完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策推進(jìn)新時(shí)期農(nóng)業(yè)改革發(fā)展

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策推進(jìn)新時(shí)期農(nóng)業(yè)改革發(fā)展

黨的十九大報(bào)告在闡述實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)提出，要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。近年來(lái)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等方面展開(kāi)積極探索，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)打下一定基礎(chǔ)，但農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、競(jìng)爭(zhēng)力下滑等問(wèn)題仍突出。推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，當(dāng)前工作重點(diǎn)是發(fā)揮政策“指揮棒”“導(dǎo)航儀”作用，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，解決農(nóng)業(yè)資源要素的錯(cuò)配扭曲問(wèn)題，健全與轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，發(fā)揮支持保護(hù)政策對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的促進(jìn)作用。

一、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策演變及其積極影響

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持保護(hù)政策大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，即農(nóng)業(yè)支持工業(yè)階段（1949～1992年）、農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展階段（1993～2003年）和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段（2004年至今）。中國(guó)加入WTO以后，尤其從2004年起，隨著我國(guó)綜合國(guó)力增強(qiáng)和對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，在“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”和“多予、少取、放活”兩個(gè)基本方針指導(dǎo)下，國(guó)家出臺(tái)一系列針對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持保護(hù)政策，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策由流通環(huán)節(jié)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移、由補(bǔ)貼消費(fèi)者向補(bǔ)貼生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型，并初步形成以價(jià)格支持為基礎(chǔ)，以直接補(bǔ)貼和一般服務(wù)支持等功能互補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼結(jié)合的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架。

以糧食最低收購(gòu)價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)為主要內(nèi)容的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，是2004年以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的重要組成部分。最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)持續(xù)提高，釋放了鼓勵(lì)增產(chǎn)的信號(hào)，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性。同時(shí)，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策持續(xù)推進(jìn)，也對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生積極影響，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

一是促進(jìn)糧食增產(chǎn)。在多種政策激勵(lì)作用下，2003～2015年中國(guó)糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”，糧食產(chǎn)量由43 070萬(wàn)噸增至62 143萬(wàn)噸，增幅超過(guò)40%，年均增速超過(guò)3%。同期，全國(guó)糧食播種面積由14.9億畝增至17.0億畝，年均增加1.1%；平均單產(chǎn)由每畝288.8公斤提高至365.5公斤，年均增長(zhǎng)2.0%；糧食總產(chǎn)量連續(xù)9年維持萬(wàn)億斤以上，且連續(xù)3年突破6億噸，成為新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)內(nèi)糧食總供給水平最高時(shí)期。

二是提高農(nóng)民收入。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策和補(bǔ)貼政策有力支撐農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入、轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)，再加上外出務(wù)工收入增加，推動(dòng)近年來(lái)農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)。2004～2015年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入由2 936元增至11 422元，年均增速13.1%；連續(xù)7年農(nóng)民收入增幅高于GDP和城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)收入差距也從2009年1∶3.33縮小至2015年1∶2.73。

三是改善農(nóng)產(chǎn)品供給。全國(guó)糧食生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)帶動(dòng)人均糧食占有量不斷提高，由2003年330公斤增至2015年450公斤，增幅達(dá)36.4%；棉、油、糖等生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，肉蛋奶魚(yú)、果菜菌茶等多樣化供給，較好滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需求。

二、農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新矛盾與新問(wèn)題

近年來(lái)，隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，勞動(dòng)力、土地、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量安全成本日益顯性化且不斷上升，我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本日漸高于主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。在成本攀升情況下，基于成本之上的主要糧食產(chǎn)品的政策性收購(gòu)價(jià)格不斷提高，推動(dòng)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)均衡價(jià)格隨之持續(xù)上揚(yáng)。與之相反，國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)趨緩，糧食價(jià)格進(jìn)入下行周期。隨“地板”價(jià)格不斷上漲，“天花板”不斷下壓，國(guó)內(nèi)價(jià)格支持政策的空間被壓縮，農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)新的矛盾與問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。

