英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及對(duì)我國(guó)的啟示

□ 毛世平等

英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及對(duì)我國(guó)的啟示

□ 毛世平等

英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是英國(guó)政府調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要手段，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)戶收入支持、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了英國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展;通過(guò)對(duì)英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究以期為完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策提供有益的借鑒。首先從單一支付計(jì)劃、基礎(chǔ)支付計(jì)劃以及農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃等方面來(lái)研究英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,在此基礎(chǔ)上分析了英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的靜態(tài)支出和動(dòng)態(tài)支出結(jié)構(gòu)，最后總結(jié)凝練出英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策給予我們的借鑒與啟示。研究發(fā)現(xiàn)英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性和多功能性,政府將農(nóng)戶執(zhí)行“綠化規(guī)則”和“交叉承諾”的具體情況與其獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相捆綁，有效地促進(jìn)了英國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；英國(guó)對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼支付以不與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼為主，且直接補(bǔ)貼支付總額大體呈下降態(tài)勢(shì)。因此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)增加直接補(bǔ)貼使農(nóng)戶的生產(chǎn)行為更加市場(chǎng)化，通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、培育青年農(nóng)戶，并根據(jù)地域特征施行不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，保護(hù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)民收入和提升我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，是新常態(tài)下農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策一直是我國(guó)政府增加農(nóng)民收入和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要政策工具。在產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中， 世界各國(guó)非常注重實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策，均將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作為農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分, 尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)實(shí)施農(nóng)業(yè)高保護(hù)、高補(bǔ)貼政策來(lái)保障增加農(nóng)場(chǎng)主的收益和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。英國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策一直是英國(guó)政府調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要手段, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)戶收入支持等方面發(fā)揮了重要的作用，促進(jìn)了英國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。英國(guó)是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的重要制定國(guó)和政策改革的主要推動(dòng)者之一，其在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制定方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。因此，研究英國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)于中國(guó)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有重要的借鑒意義。

雖然英國(guó)農(nóng)業(yè)在本國(guó)經(jīng)濟(jì)和世界范圍內(nèi)所占比重不大，但其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和地理分布基本穩(wěn)定，這與英國(guó)政府的積極政策引導(dǎo)是緊密相關(guān)的。從20世紀(jì)70年代的補(bǔ)貼金額與產(chǎn)量直接掛鉤的“鼓勵(lì)生產(chǎn)”型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，到80年代的減輕財(cái)政補(bǔ)貼壓力和緩解農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩的“控制生產(chǎn)”型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，再到進(jìn)入21世紀(jì)后的支持農(nóng)戶收入和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)英國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的形成發(fā)揮了較強(qiáng)的引導(dǎo)作用，并日益強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，致力于農(nóng)村全面發(fā)展。現(xiàn)在的英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍在不斷進(jìn)行調(diào)整以在農(nóng)業(yè)環(huán)境可持續(xù)性要求和日益增長(zhǎng)的食物需求之間達(dá)到平衡。目前，學(xué)界對(duì)歐洲國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究大都集中在歐盟這一層面上，較少對(duì)歐盟單獨(dú)某個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行研究，事實(shí)上，由于歐盟各國(guó)國(guó)情不一，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策提供了多種政策選項(xiàng)以供成員國(guó)自行選擇，因此歐盟各國(guó)實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策并非完全一致。本文著重研究英國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，以期對(duì)該國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有更深入的認(rèn)識(shí)和把握。

我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平在總量、結(jié)構(gòu)和方式等方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家有較大的差距。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量方面，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)低于美、歐、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的投入水平；在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)方面， 我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以價(jià)格補(bǔ)貼為主，大量用于彌合購(gòu)銷差價(jià)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本等，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式的引導(dǎo)，且直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例偏小，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式方面，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼方式多采取間接補(bǔ)貼，且資金分散，使有限的資金不能形成合力，同時(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策未提升至法律層面，不能從根本上保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的長(zhǎng)期順利施行。

在我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策邊際效應(yīng)遞減的背景下和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求下，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)向提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力聚焦、向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜、向資源節(jié)約和環(huán)境友好生產(chǎn)方式發(fā)力，以農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。在此背景下，英國(guó)以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和食品安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展調(diào)控方式值得我們思考和借鑒。

1. 英國(guó)農(nóng)業(yè)基本情況

英國(guó)是歐盟的重要成員國(guó)之一，也是歐盟28國(guó)中的第六大谷物生產(chǎn)國(guó)、最大的產(chǎn)羊國(guó)以及第三大產(chǎn)牛國(guó)，它的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平在歐盟具有較強(qiáng)的代表性。

