基于新能源產業視角的地方政府宏觀調控政策研究

柳晶晶

摘要：新能源產業不僅是一種新興產業，同時也是一種戰略產業。傳統能源的短缺以及開發利用所引起的環境污染問題日益凸顯，新能源的產業發展開始納入可持續發展戰略中，逐漸成為經濟增長的新突破口和增長點，對促進低碳經濟的發展和產業結構的調整有著重要的意義。然而我國新能源產業雖有顯著發展，但目前在技術、成本、相關政策、體制等方面的問題也逐漸顯現，新能源產業作為戰略性新興產業面臨著機遇與挑戰。文章結合佛山市新能源產業發展實際情況，在理論分析與實踐探索的基礎上，從地方政府行為角度對新能源產業發展進行研究，分析其發展過程中的市場失靈問題，并結合國外新能源產業的發展措施，對地方政府的經濟職能重新加以審視，采用理性的態度促進新能源產業的持續健康發展，提出具有建設性的對策促進新能源產業的進一步發展與完善。

關鍵詞：新能源；地方政府政策

一、新能源產業發展的內涵

（一）新能源的界定

新能源一詞是相對于傳統能源，即石油、煤炭等常規化石能源而言的，世界各國、各組織說法不一，目前并沒有形成統一的定義。如最早在1981年聯合國新能源和可再生能源會議中明確提出，新能源是以新技術和新材料為基礎開發利用的可以持續更新的，實現永續再循環的能源，以不產生大規模的污染和不損害生態環境的可持續循環為其根本特征；可再生能源是使用之后又產生的能源，傳統生物質、水力發電等都屬于新興可再生能源范疇。可見，新能源與可再生能源在內涵上存在著交叉部分，就廣義的概念而言，它包括太陽能、風能、生物質能，海洋能、地熱能、潮汐能等，新能源與可再生能源是一個整體，英文原義為“New Energy Resources”。本文認為新能源是傳統能源以外的各種能源形式，屬于廣義的概念，即新能源等同于可再生能源。新能源的新強調的是相對于工業時代的石化能源利用而言，不僅指新的能源種類，還包括了利用新技術和新方法出現的新的能源利用形態，指的是減少對生態環境的污染，進一步提高能源的利用效率，由此實現能源的可持續性發展的能源。

（二）新能源產業的特征分析

新能源產業作為一種新興戰略產業，主要是基于除煤炭、石油、天然氣等傳統能源以外的各種能源形式的發現和應用的一種高新技術產業，具體包括新能源形式產品和技術的研發、實驗、推廣、應用以及生產等活動。一方面新能源產業具有供給性與創造性，人們可以從新能源產業中得到社會生產生活中所需的能源，同時形成于技術創新的新能源產業，源于以新技術、新方新途徑為基礎的科學研究、實驗的推廣應用以及生產；另一方面新能源產業具有可持續性與發展性，新能源是可再生能源，能保證產業的持續性，同時隨著產業的逐步完善，經濟增長對產業的依存度也會極大提高。

（三）新能源產業發展的必要性與可行性

1. 從供應需求來看，傳統石化能源已經形成了完整的產業體系，并且帶動了制造業、建筑業、化工等行業的發展，但是它不可再生，不能滿足日益增長的需求，過度開發利用也加速了它的枯竭。

2. 從生態環境方面來看，傳統能源效率低，開發利用所引起的直接環境污染問題就是碳排放和污染物排放量過高。新能源產業的發展有利于保護生態環境，減輕環境保護的壓力。

3. 從能源結構方面來看，新能源產業的發展可以有效減少對傳統能源的依存度，改變能源的結構以及經濟發展模式，對產業結構的優化升級有著重要的意義，實現社會的可持續發展。

