資源型城市轉型過程中的人員安置問題研究

霍仕俊

【摘 要】隨著中國經濟增速放緩，以煤炭、鋼鐵為主要城市面臨產業結構， 生產方式亟待轉變的問題，如何依據城市的優勢轉變目前面臨的資源枯竭問題，如何轉 型，以及轉型過程中人員如何安排等問題需要研究。

【關鍵詞】資源 轉型 安置

中圖分類號：G4 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2017.02.207

黨的十八大提出，要大力推進生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。資源型城市， 隨著多年的開采，面臨著資源枯竭、企業破產、生態環境嚴重破壞、經濟結構失衡、失業和貧困人口增多、替代產業發展乏力等經濟社會問題。那么如何依據城市的優勢轉變目前面臨的資源枯竭問題，如何轉型，以及轉型過程中人員如何安排等問題需要研究。

一、資源型城市現存的問題

（一）產業結構不合理，工業企業產能過剩，產業鏈延伸長度不夠

產業機構？主要還是局限于資源開采和資源的初步加工制作，依賴資源的開發而建立的低端產業鏈的格局尚沒有完全打破，第一、第二產業在整個地區經濟的比重還占大頭，第三產業的投資雖有增加但還遠遠不能滿足當地經濟發展的客觀需要，嚴重阻礙資源型城市的可持續發展。長期以來粗放型經濟造成了鋼鐵、煤炭、電力、水泥、石化等工業產業產能過剩，積重難返的情況。面臨這樣的問題，工業成本上升，需求量下降等？多重困難，產能結構轉型勢在必行。產能過剩的資源型企業與當地經濟利益密切相關，轉型難度巨大。資源型企業前期投資大，傳統的生產一線一旦被拆除，等于所有的資產付出東流。況且資源型企業在城市經濟中占的比重很大，是整個城市的經濟支柱，與整個城市的每個人都息息相關，除了企業工人的工資，還包括企業占地對農民的補償，當地政府的主要主要財政收入，絕大部分公務員的工資。

（二）經濟增長與環境保護缺乏統一協調，生態環境

資源型城市在經濟轉型與發展過程中大多只注重經濟效益，忽視社會效益和環境效益，生態經濟和循環經濟的理念還沒有真正貫穿于資源開發與利用之中，長期積累形成的環境問題比較突出。廠區給周邊的水源空氣造成嚴重的破壞，煤炭產區采空區無數，造成地下水污染，地表植被遭到破壞，地質塌陷隨時可能發生給人民群眾生活生命安全造成嚴重的威脅，煤焦化排放的氣體無法重復使用，直接排放到大氣中，造成及其嚴重的污染。生活在這些企業周邊的居民們，面對嚴重的污染早已怨聲載道，破壞生態環境進行掠奪式的生產等于竭澤而漁，最終不能長久。環境保護功在當代，利在千秋，而要徹底轉變資源型城市污染嚴重的問題，唯有實現高科技化排污處理，引進先進的無污染產業，實現產業升級，才有可能迎來長久干凈的空氣和水源。生態文明建設，也是建設小康社會的重要一環。資源型企業的高投入、促管理，使得資源不能得到高效的利用，而節約資源是保護生態環境的根本之策，要大力節約集約利用資源，推動資源利用方式的轉變，加強全過程節約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，大力發展循環經濟，促生產、流通、消耗過程的減量化、再利用、資源化。同時又要防止原有已經產能過的企業進一步擴大產能，引發新的危機。

（三）企業科技含量低，大量“僵尸企業”存在

資源型企業長期以來的粗放型發展，忽視市場經濟規律，不注重自身行業的科技水平提升，使得企業競爭力持續下降，出現不能維持發展頻臨倒閉的情況。但是這些企業由于承擔著重要的社會責任或其他原因，接受了政府或者放貸者的支持而免于倒閉，卻毫無恢復的可能，成為名副其實的“僵尸企業”。“僵尸企業”存在的主要原因之一，就是其保有大量的工作崗位和工作機會，可以起到穩定市場的作用。但是，這些大量存在的“僵尸企業”吞噬著市場經濟的活力，浪費了可以投入到新興行業部門的資金，對經濟的良性發展造成嚴重損害。2016年3月中央經濟工作會議指明的道路前進：“供給側改革，調整產業結構，要更加注重加減乘除并舉。”清理“僵尸”企業是做減法的關鍵。

對“僵尸”企業，中央清理的決心已經非常堅定，任何人都不要再戀戀不舍了，要讓“僵尸”企業入土為安。眾多國有老煤礦，做出過巨大的歷史貢獻，它們的建設和發展是偉大的；如今，他們的歷史使命已經完成，誰能夠讓這些企業“安樂死”，完成這些企業的平穩退出，誰就是光榮的。“堅持創新驅動，注重激活存量”。當前煤炭行業科技創新的重點是推進煤炭綠色開采、煤炭清潔發電、煤炭清潔轉化、煤炭伴生資源利用、煤礦安全保障等技術的研發創新，提升煤基產業安全、清潔、高效、持續發展的技術保障能力。鼓勵企業追求人均高效率。在業績評價中大幅度增加人均效率、人均效益等均量指標的權重，大幅減少產量、營業收入等總量指標的權重，以人均指標考核引導企業追求人均高效率，倒逼企業減人提效，實現由重規模向重效率、重總量向重均量、重產出向重效益的轉變。其次是鼓勵企業發展產業大循環。鼓勵煤基產業鏈上的相關企業專業化合作，集聚化、園區化、鏈條化發展，協作構建以煤炭及其伴生資源為基礎的循環經濟鏈條，最大限度地提升能源和資源的利用效率，實現企業、社會、環境和諧發展。

