)檔案向?qū)I(yè)檔案館移交是部分門類和載體的檔案。這是國(guó)家檔案局關(guān)于城建檔案流向的規(guī)定，不移交或不按規(guī)定移交都是違規(guī)行為，必須得到糾正。所以規(guī)劃部門的歸檔范圍即要結(jié)合本單位的工作實(shí)際，又要結(jié)合檔案館的接收范圍，將歸檔文件的份數(shù)、保管單位、移交時(shí)間以表格的形式固定下來，并且報(bào)檔案行政管理部門審核后執(zhí)行。

(四)將新生載體的文件納入檔案歸檔范圍。隨著數(shù)碼多媒體設(shè)備的應(yīng)用，直觀的表現(xiàn)建筑物、構(gòu)筑物以及重大事件的經(jīng)過照片、錄像文件應(yīng)運(yùn)而生。計(jì)算機(jī)的應(yīng)用已經(jīng)讓人們擺脫了手寫筆算的繁重勞動(dòng)，大量的建筑物的CAD設(shè)計(jì)圖紙，是城市規(guī)劃?rùn)n案的主要內(nèi)容，在收集紙質(zhì)圖紙的同時(shí)應(yīng)該把聲像文件，電子文件同時(shí)收集歸檔，避免這些寶貴資源的再度流失。同時(shí)利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立項(xiàng)目圖紙數(shù)據(jù)庫(kù)，滿足城市規(guī)劃、建設(shè)各項(xiàng)工作的需要。尤其值得一提的是電子文件的歸檔必須遵守《電子文件歸檔規(guī)范》，把與電子文件有關(guān)的元數(shù)據(jù)按規(guī)定收集歸檔。以確保電子文件的安全保管和及時(shí)利用。

(五)歸檔單位與檔案行政管理部門的關(guān)系。按照《檔案法》的規(guī)定，各單位都要接受當(dāng)?shù)赝?jí)檔案行政管理部門和上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門檔案機(jī)構(gòu)的檔案監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。各單位歸檔制度要經(jīng)過檔案行政管理部門修改審核后執(zhí)行，是檔案工作基本原則的體現(xiàn)，有助于檔案信息資源的建立完善和檔案資源的合理配置。《意見》規(guī)定，單位歸檔制度報(bào)同級(jí)檔案行政管理部門審核后實(shí)施，非常有必要。首先檔案行政管理部門是綜合檔案館、專業(yè)檔案館接收和檔案室歸檔制度的頂層設(shè)計(jì)者，對(duì)各單位各專業(yè)檔案的歸檔制度全面了解，本著歸檔文件應(yīng)收盡收，檔案資源合理配置的原則，讓歸檔的文件歸屬流向順暢，經(jīng)過審核的單位歸檔制度更加趨于合理化，規(guī)范化，有利于歸檔制度的有效落實(shí)。

總之，科學(xué)規(guī)范地建立健全歸檔制度和切實(shí)落實(shí)歸檔制度，是建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系的關(guān)鍵工作，是基層檔案室一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。

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[2]李冬梅.高校人事檔案信息資源整合與利用初探[J].中國(guó)成人教育，2008(12).

[3]張東華.文化共生環(huán)境下檔案文化發(fā)展動(dòng)力研究[J].檔案學(xué)通訊，2010(04).

[4]張芳霖.檔案文化的發(fā)展趨勢(shì)：知性·自覺·主動(dòng)[J].檔案學(xué)通訊，2010(02).

劉莎莎(1978-)，女，漢族，安徽滁州人，本科畢業(yè)于滁州學(xué)院外語(yǔ)系，檔案館員，就職于滁州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)。

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