英國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占經(jīng)濟(jì)總量比重較小，但農(nóng)業(yè)人均凈增加值較高。2014年英國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為258億英鎊，凈增加值（總產(chǎn)值減去中間消費(fèi)品價(jià)格）為99億英鎊，農(nóng)業(yè)占經(jīng)濟(jì)總體比重約為1.4%。其中，英格蘭地區(qū)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為193億英鎊，占英國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的74.8%，威爾士地區(qū)、蘇格蘭地區(qū)和北愛(ài)爾蘭地區(qū)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，則分別占英國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的11.8%、6%和7.3%。英國(guó)從事農(nóng)業(yè)的人員為47.6萬(wàn)人，占總就業(yè)人數(shù)的1.43%，人均凈增加值達(dá)到2萬(wàn)英鎊，從事農(nóng)業(yè)的人員中有雇傭人員18.1萬(wàn)人，占比38%，農(nóng)場(chǎng)主年齡中位數(shù)為59歲。

英國(guó)的優(yōu)良農(nóng)地資源集中在英格蘭地區(qū)，該地區(qū)農(nóng)地的單位產(chǎn)量很高。2014年英國(guó)農(nóng)用地（Utilized Agricultural Area，UAA）面積為1724萬(wàn)hm，占英國(guó)國(guó)土面積的71%，平均產(chǎn)值為1495英鎊/hm。其中，英格蘭和蘇格蘭地區(qū)的農(nóng)用地面積相對(duì)較大，分別為903萬(wàn)hm和560萬(wàn)hm，英格蘭地區(qū)的農(nóng)用地土地肥沃，平均產(chǎn)值最高，達(dá)到2138英鎊/hm，而蘇格蘭農(nóng)用地較為貧瘠，平均產(chǎn)值最低，僅為277英鎊/hm；威爾士和北愛(ài)爾蘭地區(qū)的農(nóng)用地面積相對(duì)較小，分別為163萬(wàn)hm和100萬(wàn)hm，平均產(chǎn)值相近，分別為1869英鎊/hm和1892英鎊/hm。英國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體為農(nóng)場(chǎng)，2014年英國(guó)有21.2萬(wàn)個(gè)農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)場(chǎng)平均面積為81hm。

英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及對(duì)我國(guó)的啟示

2. 英國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策

英國(guó)目前采用的農(nóng)業(yè)政策是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy，CAP），它是這一政策的重要制定國(guó)之一，也是這一政策的歷次改革的主要推動(dòng)者之一。CAP是歐盟實(shí)施的第一項(xiàng)共同政策，與關(guān)稅同盟政策共同構(gòu)成歐共體的兩大支柱政策，它提供了多種政策選項(xiàng), 各個(gè)國(guó)家可以根據(jù)本國(guó)國(guó)情選擇合適的政策選項(xiàng)。因此，盡管歐盟各成員國(guó)的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和方向是一致的，但其具體實(shí)施計(jì)劃有區(qū)別。CAP從20世紀(jì)60年代開(kāi)始實(shí)施，至今已施行半個(gè)世紀(jì)有余，其最初的目標(biāo)有三：培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，保障農(nóng)民收益, 穩(wěn)定農(nóng)業(yè)市場(chǎng)。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展及內(nèi)外部環(huán)境變化，CAP經(jīng)歷了幾次改革和調(diào)整，日益強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，致力于農(nóng)村全面發(fā)展和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等。它的主要補(bǔ)貼手段也由最初的以與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊灾苯友a(bǔ)貼為主。現(xiàn)今，CAP主要通過(guò)直接發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，穩(wěn)定農(nóng)民收入；通過(guò)實(shí)施農(nóng)村發(fā)展政策優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化水平，提升農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)。

2.1 與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼

在1973年英國(guó)加入歐盟以前，英國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)主要實(shí)行世界價(jià)格，僅對(duì)少量產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持。從1973年英國(guó)加入歐盟至20世紀(jì)90年代，英國(guó)農(nóng)業(yè)政策以歐盟共同農(nóng)業(yè)政策為基準(zhǔn)，加大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度， 投入了大量財(cái)政資金開(kāi)展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。這一階段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼為主通過(guò)對(duì)農(nóng)作物、動(dòng)物和奶業(yè)實(shí)行價(jià)格支持，以刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)戶收入。