（四）缺乏完善的綜合性服務體系

資源型城市在建設過程中還沒有真正從資源型城市長遠的、完善的城市綜合功能人手建立起完善的綜合性服務體系。一是城市內部結構尚未很好調整，沒有強化其服務、生產、生態、商貿等功能的整體性，因而缺少內部增長的活力，環境與空間還沒有呈現出多元化。二是沒有強化和集聚區域優勢，缺乏與周邊地區和廣泛合作，三是在整個民生服務方面，資源型城市的基礎設施建設、民生工程建設都有待于進一步加強，交通、能源、民生、政府服務等方面相互協調配套的綜合性服務體系尚未建立起來。

二、資源型城市轉型人口安置困難

（ 一）資源型城市產業結構單一

資源型城市的產業結構主要圍繞自然資源開發加工進行，是整個城市的支柱。況且這些單一的產業結構，嚴重依賴當地的自然資源，其主要支柱受損，整體經濟形勢就會下滑。產業結構單一，給就業造成的主要問題就是就業選擇窄，城市范圍內的其他經濟實體體量和規模都較小，可以提供的就業崗位和渠道窄。

資源型城市產業職工基數巨大，且技能單一。

資源型企業是一個人員高度密集性產業，大量的人員轉移困難較大。傳統的 資源型企業對人才的吸引作用較小，大多數的從業人員競爭力較弱，人才資源存在結構性短缺。當企業面臨轉型時期，企業對具有創造性、開發性的人才需求增大，原有的部分職工必須另謀出路。

三、資源型城市轉型過程中人員安置的建議

（一）推動產業多元化，支持創業項目發展

加大力度提升資源型企業的科技含量，增加本地企業的競爭力，減少污染排放。通過引進具有高科技含量的相關產業，帶動原有企業的升級轉型，向先進企業看起，努力提高生產能力，擴大就業崗位。大型企業要承擔起應有的社會責任，積極提供就業崗位，安置接納一部分下崗職工，積極引進新的項目，努力形成經濟增長與擴大就業相輔相成的良好互動局勢。支持私營企業和第三服務業的發展，鼓勵支持群眾創業。中小企業是擴大就業的有效途徑之一，通過引進一些高科技高密集型產業，可以很好的促進就業。政府應該為私營企業與創業企業搭建適宜的金融平臺，幫助和支持小型企業在創業過程中的困難。鼓勵下崗職工進行創業，并給予相關的政策傾斜，包括提供創業指導，進行創業培訓，為創業營造良好發展環境。

（ 二）做好預防失業保障措施，提供必要的補償性補貼

我國資源型城市數量多、面積大。資源型企業普遍涉及社會范圍廣人員多，資源型企業的轉型必然會帶來大量的人員流動，產生廣泛的社會影響。在如此巨大的人口數量和廣闊面積下進行的改革，政府不可能做到一一幫扶，這就必然要求政府要做好保障性建設以避免引發社會動亂。絕大多數下崗工人大多需進入民營企業內，從事第三產業來維持生活，這些工作大都以加工工業為主，人員流動性大，工資較低，職工就業穩定性差。不同于農民還可以依靠土地生存，失業的工人一旦失去工作就失去了生活來源，甚至淪為城市貧困戶，形成新的社會問題。

（三）進行專業性的新技術培訓，促進失業人口盡快適應新企業需求

大多數的傳統資源型企業工人勞動技能單一，文化水平層次相差較大。在傳統以資源型企業為主的工人中，工人過去單一的生產技術在其他行業可能并不適用，同時還存在大量以體力勞動為主，文化素質較低，年齡大，因公致殘的弱勢群體。這部分人群再就業困難重重，結構性失業矛盾突出，政府促進就業工作任重道遠。

（四）加強民主監督，杜絕權力尋租，保障民生

國家大力支持和推動資源型城市轉型，投入了大批人力財力，怎樣保障這些錢款、物資、政策得以順利的投入到經濟轉型中去，需要借助法律的力量和民眾的監督。財政撥款的每一筆都應該在法律的保障下順利投入運行，對于其中存在不合理不合法行為應該受到法律的嚴懲。政策執行過程中要具體細化；財政的每一筆錢款支出是否可以做到追蹤，錢款什么時間到位，群眾個人什么時候銀行賬戶收到補助款項；每一環節誰應該對此負責；百姓能否直接了解到上級的政策，并監督整個錢款運行過程，發現問題通過什么途徑檢舉解決；財政撥款怎樣獲得最大的效益。企業轉讓、改制、資產處置中可能出現的腐敗問題也要做好提前預防工作，有針對性的完善預防腐敗的制度和流程、加大公開透明力度，加強過程監督、事后的專項專家審計。