二、新能源產業發展現狀分析

（一）新能源產業發展的現狀

多年來，新能源產業在我國經濟建設中的地位顯著提高，出現了從國家各部委到地方產業政策相互配套的局面，從“十一五”時期開始相繼出臺了一些系列新能源產業發展的法規、政策，受到了高度的重視，《節能減排“十二五”規劃》中制定了剛性指標，這些刺激政策加速了新能源技術的不斷進步，新能源產業規模得到迅速提高。但是從當前實際情況來看，新能源產業的發展陷入了“強位弱勢”的境地，多項剛性的約束指標對我國粗放密集型的能源發展方式是一個極大的挑戰，2013年我國就消耗了世界 22%的能源，我國能源發展方式必須要轉型發展，必須要大力發展新能源產業，提高能源利用效率和優化能源消費結構。

在發展新能源產業的過程中，國家制定了《中華人民共和國可再生能源法》、《新能源和可再生能源發展綱要》、《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》等法律法規、規劃性文件，明確了新能源產業的重要地位。這些政策刺激了產業規模的迅速提高，規模化已經成為我國新能源產業發展的一個趨勢。地方政府也相繼制定相關政策促進新能源產業政策的發展，更有效地利用資源和保護環境。如廣東省佛山市推出《佛山市2015年節能減排低碳發展行動方案》以及《佛山市發展循環經濟試點實施方案》，推動制造業綠色低碳循環發展，調整優化能源消費結構，制定《新能源汽車補貼政策2015-2016年佛山最新補貼標準》等政策文件，減少資源消耗和環境成本，促進經濟發展與環境生態系統的相互和諧，從而獲得經濟效益和社會效益。2015年佛山市在市經濟科技發展專項資金中安排節能專項資金共650 萬元，獎勵和補貼范圍涵蓋節能、資源綜合利用、電能替代、節能公共服務、能管中心、能源體系建設、清潔生產和節能考核等共 83 個項目（企業）。根據國家和省十三五規劃對新能源裝備發展的要求，結合佛山市現有產業基礎，制定《佛山市發展新能源裝備產業三年行動計劃》，促進新能源裝備本土化生產和應用。重點發展新一代發電技術、清潔生產等能源改造和智能電網等技術，大力發展光伏電池專用設備、光伏電池及組件、能源改造設備以及逆變器、控制器等產品。在公共交通領域推廣新能源汽車方面取得了顯著成效，已經基本實現了環保綠色、節能經濟的格局（如圖1、2）。

（二）新能源產業發展的地方政府行為支持障礙

新能源產業目前處于初期發展階段，隨著產業規模的不斷擴大，逐漸顯現出在技術、裝備、政策和相關體制等諸多問題，我國新能源產業發展面臨瓶頸制約。

1. 新能源產業體系薄弱，市場機制缺失

基于能源供求不足，環境惡化的壓力，政府出臺各種政策文件加以推進新能源的發展，但始終都是處于被動地位，沒有形成一個完整的產業。產業目前沒有形成一個產業鏈，領域內大多為科技型中小企業，衍生企業少。如前所述，新能源面臨著“強位弱勢”的尷尬局面，資金投入不足，受制于國外先進技術、工藝的壟斷，在關鍵技術上又缺乏競爭力，仍嚴重依賴進口。可見，新能源產業的可持續發展，并非政府的單方面意愿，必須要建立一個完善且規范的市場。

2. 地方政府行為與新能源產業發展之間缺乏協調

新能源產業發展需要多部門、行業和地區之間的協作，但是行業管理松散，政企之間、企業之間缺乏規范的市場準入制度和有效的溝通渠道，導致新能源企業很難進入現有行業，企業之間各自為陣，相關聯技術之間投資也不平衡，這種惡性競爭現象的發生，使得企業缺乏實力進行研究生產，制約了產業的發展，造成了新能源企業的曇花一現。此外，新能源產業的監管部門又分屬于不同的職能部門和企業，各自利益不同導致難以做到統一協調，理順政府職能和市場的關系，合理定位政府職能，不過分參與領導市場。