與生產(chǎn)掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策毫無(wú)疑問(wèn)成功地實(shí)現(xiàn)了它最初的政策目標(biāo)，英國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量在這一時(shí)期獲得了大幅的提升，但也造成了一定的負(fù)面影響。一方面這一政策使經(jīng)濟(jì)利益在英國(guó)不同規(guī)模農(nóng)戶之間的分配高度不均衡，另一方面造成了20世紀(jì)80年代的農(nóng)產(chǎn)品供給過(guò)剩和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過(guò)高，并由此帶來(lái)了高昂的處理成本，導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。這一時(shí)期，英國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的價(jià)格幾乎全都高于世界市場(chǎng)的價(jià)格，甚至高出數(shù)倍，同時(shí)，由于對(duì)歐共體預(yù)算承擔(dān)的份額以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平本身在成員國(guó)之間引起大量的資金轉(zhuǎn)移，英國(guó)在經(jīng)濟(jì)方面蒙受了較大的損失。為應(yīng)對(duì)這一局面，英國(guó)政府一方面不得不采取牛奶配額、自愿休耕和強(qiáng)制休耕等農(nóng)產(chǎn)品供給控制手段，另一方面開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，以緩解農(nóng)產(chǎn)品供給過(guò)剩、降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.2 不與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼向不與生產(chǎn)掛鉤的直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。直接補(bǔ)貼緩解了農(nóng)戶收入的兩極分化問(wèn)題和農(nóng)產(chǎn)品供給過(guò)剩問(wèn)題；同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的水污染、土壤污染等問(wèn)題的暴露，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)等理念被引入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃的制定中。21世紀(jì)，英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中最重要的補(bǔ)貼計(jì)劃是單一支付計(jì)劃、基礎(chǔ)支付計(jì)劃和農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金主要通過(guò)這幾個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃發(fā)放。

2.2.1 單一支付計(jì)劃

單一支付計(jì)劃（Single Payment Scheme, SPS）是英國(guó)在2003年至2014年間實(shí)施的最主要的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃，它是一種普惠性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，其目的是轉(zhuǎn)變以往與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼方式，緩解以往實(shí)施的與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所造成的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩，并為農(nóng)民按照市場(chǎng)需求自主生產(chǎn)提供支持。2014年英國(guó)的SPS資金達(dá)到23.13億英鎊，其中農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的英格蘭地區(qū)獲得14.88億英鎊，占總數(shù)的64.3%，蘇格蘭地區(qū)獲得3.82億英鎊，占總數(shù)的16.5%，北愛(ài)爾蘭獲得2.46億英鎊，占總數(shù)的10.6%，威爾士獲得1.97億英鎊，占總數(shù)的8.5%。由于SPS是普惠性的，大部分或所有農(nóng)場(chǎng)都能得到。

歐盟為其成員國(guó)/地區(qū)提供了三種不同的SPS模式，第一種是以農(nóng)民歷史上所獲補(bǔ)貼為基數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼，第二種是按照每公頃相同支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，第三種是上述兩種模式的混合。其中，第二種模式計(jì)算方法更為簡(jiǎn)單，執(zhí)行成本較低。英格蘭地區(qū)采用第二種模式，蘇格蘭地區(qū)采用第三種模式。SPS的補(bǔ)貼支付與環(huán)保、食品安全以及動(dòng)物福利標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān)，獲得SPS補(bǔ)貼的農(nóng)民必須遵守“交叉承諾”（cross compliance），即必須達(dá)到環(huán)境、食品安全、動(dòng)物衛(wèi)生與福利、植物衛(wèi)生的相關(guān)要求, 并保護(hù)一定的永久性草地、保持生物多樣性等。SPS有利于農(nóng)田保持良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及環(huán)境條件，有利于農(nóng)村綜合發(fā)展，使農(nóng)產(chǎn)品更有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具市場(chǎng)導(dǎo)向性，有效地支撐了農(nóng)民收入。

2.2.2 基礎(chǔ)支付計(jì)劃

2015年英國(guó)開(kāi)始推行基礎(chǔ)支付計(jì)劃以替代之前采用的單一支付計(jì)劃。基礎(chǔ)支付計(jì)劃（Basic Payment Scheme，BPS）不僅延續(xù)了SPS的重視環(huán)保的理念，還致力于農(nóng)戶種植多樣化，添加了鼓勵(lì)青年農(nóng)民的條款。BPS是目前歐盟最大的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村補(bǔ)貼計(jì)劃，農(nóng)民一般在每年的5月申請(qǐng)，補(bǔ)貼款項(xiàng)在12月開(kāi)始下發(fā)。凡是擁有5hm及以上農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民都可以申請(qǐng)，且40歲以下的農(nóng)民可以獲得額外的補(bǔ)貼。

