淺議行政事業單位內部控制建設

余坤

摘要：行政事業單位內控建設是當前財政部重點推進的工作，作者通過對其與企業內控主要差異以及其現狀的分析，提出有效的內控建設措施。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 目標 范圍 原則 責任人 現狀 意識 流程 制度 監督

在企業內部控制已基本全面實行后，財政部門現將工作重心放在了行政事業單位的內控建設工作上。近幾月來，各行政事業單位都在開展內部控制基礎性評價工作，為以評促建，進一步重視和加強單位內控建設，要在充分理解其與企業內控的差異及其內涵的基礎上，對內控現狀進行分析，建立有效的內控措施。

一、行政事業單位與企業在內部控制中的主要異同

（一）內部控制目標的異同

企業的目標在于實現利潤最大化，企業價值最大化，而行政事業單位的重點在于提供社會公共服務與實現公共管理活動目標。企業管理的目標以經濟利益為主，行政事業單位管理的目標以社會效益為主。因此行政事業單位的內部控制要強調對公共權力的監督，通過制約權力來保證其社會責任履行。

（二）內部控制范圍的異同

企業內部控制，強調的是內控的全面性，是對企業運行的全方面、全過程的控制。行政事業單位內部控制的范圍相對企業內控而言較窄，是部分內控、非全面內控，是對單位運行中的經濟活動的風險進行防范和管控，而未提及單位運行的非經濟活動方面、非經濟活動過程。

（三）內部控制原則的異同

行政事業單位內部控制原則是全面性、重要性、制衡性、適應性原則。由于多數行政事業單位內部沒有實行成本核算，故而內控原則中比企業內控少了成本效益原則。另外對于全面性與重要性原則表述的不同，充分印證了如上所述的內控范圍的差異。即企業內控在控制企業各種業務和事項的基礎上關注重要業務事項和高風險領域；而行政事業單位內控在全面控制經濟活動時，重點關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險。

（四）內部控制責任人的異同

行政事業單位內控和企業內控的建立健全和有效實施分別由行政事業單位負責人和企業董事會負責。雖然行政事業單位的重大事項要求領導集體研究討論，但決定權主要還是集中在一把手、一支筆上。同時行政事業單位的治理體系不及企業完善，管理監督的層級設置、職責權限的分工不如企業嚴密。因此在《行政事業單位內部控制規范》中對責任人的明確應能有效促進內部控制的建立及其執行。

二、行政事業單位內控現實狀況

（一）內控意識淡薄、人力資源欠缺

其含義包含兩個方面，一是職工對內控知識缺乏基本了解，一般會把內控當成是財務部門、財務人員的工作，尤其內控制規范突出的是對經濟活動的風險進行防范和管控，會令大多數部門和職工認為與自己無關。另一更重要的方面是部分負責人秉承一貫的重發展、輕控制的觀點，對內部控制的含義不完全理解、對其重要性的認識不完全到位，對于財政部門要求的內部控制建設、評價等僅僅認為是國家發布的一個文件。

（二）內部管理制度缺失

行政事業單位一般都建立有各項內部管理制度，但部分單位對已制定的制度缺乏梳理、不成體系。制度不能涵蓋所有經濟業務、不能覆蓋經濟運行的全過程，部分制度是空架子，沒有實踐性，甚至制度之間有矛盾。此外還有制度不能被嚴格執行，制度執行的過程及其效果缺乏監督等問題，從而導致內部管理制度未能發揮出應有的作用。

（三）內部程序執行不暢、信息溝通不足

部分行政事業單位未制定內部各部門職責、崗位職責。部門之間的合作溝通、工作程序的交接、只是按照慣例執行，沒有制度可依、規范可循。既容易導致部門之間推諉扯皮、效率低下，也容易產生程序手續中的漏洞，引發舞弊行為的發生。由于缺乏信息傳遞與信息公開的規范，部門工作之間無法被了解或有效利用，導致重復勞動或無效勞動，使得單位的整體合力大打折扣。

（四）內部監督約束無力

由于行政事業單位內部審計或監督部門作為下屬職能部門，同在領導下工作，獨立性和權威性都較弱，審計工作力度和深度不足，難以在單位內部實現有效的監督評價。此外部分內審機構和人員設置不合理且不少人員沒有接受過系統的專業訓練，缺乏足夠的經營管理方面的知識與經驗，對內部監督約束的有效性也有較大影響。

三、行政事業單位建立有效內部控制的措施

（一）提升意識加強培訓

單位領導層具有良好的內控意識是內部控制制度設計完善和有效運行的基本前提。尤其是需要一把手充分認識到內部控制本身對于提升行政事業單位管理水平的意義。內部控制必須將單位各層級的人員納入到內控體系中。

（二）梳理流程完善制度

行政事業單位需全面梳理經濟業務流程，明確各項經濟業務的歸口管理部門，明確崗位職責，對職責分工不合理處進行調整，解決部門之間的協調問題。對各項經濟業務涉及的崗位，尤其是關鍵性崗位，明確崗位職責權限、人員要求、工作標準以及獎懲辦法等，建立關鍵崗位責任制，保證不相容崗位相分離。明確經濟業務的權限分配，針對不同的業務支出，設置不同權限的分級授權審批，控制風險，避免審批權限高度集中。

（三）形成手冊長期優化

各單位應匯總整理內控資料，形成內部控制規范手冊，并在單位內部公開。內部控制可以將制度的建設與優化評價工作變為常態，逐步實現制度的穩定性，并不斷優化其執行，最終將制度建設工作實現系統化、規范化、流程化，促進行政事業單位的管理從目標管理走向流程管理。

（四）內外合力共同促進

行政事業單位應建立或指定負責內部審計監督的部門或崗位，明確規定其職責權限以及其施行內部審計監督的程序和要求，對本單位的內控建立及其實施情況進行檢查和評價。同時各級財政、審計部門，應將充分檢查評估行政事業單位內控制度的建立情況、執行有效性情況放在首要方面，在此基礎上對各單位經濟運行、資金收付、賬務處理等方面是否合法、合規進行監督審計。

參考文獻：

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