一是政策性收儲(chǔ)價(jià)格居于支配地位，影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。政策性收儲(chǔ)價(jià)格不斷提高，并持續(xù)高于市場(chǎng)價(jià)格，極大影響其他市場(chǎng)主體入市收購(gòu)的積極性，導(dǎo)致國(guó)家不得不持續(xù)收儲(chǔ)，最低收購(gòu)價(jià)不再是“最低價(jià)”，臨時(shí)收儲(chǔ)也不再“臨時(shí)”，形成所謂的“政策市”，給上下游產(chǎn)業(yè)鏈和整個(gè)流通環(huán)節(jié)帶來(lái)巨大壓力的同時(shí)，也給政府帶來(lái)沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是階段性過(guò)剩與不足并存，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。一方面，從具體品種上看，玉米、小麥等農(nóng)產(chǎn)品供過(guò)于求，而大豆、食糖、棉花、奶制品等產(chǎn)品則生產(chǎn)不足。2015年，中國(guó)玉米產(chǎn)量超過(guò)國(guó)內(nèi)消費(fèi)量26.5%；小麥產(chǎn)量超過(guò)國(guó)內(nèi)消費(fèi)量8.8%，而大豆和食糖產(chǎn)量占國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的比重分別為11.2%和69.9%。另一方面，從質(zhì)量上看，一般性中低檔農(nóng)產(chǎn)品供過(guò)于求，而綠色、安全、優(yōu)質(zhì)的高檔農(nóng)產(chǎn)品則較緊缺。階段性供過(guò)于求與供給不足并存，表明我國(guó)農(nóng)業(yè)主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾。

三是農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重超載，制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展。與世界主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國(guó)相比，我國(guó)水土資源嚴(yán)重缺乏，且隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、工業(yè)化與城市化進(jìn)程加快，我國(guó)水土資源利用強(qiáng)度不斷增加、污染損毀嚴(yán)重。從水土資源稟賦來(lái)看，我國(guó)人均耕地面積僅相當(dāng)于世界平均水平40%，人均水資源占有量不足世界平均水平30%，是全球13個(gè)人均水資源最貧乏國(guó)家之一。從水土資源利用強(qiáng)度來(lái)看，過(guò)去10多年我國(guó)耕地面積以年均1%速度下降，農(nóng)業(yè)灌溉用水量以年均16%速度上升，農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)總用水量的比重超過(guò)60%。部分糧食主產(chǎn)區(qū)，如河北、山東、河南、江蘇等地，農(nóng)業(yè)水資源實(shí)際利用量已超過(guò)水資源可持續(xù)利用量，特別是華北地區(qū)地表水資源嚴(yán)重不足，長(zhǎng)期依靠超采地下水支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。從水土資源污染情況來(lái)看，2014年《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)耕地超標(biāo)率為19.4%，耕地總污染量達(dá)2 328萬(wàn)公頃，中重度污染耕地超348萬(wàn)公頃。水土資源承載逼近極限、環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻，不僅增加食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展形成巨大挑戰(zhàn)。

