基于新能源產(chǎn)業(yè)視角的地方政府宏觀調(diào)控政策研究

柳晶晶

摘要：新能源產(chǎn)業(yè)不僅是一種新興產(chǎn)業(yè)，同時也是一種戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)能源的短缺以及開發(fā)利用所引起的環(huán)境污染問題日益凸顯，新能源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開始納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，逐漸成為經(jīng)濟增長的新突破口和增長點，對促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整有著重要的意義。然而我國新能源產(chǎn)業(yè)雖有顯著發(fā)展，但目前在技術(shù)、成本、相關(guān)政策、體制等方面的問題也逐漸顯現(xiàn)，新能源產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)面臨著機遇與挑戰(zhàn)。文章結(jié)合佛山市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況，在理論分析與實踐探索的基礎(chǔ)上，從地方政府行為角度對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行研究，分析其發(fā)展過程中的市場失靈問題，并結(jié)合國外新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展措施，對地方政府的經(jīng)濟職能重新加以審視，采用理性的態(tài)度促進新能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，提出具有建設(shè)性的對策促進新能源產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞：新能源；地方政府政策

一、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)涵

（一）新能源的界定

新能源一詞是相對于傳統(tǒng)能源，即石油、煤炭等常規(guī)化石能源而言的，世界各國、各組織說法不一，目前并沒有形成統(tǒng)一的定義。如最早在1981年聯(lián)合國新能源和可再生能源會議中明確提出，新能源是以新技術(shù)和新材料為基礎(chǔ)開發(fā)利用的可以持續(xù)更新的，實現(xiàn)永續(xù)再循環(huán)的能源，以不產(chǎn)生大規(guī)模的污染和不損害生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)循環(huán)為其根本特征；可再生能源是使用之后又產(chǎn)生的能源，傳統(tǒng)生物質(zhì)、水力發(fā)電等都屬于新興可再生能源范疇。可見，新能源與可再生能源在內(nèi)涵上存在著交叉部分，就廣義的概念而言，它包括太陽能、風能、生物質(zhì)能，海洋能、地熱能、潮汐能等，新能源與可再生能源是一個整體，英文原義為“New Energy Resources”。本文認為新能源是傳統(tǒng)能源以外的各種能源形式，屬于廣義的概念，即新能源等同于可再生能源。新能源的新強調(diào)的是相對于工業(yè)時代的石化能源利用而言，不僅指新的能源種類，還包括了利用新技術(shù)和新方法出現(xiàn)的新的能源利用形態(tài)，指的是減少對生態(tài)環(huán)境的污染，進一步提高能源的利用效率，由此實現(xiàn)能源的可持續(xù)性發(fā)展的能源。

（二）新能源產(chǎn)業(yè)的特征分析

新能源產(chǎn)業(yè)作為一種新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，主要是基于除煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源以外的各種能源形式的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用的一種高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，具體包括新能源形式產(chǎn)品和技術(shù)的研發(fā)、實驗、推廣、應(yīng)用以及生產(chǎn)等活動。一方面新能源產(chǎn)業(yè)具有供給性與創(chuàng)造性，人們可以從新能源產(chǎn)業(yè)中得到社會生產(chǎn)生活中所需的能源，同時形成于技術(shù)創(chuàng)新的新能源產(chǎn)業(yè)，源于以新技術(shù)、新方新途徑為基礎(chǔ)的科學(xué)研究、實驗的推廣應(yīng)用以及生產(chǎn)；另一方面新能源產(chǎn)業(yè)具有可持續(xù)性與發(fā)展性，新能源是可再生能源，能保證產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性，同時隨著產(chǎn)業(yè)的逐步完善，經(jīng)濟增長對產(chǎn)業(yè)的依存度也會極大提高。

（三）新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要性與可行性

1. 從供應(yīng)需求來看，傳統(tǒng)石化能源已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)體系，并且?guī)恿酥圃鞓I(yè)、建筑業(yè)、化工等行業(yè)的發(fā)展，但是它不可再生，不能滿足日益增長的需求，過度開發(fā)利用也加速了它的枯竭。

2. 從生態(tài)環(huán)境方面來看，傳統(tǒng)能源效率低，開發(fā)利用所引起的直接環(huán)境污染問題就是碳排放和污染物排放量過高。新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于保護生態(tài)環(huán)境，減輕環(huán)境保護的壓力。

3. 從能源結(jié)構(gòu)方面來看，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以有效減少對傳統(tǒng)能源的依存度，改變能源的結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟發(fā)展模式，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級有著重要的意義，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

