深化農村土地制度改革完善承包地“三權”分置制度

深化農村土地制度改革完善承包地“三權”分置制度

唐 忠：本刊編委會副主任、中國人民大學農業與農村發展學院院長、教授

王曉睿：中國人民大學博士研究生

習近平總書記在十九大報告中指出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。近年來，要求盡快開展第二次土改的呼聲很高，對保持農村基本經營制度穩定不變存在焦慮，中國農村土地制度已成為農業發展的障礙。十九大報告的這一明確宣示，再一次給廣大農民吃了定心丸，對鞏固和完善我國農村基本經營制度，起到極其重要的作用。

一、對“三權分置”制度創新的理解

農村土地“三權分置”制度創新之處主要在于對土地所有者權利細分與分享這一實踐探索。從政策層面的認可與規范，可從兩方面分析。

（一）農村土地“承包經營權”內涵的變化

實行家庭承包責任制時，“承包經營權”是農民家庭通過“承包方式”從本集體經濟組織處取得土地“經營權”。雖然只有本集體成員有資格承包，但并無“集體是有具體成員的集體”的理論認識和政策表述，此時集體和本集體成員相互對立，強調農民個體通過承包方式取得土地具體經營權，即土地使用權，并未表明集體經濟組織成員所有者之一的身份。目前，《中華人民共和國土地承包法》《中華人民共和國物權法》等有關法律對集體經濟組織的集體所有的表述是“本集體成員”集體所有，集體是有具體成員的集體，在此背景下，“承包經營權”強調的是集體成員之一的成員權利，即所有者之一的權利，這個成員權在承包地上體現為承包經營權，與初始含義發生明顯變化。

（二）農地“三權分置”制度創新的核心，是對實踐中已發生的土地所有者權利的細分與分享，在政策層面的認可與規范

創新的核心是對所有者權利的細分與分享的認可與規范，不是規范所有者權利主體與其他權利主體（如租地使用者）間關系。承包權是具體某一集體成員對該集體土地享有所有者之一的成員權利，沒有某一集體所有者之一的資格，則不享有該集體土地承包權，承包權與所有者資格緊密聯系，但在政策層面并無明確規范表述。土地“三權分置”制度，通過明確設置“集體所有權、成員承包權”方式，對農村土地所有者權利，事實上已發生的細分與分享，給予認可與規范，使農村土地集體所有制“集體”具體化，是具有成員概念的“成員整體”，不是抽象的與其成員對立的集體。在此制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權，但按一定期限和一定份額（一般為平均）分配給其成員形成承包權，當土地以承包方式分配（不是出租）給其成員后，集體保留承包到期后的處置權，成員享有承包期內的其他權利，如使用、收益等權利；成員整體的集體權利（集體所有權），與成員個體的成員權利（承包權），共同構成完整意義上的土地所有者權利。

因此，土地“三權分置”制度創新很好地處理了集體所有制下成員整體的“集體”與組成集體的成員“個體”（目前以農戶家庭為單位）間的土地財產權利關系。

二、對完善農村土地制度的建議

（一）應進一步明確土地集體所有制內涵

農村土地制度在所有制方面需進一步明確，而不是使用制方面。應明確農村土地集體所有，是該集體某一時點或某一時間段內具體成員集體所有，與他人無關。集體所有的范圍在具體成員范圍內，某一集體與其他集體間與土地關系，與國家間土地關系，是不同所有權主體間關系，邊界必須清晰。

（二）在堅持土地集體所有制前提下，允許探索不同的具體實現形式

實際調研中發現，各地集體所有制實現形式不盡相同。四川省某縣，約100個行政村中，29個村堅持土地五年一調整，集體經濟組織成員認定五年一變化，而該縣其他三分之二行政村承包期內不調整土地，成員不變化。同一集體經濟組織內，對應不同集體資產時，成員也不同，分配承包地時與其他集體資產量化改革，具體對應人員并不完全一致，不同村做法也不同。需要思考的是：在農村土地集體所有制實現形式上，是追求全國完全一致化，還是允許在一定前提下有所差別，給地方適當選擇權；是否認可各地農民在集體范圍內形成的制度?？傮w而言，應允許不同地方探索適合地方實際的實現方式。如承包期內，集體成員為動態還是固定，若成員固定，固定在哪個時點；若成員為動態，流動方式是什么。由調研情況可知，約三分之一的地區實行起點公平，承包期內放棄動態調整；三分之二的地區仍存在動態調整。若當地居民認可，制度前后保持一致，調整與否由集體經濟組織成員多數意見決定。

（三）應進一步明確承包權所有者權利性質

將“承包權”一詞專門化和法律化，是指農村集體經濟組織成員通過承包方式取得并持有本集體具體地塊一定期限的成員所有權，屬于分享所有權性質，不是完整所有權。因此，承包權屬于物權范疇。在此情況下，應廢止“承包經營權”這一易引起誤會的政策術語，只使用“承包權”。

（四）租賃土地的使用權無抵押價值

承包農戶承包自身持有土地的使用權（經營權），與其他經營主體從承包農戶流轉租土地的使用權（經營權），性質完全不同，前者出租將產生地租。因此，承包農戶將自己的承包地抵押，實質是以未來一定時期租金作擔保。租賃的土地若按市場租金租入后再出租，所得租金應與其付出租金相同。若租賃土地時已一次性支付流轉期內（如10年）全部租金，經營權抵押實質是以已預付的地租為擔保，因為土地再流轉產生的地租可以償債。但現實情況是，轉入土地者因無力一次付清全部地租，將剛流轉來大多只支付第一年地租的土地拿去抵押貸款，若第二年債務無法清償，銀行將其抵押土地的經營權再流轉時發現，第二年租金尚未支付給轉出土地的農民，再流轉的租金若歸還轉出土地的農民，銀行遭受損失；若歸還銀行，轉出土地農民無法獲得地租。因此，年租制下流轉而來的土地經營權無抵押的經濟價值。

（五）租賃土地的經營權不宜物權化，政府不應頒證

租賃土地的經營權是由當事雙方所簽土地流轉合同約定的權利。其期限、租金水平與支付方式、支付時間、承租人是否可自行再流轉等均由合同約定，合同也可能因某種原因中止，因此合同是個案化的。政府為此類經營權發證，一是證書無法統一，二是證書效力低于合同效力，且當合同中止（合同期限內停止執行）時，證書失效，缺少實際意義?？筛臑橥恋亓鬓D合同登記制度，即堅持不動產權利未經登記不能生效原則，對經營權流轉實行登記。

（六）糾正部分地方下達土地流轉指標行為

土地流轉與新型經營主體發育，首先是市場行為，存在一個發展過程，地方政府可對其給予鼓勵、引導和支持，但不應下達行政指標強制推行，應糾正下達指標并考核的做法。