四是內(nèi)外價(jià)格倒掛漸成常態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)下滑。由于受入世承諾制約，我國(guó)取消所有非關(guān)稅措施，僅保留關(guān)稅、關(guān)稅配額等少數(shù)手段，且農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅可用空間十分有限，水平無(wú)法繼續(xù)提高。目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅為15%，是世界平均水平1/4；糧棉糖等實(shí)行關(guān)稅配額管理，配額量大、配額內(nèi)關(guān)稅低、配額外最高關(guān)稅65%；而對(duì)大豆、大麥、高粱、木薯等則實(shí)行單一關(guān)稅，稅率僅2%～5%。相比WTO其他成員，我國(guó)既無(wú)足夠關(guān)稅政策空間和復(fù)雜關(guān)稅形式，也無(wú)法使用進(jìn)口許可、數(shù)量限制等措施，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口調(diào)控政策手段非常有限。在此情況下，隨著國(guó)內(nèi)外價(jià)差持續(xù)擴(kuò)大，難以發(fā)揮關(guān)稅等邊境保護(hù)措施的“防火墻”作用，超過(guò)我國(guó)正常產(chǎn)需缺口之外的大宗農(nóng)產(chǎn)品“非必需進(jìn)口”大量增加。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012～2014年我國(guó)糧食產(chǎn)需缺口每年約5 000萬(wàn)噸，而同期糧食凈進(jìn)口可達(dá)8 043萬(wàn)～10 429萬(wàn)噸，3年累計(jì)過(guò)度進(jìn)口超過(guò)1億噸；而2015年過(guò)度進(jìn)口問(wèn)題繼續(xù)加劇，當(dāng)年由于釋放庫(kù)存等原因國(guó)內(nèi)糧食總量供需基本不存在缺口，但全年進(jìn)口仍達(dá)12 500萬(wàn)噸。綜合考慮品種調(diào)劑需要、相關(guān)產(chǎn)品硬缺口和產(chǎn)品間替代性，估計(jì)當(dāng)前我國(guó)糧食進(jìn)口中一半以上屬于“非必需進(jìn)口”。如此大規(guī)模過(guò)度進(jìn)口國(guó)外低價(jià)糧食，不僅對(duì)“十三五”時(shí)期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)造成嚴(yán)重?cái)D壓，也給去庫(kù)存帶來(lái)巨大壓力。

五是“黃箱”補(bǔ)貼空間不斷收窄，國(guó)際規(guī)則約束國(guó)內(nèi)政策空間。2001年加入WTO時(shí)，為給農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展預(yù)留空間，我國(guó)就農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策與各成員國(guó)達(dá)成協(xié)議，其核心內(nèi)容有兩條：一是可以采取適度的扭曲生產(chǎn)或貿(mào)易的支持措施，對(duì)非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼支持不超過(guò)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8.5%，對(duì)特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼支持不超過(guò)該產(chǎn)品產(chǎn)值8.5%；二是對(duì)稻米、小麥、玉米等產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅配額管理，對(duì)一定比例的配額實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易。然而，隨著2004年以來(lái)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持保護(hù)力度加大，糧食等特定農(nóng)產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、剩余空間不斷壓縮。中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和關(guān)稅配額管理制度等也開(kāi)始受到一些國(guó)家挑戰(zhàn)。2016年以來(lái)，美國(guó)已先后就我國(guó)對(duì)三大主糧實(shí)施“黃箱”補(bǔ)貼及關(guān)稅配額管理措施向WTO提出訴訟。盡管我國(guó)可以根據(jù)相關(guān)承諾和規(guī)則據(jù)理力爭(zhēng)，以保障國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民生計(jì)，但類(lèi)似事件頻發(fā)及全球范圍內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，我國(guó)已很難繼續(xù)通過(guò)加大被解讀成“黃箱”的措施力度和收緊市場(chǎng)準(zhǔn)入促進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。

三、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策應(yīng)妥善處理三個(gè)關(guān)系

長(zhǎng)期以來(lái)，保證糧食高產(chǎn)量和高自給率一直是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策追求的首要目標(biāo)，資源配置、科技投入、政策調(diào)控等無(wú)不指向此目標(biāo)。盡管此觀念有合理之處，長(zhǎng)久一段時(shí)期內(nèi)為保障國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)供應(yīng)和國(guó)家糧食安全發(fā)揮重大作用，但實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)也同時(shí)伴隨資源負(fù)荷超載、生態(tài)環(huán)境惡化、糧食進(jìn)口過(guò)度等一系列嚴(yán)峻問(wèn)題。從追求農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和保障長(zhǎng)期糧食安全角度出發(fā)，應(yīng)調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策導(dǎo)向和國(guó)家糧食安全保障目標(biāo)，從僅關(guān)注即期糧食高產(chǎn)量和高自給率向更關(guān)注糧食綜合或潛在“自給力”方向轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)糧食安全觀念的同時(shí)，為更好地明確新時(shí)期國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策調(diào)控目標(biāo)及主要任務(wù)，在積極改革完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，應(yīng)妥善處理如下關(guān)系。