多年來，新能源產(chǎn)業(yè)在我國經(jīng)濟建設(shè)中的地位顯著提高，出現(xiàn)了從國家各部委到地方產(chǎn)業(yè)政策相互配套的局面，從“十一五”時期開始相繼出臺了一些系列新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)、政策，受到了高度的重視，《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》中制定了剛性指標，這些刺激政策加速了新能源技術(shù)的不斷進步，新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模得到迅速提高。但是從當前實際情況來看，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入了“強位弱勢”的境地，多項剛性的約束指標對我國粗放密集型的能源發(fā)展方式是一個極大的挑戰(zhàn)，2013年我國就消耗了世界 22%的能源，我國能源發(fā)展方式必須要轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須要大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，提高能源利用效率和優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)。

在發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的過程中，國家制定了《中華人民共和國可再生能源法》、《新能源和可再生能源發(fā)展綱要》、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》等法律法規(guī)、規(guī)劃性文件，明確了新能源產(chǎn)業(yè)的重要地位。這些政策刺激了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的迅速提高，規(guī)模化已經(jīng)成為我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個趨勢。地方政府也相繼制定相關(guān)政策促進新能源產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展，更有效地利用資源和保護環(huán)境。如廣東省佛山市推出《佛山市2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》以及《佛山市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟試點實施方案》，推動制造業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)，制定《新能源汽車補貼政策2015-2016年佛山最新補貼標準》等政策文件，減少資源消耗和環(huán)境成本，促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的相互和諧，從而獲得經(jīng)濟效益和社會效益。2015年佛山市在市經(jīng)濟科技發(fā)展專項資金中安排節(jié)能專項資金共650 萬元，獎勵和補貼范圍涵蓋節(jié)能、資源綜合利用、電能替代、節(jié)能公共服務(wù)、能管中心、能源體系建設(shè)、清潔生產(chǎn)和節(jié)能考核等共 83 個項目（企業(yè)）。根據(jù)國家和省十三五規(guī)劃對新能源裝備發(fā)展的要求，結(jié)合佛山市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制定《佛山市發(fā)展新能源裝備產(chǎn)業(yè)三年行動計劃》，促進新能源裝備本土化生產(chǎn)和應(yīng)用。重點發(fā)展新一代發(fā)電技術(shù)、清潔生產(chǎn)等能源改造和智能電網(wǎng)等技術(shù)，大力發(fā)展光伏電池專用設(shè)備、光伏電池及組件、能源改造設(shè)備以及逆變器、控制器等產(chǎn)品。在公共交通領(lǐng)域推廣新能源汽車方面取得了顯著成效，已經(jīng)基本實現(xiàn)了環(huán)保綠色、節(jié)能經(jīng)濟的格局（如圖1、2）。

（二）新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方政府行為支持障礙

新能源產(chǎn)業(yè)目前處于初期發(fā)展階段，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴大，逐漸顯現(xiàn)出在技術(shù)、裝備、政策和相關(guān)體制等諸多問題，我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨瓶頸制約。

1. 新能源產(chǎn)業(yè)體系薄弱，市場機制缺失

基于能源供求不足，環(huán)境惡化的壓力，政府出臺各種政策文件加以推進新能源的發(fā)展，但始終都是處于被動地位，沒有形成一個完整的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)目前沒有形成一個產(chǎn)業(yè)鏈，領(lǐng)域內(nèi)大多為科技型中小企業(yè)，衍生企業(yè)少。如前所述，新能源面臨著“強位弱勢”的尷尬局面，資金投入不足，受制于國外先進技術(shù)、工藝的壟斷，在關(guān)鍵技術(shù)上又缺乏競爭力，仍嚴重依賴進口。可見，新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并非政府的單方面意愿，必須要建立一個完善且規(guī)范的市場。

2. 地方政府行為與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間缺乏協(xié)調(diào)

新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多部門、行業(yè)和地區(qū)之間的協(xié)作，但是行業(yè)管理松散，政企之間、企業(yè)之間缺乏規(guī)范的市場準入制度和有效的溝通渠道，導(dǎo)致新能源企業(yè)很難進入現(xiàn)有行業(yè)，企業(yè)之間各自為陣，相關(guān)聯(lián)技術(shù)之間投資也不平衡，這種惡性競爭現(xiàn)象的發(fā)生，使得企業(yè)缺乏實力進行研究生產(chǎn)，制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成了新能源企業(yè)的曇花一現(xiàn)。此外，新能源產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管部門又分屬于不同的職能部門和企業(yè)，各自利益不同導(dǎo)致難以做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，理順政府職能和市場的關(guān)系，合理定位政府職能，不過分參與領(lǐng)導(dǎo)市場。

3. 新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼政策與稅收政策不完善

針對新能源發(fā)展的技術(shù)研發(fā)投入不足，地方政府制訂了相關(guān)的補貼政策，但是目前新能源補貼程序不完善，政府的補貼行為不單純是補貼者與被補貼者之間的單一關(guān)系，同時缺乏對資金的有效監(jiān)督，導(dǎo)致補貼資金的使用混亂；對于涉及到新能源的發(fā)展只有一些稅收的政策規(guī)劃，缺乏完整的稅收政策體系，比如對于新能源裝備的進口關(guān)稅優(yōu)惠政策只是偏向于新能源的利用。