3. 新能源產業政府補貼政策與稅收政策不完善

針對新能源發展的技術研發投入不足，地方政府制訂了相關的補貼政策，但是目前新能源補貼程序不完善，政府的補貼行為不單純是補貼者與被補貼者之間的單一關系，同時缺乏對資金的有效監督，導致補貼資金的使用混亂；對于涉及到新能源的發展只有一些稅收的政策規劃，缺乏完整的稅收政策體系，比如對于新能源裝備的進口關稅優惠政策只是偏向于新能源的利用。

4. 缺乏立法規范，實際操作性差

現行新能源立法是以調整某一能源行業法律關系的能源單行法為主，缺乏涵蓋能源戰略、宏觀性的調整各能源行業關系的基礎性法律，且法律條文可操作性、實施性較差。地方政府也與之配套制定了許多實施細則，也過于空泛。

三、歐洲新能源政策比較對我國新能源的啟示

作為新能源發展的先行者，歐盟將促進歐洲新能源的發展作為應對氣候變化的重要手段，從《全球可再生能源統計報告2012》中可以看出，歐洲新能源所占能源的比例居于世界領先水平，雖然《2014國際可再生能源發展報告》中顯示，歐洲新能源增長勢頭減弱，但是政策調整和創新進程加快。比如德國著手修訂法律計劃從“固定電價”轉向“固定補貼”，英國也開始實施電力市場改革，對新能源發電引入差價合約。這些對于我國正處于快速發展期的新能源行業具有較好的借鑒意義。首先完善的法律體系作為支撐，比如新能源的運輸、發電等有專門的立法；其次，利用政策引導和促進新能源的發展，必須逐步建立相關補貼制度，避免投資、生產、消費補貼政策的結構失衡；最后，明確新能源發展目標，借鑒國外成熟發展模式，設立試點循序漸進推廣試驗，構建適合自身實際的新能源發展模式。

四、地方政府促進新能源產業發展的優化

政府在發展新能源的過程中需從被動地位變主動地位。基于常規能源供給不足和生態環境污染導致被動地發展新能源，政府將新能源的發展作為新的經濟增長點則是被動的發展新能源產業，將新能源補充能源地位提升到替代能源地位，最后到主導能源地位，實現新能源產業的持續健康發展。

1. 構建平衡各方利益的市場機制

公平分配新能源發展中的環境利益及其相關各主體之間的經濟利益，地方政府職能要培養和維護良好的市場環境，利用市場調控機制在靈敏的價格調節機制、優勝劣汰機制方面的優勢可以更全面地體現新能源除了本身經濟價值以外的外部規模經濟效益與生態價值，因此地方政府可以從資金、政策、稅收、補貼等各方面保證新能源有效實施，同時鼓勵公眾積極參與新能源產業中去，支撐其他相關產業、企業的發展。

2. 完善新能源項目的投融資機制

當前，新能源行業發展的技術水平較低，資金投入缺乏，對國外的技術和資金依賴較大，加快新能源投資領域的市場化，創造各種條件鼓勵商業銀行、股票、民間資本等進入新能源發展市場， 新能源發展融資來源多元化的機制是未來新能源發展的重要保障措施。

3. 制定靈活的財稅政策，調整新能源補貼機制

新能源產業是一個依靠政府扶持而成長起來的產業，應盡量減少對國外市場的依賴，加快完善鼓勵新能源發展的財政補貼制度，加大財政對新能源發展的投入，并持續提供政策引導與財政支持，在項目開發運營成本仍然較高的情況下，使企業能夠有長期穩定的合理回報，從而吸引投資人的積極參與，進而推動行業的發展。

4. 完善相關法律法規，明晰各個市場主體的權利與義務

充分利用市場機制促進新能源科學、高效地發展，優化投資、生產、消費三大補貼政策，避免補貼結構失衡，制定更為細致的法律法規，逐漸促進補貼政策法律化。

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基金項目：佛山市新能源產業市場宏觀調控機制及制度研究——與歐美新能源政策比較，2015-KJZX154。

（作者單位：順德職業技術學院）