申請(qǐng)成功的農(nóng)民需要遵守“綠化規(guī)則”（greening rules）和“交叉承諾”，不遵守“綠化規(guī)則”的農(nóng)民將失去30%的補(bǔ)貼。“綠化規(guī)則”致力于農(nóng)戶種植多樣化，它規(guī)定擁有10～30hm耕地的農(nóng)戶需要種植至少2種不同的作物；擁有30hm以上耕地的農(nóng)戶需要種植至少3種不同的作物，主要作物不能覆蓋75%以上的耕地面積，且任意兩種作物種植面積之和不能超過(guò)95%。另外，耕地面積超過(guò)15hm的農(nóng)民需要使用一定面積的土地做有利于環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)。和申請(qǐng)SPS一樣, 申請(qǐng)BPS的農(nóng)民也需要遵守“交叉承諾”, 達(dá)到環(huán)境、食品安全、動(dòng)物衛(wèi)生與福利、植物衛(wèi)生的相關(guān)要求，保護(hù)一定的永久性草地、保持生物多樣性等。

2.2.3 農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃

農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃是英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的“第二支柱”，在21世紀(jì)初被引入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃。農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)污染控制，重點(diǎn)通過(guò)控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中水、氮肥和農(nóng)藥的耗費(fèi)，以及加強(qiáng)對(duì)污水、牲畜糞便、牲畜殘骸的科學(xué)處理,盡最大可能地降低農(nóng)業(yè)環(huán)境成本。英國(guó)政府出臺(tái)了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中水、肥、農(nóng)藥的使用，牲畜糞便、殘骸的處理等給予詳細(xì)指導(dǎo)；通過(guò)組織培訓(xùn)向農(nóng)戶普及環(huán)境友好農(nóng)業(yè)的相關(guān)知識(shí)；建立了農(nóng)業(yè)用水監(jiān)控系統(tǒng)，以及生物、物理以及化學(xué)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的補(bǔ)貼項(xiàng)目；同時(shí)，與單一支付計(jì)劃和基礎(chǔ)支付計(jì)劃相似，農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃將農(nóng)戶獲得的補(bǔ)貼金額與其是否達(dá)到政府規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤, 以保證計(jì)劃達(dá)到預(yù)期效果。

2014年英國(guó)農(nóng)村發(fā)展資金總額為6億英鎊，是SPS以外的主要農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。農(nóng)村發(fā)展支持計(jì)劃主要包括三大項(xiàng)，即“不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃”“環(huán)境管理/鄉(xiāng)村管理計(jì)劃”和“鄉(xiāng)村優(yōu)先/土地經(jīng)營(yíng)者選項(xiàng)”。“不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃”資金總額達(dá)到接近1億英鎊，其中歐盟和英國(guó)政府各承擔(dān)1/2，這部分資金主要分配給蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭，其中蘇格蘭獲得72.5%，北愛(ài)爾蘭獲得27.5%。“不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃”主要是針對(duì)養(yǎng)殖肉牛和羊的農(nóng)場(chǎng)，補(bǔ)貼數(shù)額依據(jù)農(nóng)場(chǎng)的土地質(zhì)量和區(qū)位遠(yuǎn)近來(lái)測(cè)算，低的每hm補(bǔ)貼5～10英鎊，高的可達(dá)30～40英鎊，計(jì)算方法較為復(fù)雜。“環(huán)境管理/鄉(xiāng)村管理計(jì)劃”資金總額為3.84億英鎊，全部分配給英格蘭地區(qū)，主要用于保護(hù)和提高鄉(xiāng)村環(huán)境。“鄉(xiāng)村優(yōu)先/土地管理者選項(xiàng)”資金總額0.4億英鎊，全部分配給蘇格蘭地區(qū)，主要對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展大型復(fù)雜項(xiàng)目進(jìn)行支持，如禽類保護(hù)、出于環(huán)保目的的土地管理、農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目等。

綜上所述，目前英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以不與產(chǎn)量掛鉤的直接補(bǔ)貼為主，旨在鼓勵(lì)農(nóng)戶根據(jù)市場(chǎng)需求自由生產(chǎn)，防止農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩。同時(shí)，英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性, 致力于農(nóng)村全面發(fā)展，通過(guò)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策相捆綁的“綠化規(guī)則”和“交叉承諾”等政策工具有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。