4. 缺乏立法規(guī)范，實際操作性差

現(xiàn)行新能源立法是以調(diào)整某一能源行業(yè)法律關(guān)系的能源單行法為主，缺乏涵蓋能源戰(zhàn)略、宏觀性的調(diào)整各能源行業(yè)關(guān)系的基礎(chǔ)性法律，且法律條文可操作性、實施性較差。地方政府也與之配套制定了許多實施細則，也過于空泛。

三、歐洲新能源政策比較對我國新能源的啟示

作為新能源發(fā)展的先行者，歐盟將促進歐洲新能源的發(fā)展作為應(yīng)對氣候變化的重要手段，從《全球可再生能源統(tǒng)計報告2012》中可以看出，歐洲新能源所占能源的比例居于世界領(lǐng)先水平，雖然《2014國際可再生能源發(fā)展報告》中顯示，歐洲新能源增長勢頭減弱，但是政策調(diào)整和創(chuàng)新進程加快。比如德國著手修訂法律計劃從“固定電價”轉(zhuǎn)向“固定補貼”，英國也開始實施電力市場改革，對新能源發(fā)電引入差價合約。這些對于我國正處于快速發(fā)展期的新能源行業(yè)具有較好的借鑒意義。首先完善的法律體系作為支撐，比如新能源的運輸、發(fā)電等有專門的立法；其次，利用政策引導(dǎo)和促進新能源的發(fā)展，必須逐步建立相關(guān)補貼制度，避免投資、生產(chǎn)、消費補貼政策的結(jié)構(gòu)失衡；最后，明確新能源發(fā)展目標，借鑒國外成熟發(fā)展模式，設(shè)立試點循序漸進推廣試驗，構(gòu)建適合自身實際的新能源發(fā)展模式。

四、地方政府促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)化

政府在發(fā)展新能源的過程中需從被動地位變主動地位。基于常規(guī)能源供給不足和生態(tài)環(huán)境污染導(dǎo)致被動地發(fā)展新能源，政府將新能源的發(fā)展作為新的經(jīng)濟增長點則是被動的發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，將新能源補充能源地位提升到替代能源地位，最后到主導(dǎo)能源地位，實現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1. 構(gòu)建平衡各方利益的市場機制

公平分配新能源發(fā)展中的環(huán)境利益及其相關(guān)各主體之間的經(jīng)濟利益，地方政府職能要培養(yǎng)和維護良好的市場環(huán)境，利用市場調(diào)控機制在靈敏的價格調(diào)節(jié)機制、優(yōu)勝劣汰機制方面的優(yōu)勢可以更全面地體現(xiàn)新能源除了本身經(jīng)濟價值以外的外部規(guī)模經(jīng)濟效益與生態(tài)價值，因此地方政府可以從資金、政策、稅收、補貼等各方面保證新能源有效實施，同時鼓勵公眾積極參與新能源產(chǎn)業(yè)中去，支撐其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的發(fā)展。

2. 完善新能源項目的投融資機制

當前，新能源行業(yè)發(fā)展的技術(shù)水平較低，資金投入缺乏，對國外的技術(shù)和資金依賴較大，加快新能源投資領(lǐng)域的市場化，創(chuàng)造各種條件鼓勵商業(yè)銀行、股票、民間資本等進入新能源發(fā)展市場， 新能源發(fā)展融資來源多元化的機制是未來新能源發(fā)展的重要保障措施。

3. 制定靈活的財稅政策，調(diào)整新能源補貼機制

新能源產(chǎn)業(yè)是一個依靠政府扶持而成長起來的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)盡量減少對國外市場的依賴，加快完善鼓勵新能源發(fā)展的財政補貼制度，加大財政對新能源發(fā)展的投入，并持續(xù)提供政策引導(dǎo)與財政支持，在項目開發(fā)運營成本仍然較高的情況下，使企業(yè)能夠有長期穩(wěn)定的合理回報，從而吸引投資人的積極參與，進而推動行業(yè)的發(fā)展。

4. 完善相關(guān)法律法規(guī)，明晰各個市場主體的權(quán)利與義務(wù)

充分利用市場機制促進新能源科學(xué)、高效地發(fā)展，優(yōu)化投資、生產(chǎn)、消費三大補貼政策，避免補貼結(jié)構(gòu)失衡，制定更為細致的法律法規(guī)，逐漸促進補貼政策法律化。

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基金項目：佛山市新能源產(chǎn)業(yè)市場宏觀調(diào)控機制及制度研究——與歐美新能源政策比較，2015-KJZX154。

（作者單位：順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院）