一是農(nóng)業(yè)政策的多重目標(biāo)難以兼得，彼此需協(xié)調(diào)。我國(guó)及歐美發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐均表明，多重政策目標(biāo)通常難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)，因而在政策制定中，須根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段主要矛盾變化確立階段性重點(diǎn)核心目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)農(nóng)業(yè)政策。在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格成為連接國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)決定因素，國(guó)內(nèi)糧食進(jìn)口和自給率并不取決于產(chǎn)需缺口，而是取決于糧食成本和價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力的比拼。即便國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量增加、產(chǎn)需缺口下降，但只要國(guó)內(nèi)外價(jià)差足夠大，“非必需進(jìn)口”也會(huì)不降反升。因此，在目前開(kāi)放經(jīng)濟(jì)新時(shí)代新形勢(shì)下，將過(guò)去一直追求的糧食安全產(chǎn)量最大化調(diào)整為降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)核心目標(biāo)。

二是政府與市場(chǎng)功能不可重疊互斥，職能要明確。市場(chǎng)和政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中相互配合、有機(jī)統(tǒng)一的“兩只手”，二者應(yīng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力。黨的十九大報(bào)告指出“必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。具體至農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域，一方面，應(yīng)減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)價(jià)格干預(yù)和價(jià)格扭曲，使市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)在調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求和資源配置中發(fā)揮決定性作用；另一方面，應(yīng)明確政府調(diào)控邊界，包括維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供公共產(chǎn)品、為農(nóng)民的市場(chǎng)損失依法提供必要補(bǔ)償、為低收入群體提供基本生活保障等，并盡可能避免政府行為對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生直接或不利影響。對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控，考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下大宗商品價(jià)格波動(dòng)純屬正常，政府應(yīng)提高價(jià)格波動(dòng)容忍度，不要過(guò)多過(guò)頻干預(yù)市場(chǎng)，同時(shí)設(shè)置波動(dòng)的合理區(qū)間和應(yīng)急預(yù)案，防止大起大落；而對(duì)于農(nóng)民市場(chǎng)損失或低收入群體福利保障，提供適當(dāng)補(bǔ)貼最為關(guān)鍵，避免采用價(jià)格干預(yù)手段扭曲市場(chǎng)信號(hào)、引起不必要波動(dòng)。

三是國(guó)際壓力對(duì)國(guó)內(nèi)政策影響加深，內(nèi)外需統(tǒng)籌。在新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨開(kāi)放形勢(shì)下，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)及貿(mào)易規(guī)則對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策制定影響和約束日益增強(qiáng)，今后我國(guó)農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和改革關(guān)起門(mén)來(lái)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”已不可能，需要有國(guó)際化視野，在努力確保農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅不減讓、配額不擴(kuò)大、國(guó)內(nèi)支持空間不削減條件下，進(jìn)一步增強(qiáng)統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”的能力。同時(shí)，應(yīng)創(chuàng)新國(guó)際規(guī)則約束下的補(bǔ)貼方式，用足、用好WTO允許的補(bǔ)貼空間。在補(bǔ)貼方式創(chuàng)新時(shí)也可考慮借鑒其他國(guó)家已有模式，如參考?xì)W盟設(shè)置“藍(lán)箱”支持補(bǔ)貼，探索開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)配額管理；參考美國(guó)“差價(jià)補(bǔ)貼”與價(jià)格掛鉤而與生產(chǎn)脫鉤，對(duì)補(bǔ)貼方式開(kāi)展半脫鉤化設(shè)計(jì)；參考?xì)W盟以特定條件或與特定目標(biāo)掛鉤作為領(lǐng)取補(bǔ)貼前提條件的“交叉達(dá)標(biāo)”方式等。在政策制定與表述中也應(yīng)采用國(guó)際化和接軌式方式，為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策制定和實(shí)施營(yíng)造良好國(guó)內(nèi)外環(huán)境。

朱晶：本刊副主編、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授

羅必良：本刊編委會(huì)委員、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院院長(zhǎng)、教授、長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授