3. 英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容，占?xì)W盟共同農(nóng)業(yè)政策支出的68.7%。2014年英國(guó)對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼支付達(dá)29.54億英鎊。其中，與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼，即蘇格蘭食用牛&牛犢計(jì)劃，支出了0.21億英鎊；不與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼，包括單一支付計(jì)劃、不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃、農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃和動(dòng)物疾病補(bǔ)貼及其他補(bǔ)貼, 分別支出補(bǔ)貼23.13億英鎊、0.91億英鎊、5.03億英鎊、0.21億英鎊和0.05英鎊。單一支付計(jì)劃是最主要的補(bǔ)貼計(jì)劃，其支出金額占總直接補(bǔ)貼支付金額的78.3%。

2009～2014年英國(guó)對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼支出總額大體呈下降態(tài)勢(shì)，從2009年的36.54億英鎊下降為2014年的29.54億英鎊，下降了19.2%；其中與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼從2009年的0.37億英鎊下降為2014年的0.21億英鎊，下降了43.2%，不與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼從2009年的36.16億英鎊下降為2014年的29.33億英鎊, 下降了18.9%。主要補(bǔ)貼計(jì)劃中，除農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃增長(zhǎng)了5%，其他補(bǔ)貼有一定增長(zhǎng)外，其余補(bǔ)貼計(jì)劃均呈現(xiàn)不同程度的下降，其中不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃和單一支付計(jì)劃降幅最大，分別下降了32.6%和22.4%，蘇格蘭食用牛&牛犢計(jì)劃和動(dòng)物疾病補(bǔ)貼計(jì)劃降幅很小，分別下降8.7%和4.5%。

4. 對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示

4.1 通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)

通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)是英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的顯著特征。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中占主要地位的SPS和BPS補(bǔ)貼項(xiàng)目都要求申請(qǐng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)戶簽署“交叉承諾”。“交叉承諾”要求農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中達(dá)到環(huán)境安全的相關(guān)要求，并保護(hù)一定的永久性草地、保持生物多樣性等，若農(nóng)戶沒(méi)有達(dá)到相關(guān)的要求，其領(lǐng)取的補(bǔ)貼金額將受到其“交叉承諾”完成情況的影響。農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃則通過(guò)補(bǔ)貼的發(fā)放來(lái)控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中水、肥和農(nóng)藥的耗費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)污水、牲畜糞便、牲畜殘骸的科學(xué)處理，盡最大可能地降低農(nóng)業(yè)環(huán)境成本。由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是英國(guó)農(nóng)戶收入的重要部分，農(nóng)戶會(huì)努力達(dá)到相關(guān)的要求標(biāo)準(zhǔn)。因此該補(bǔ)貼機(jī)制可以有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.2 通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

除環(huán)境保護(hù)以外，有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)也是英國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要目標(biāo)。“交叉承諾”要求申請(qǐng)補(bǔ)貼的農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中除了達(dá)到環(huán)境安全的相關(guān)要求，還要達(dá)到食品安全、動(dòng)物衛(wèi)生與福利、植物衛(wèi)生的相關(guān)要求，從而使農(nóng)戶生產(chǎn)出更高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品。2015年推出的BPS補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)一步要求農(nóng)戶進(jìn)行多樣化種植，未達(dá)到相關(guān)要求的農(nóng)戶將失去30%的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼政策均在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大量用于彌合購(gòu)銷差價(jià)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本等，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式的引導(dǎo)，學(xué)習(xí)英國(guó)以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的擴(kuò)散、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將有利于加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

4.3 通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼培育青年農(nóng)戶

由于農(nóng)業(yè)收入與其他行業(yè)相比較低，選擇從事農(nóng)業(yè)的青年人相對(duì)較少，英國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主平均年齡接近60歲。為了鼓勵(lì)青年人從事農(nóng)業(yè)，英國(guó)針對(duì)該人群增加了額外的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，通過(guò)提高收入水平吸引更多的青年人。我國(guó)的從事農(nóng)業(yè)人員老齡化情況也比較嚴(yán)重，吸引和培育新一代青年農(nóng)民是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件。通過(guò)補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)青年人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)培育他們成為懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、高素質(zhì)的新農(nóng)民，是一條可行之路。此外，根據(jù)地域特征施行不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

（來(lái)源：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究）