深化農村集體產權制度改革壯大集體經濟

深化農村集體產權制度改革壯大集體經濟

黃延信：本刊編委會委員，農業(yè)部農村合作經濟經營管理總站巡視員

習近平總書記在黨的十九大報告中高度重視農業(yè)農村農民問題，強調必須始終將解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，并將鄉(xiāng)村振興提升至國家戰(zhàn)略，這是新時代我國城鄉(xiāng)發(fā)展關系的重大戰(zhàn)略性轉變，是貫徹新發(fā)展理念、建設現代化經濟體系的重要內容，完全符合農村發(fā)展實際。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要通過改革提供發(fā)展動力。“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權利，壯大集體經濟”，則指明新時代深化農村改革的目標任務，是推動農村改革的根本遵循。要認真落實習近平總書記講話精神，深化農村集體產權制度改革，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有效的制度保障。

一、深化農村集體產權制度改革

為落實黨的十八屆三中全會賦予農民更多財產權利的改革要求，經黨中央、國務院批準，2015年農業(yè)部等部門在全國29個縣市開展“積極發(fā)展農民股份合作、賦予農民對集體資產股份權能改革試點”，試點在開展集體資產清產核資、確認集體經濟組織成員身份、集體資產折股量化、賦予農民對集體資產股份權能等方面取得積極進展。中央深改組第三十次會議聽取了《關于農村集體資產股份權能改革試點情況的報告》，指出改革符合農村實際，試點方向和路徑正確，要堅定不移向前推進。在總結試點經驗和深入理論研究基礎上，2016年底中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，對改革作出頂層設計和全面部署。目前，改革已在全國100個縣開展試點，改革大幕已開啟。習近平總書記在十九大報告中提出要深化農村集體產權制度改革，對這項改革的提法由“穩(wěn)步推進”改為“深化”，表明黨中央對改革的高度重視和深思熟慮，也提出新的更高要求。

深化農村集體產權制度改革，就是將改革從廣度和深度兩個方面向縱深推進。就改革覆蓋范圍而言，應由試點縣市擴大至所有縣市，從部分村組擴大至所有村組，尤其是廣大農牧地區(qū)的農村。中央提出的改革任務，若僅在小范圍內試點，不在面上推開，就談不上深化改革。產權制度改革不是大城市郊區(qū)農村和發(fā)達地區(qū)農村才有需要，越是經濟欠發(fā)展的農村越需要改革產權制度。這是堅持農村集體所有制、發(fā)展農村集體經濟、促進農民增收的需要。農村傳統(tǒng)產權制度資產歸屬不清晰、管理不嚴、經營不活、分配不公，不適應市場經濟條件下農村經濟發(fā)展需要，完善農村基本經濟制度和經營制度，必須改革不適應生產力發(fā)展要求的產權制度。中西部地區(qū)農村集體經濟組織主要擁有資源性資產，發(fā)展農村經濟、增加農民收入，必須盤活農村各類資產，也必須通過產權制度改革實現。現代產權制度不適應農村、西部農村不需要產權制度改革的說法，既不符合改革理論邏輯，也不符合改革開放以來我國農業(yè)農村改革發(fā)展實際。

就改革深度而言，中央關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度意見提出的改革任務，在全國農村地區(qū)均應在尊重農民群眾意愿基礎上逐項精準推進至全面完成。改革要啃硬骨頭，要趟深水區(qū)，要觸及深層次的體制問題。堅決破除一切不適應實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想觀念和體制機制弊端；要沖破利益固化的藩籬，從根本上打破束縛農村集體經濟發(fā)展的體制障礙；應加快建設重要的根本性制度；應改變不適應市場經濟發(fā)展要求的思維觀念，應與時俱進創(chuàng)新相應理論。

深化農村集體產權制度改革，一是全面開展集體資產清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，切實防止集體資產流失，這項工作要在2019年基本完成。在清產核資基礎上，將農村集體資產所有權確權至不同層級集體經濟組織的成員集體，并建立健全管理制度。二是科學確認集體經濟組織成員身份，依據有關法律法規(guī)，按尊重歷史、照顧現實、程序規(guī)范、群眾認可原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體資產積累的貢獻，協調平衡各方利益，做好成員身份確認工作，解決成員邊界不清問題。三是將集體經營性資產以股份或份額形式量化至本集體成員，作為其參加收益分配的基本依據。這項改革力爭用5年左右時間完成。資產量化并非“分光吃光”，要保持資產完整性，便于經營和保值增值。改革只能在農村集體經濟組織內部開展。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定；股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式，即一經量化實行固化管理。

二、保障農民財產權利

保障農民財產權利，即保障農民各種合法財產權利。包括集體所有的資產權利和農民個人合法財產權利。集體資產權利包括作為集體經濟組織成員享有的對集體土地的承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。

保障農民土地承包權，核心是搞好集體土地承包經營權確權頒證，賦予農民長期有保障的土地使用權，土地承包經營權長久不變。需強調的是，農村集體所有的土地是以家庭為單位只是承包經營，不是按人承包經營，只要是在承包初期獲得承包土地的家庭，其衍生人口不存在無承包地的問題。雖然以農戶家庭為單位承包集體土地，但在初始承包時，農戶在冊家庭人口均獲得土地承包經營權，起點公平。1993年中央決定，在原定耕地承包期到期后，再延長三十年不變，只是承包期順延，并未按當時的實有人口調整并重新承包土地；十九大報告提出第二輪土地承包期到期后再延長三十年，仍為原土地承包期的順延，未按調整后現有人口重新承包土地。

保障農民集體資產權利，即賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承權。通過建立集體資產股權登記制度，將成員對集體資產股份的占有權落到實處；通過建立健全收益分配制度，將收益分配權落到實處；要探索農民持有集體資產股份有償退出的具體辦法，為退出所持集體資產股份提供可行路徑；探索集體資產股份抵押、擔保貸款的辦法，使集體資產股份具有信用；指導集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的具體辦法。

保障農民財產權利，按不動產統(tǒng)一登記規(guī)定，加快農村集體經濟組織和農民個人所有的不動產依法登記，使產權發(fā)生效力，得到有效法律保護，使農民財產產生信用，拉動信貸資金投向農業(yè)和農村。國土資源部頒布《不動產登記暫行條例實施細則》明確指出，不動產登記應依照當事人申請進行，集體土地所有權登記由集體經濟組織代為申請；依法取得宅基地使用權，可單獨申請宅基地使用權登記；依法利用宅基地建造住房及其附屬設施，可申請宅基地使用權及房屋所有權登記。這一細則雖于2016年1月1日施行，但大多數農民并不知情。應加強政策宣傳，讓農民了解法規(guī)和政策規(guī)定，讓農村財產在法律上合法化。

三、壯大集體經濟

壯大集體經濟，即要發(fā)展新型集體經濟，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制。新型集體經濟之“新”體現在其為集體成員邊界清晰、集體產權關系歸屬明確的股份合作經濟，而非傳統(tǒng)“一大二公”的集體經濟；對集體資產管理運營堅持市場導向，盤活集體資產，創(chuàng)新經營機制；是個人積極性與集體經營優(yōu)越性有效結合的新型集體經濟，是更具活力和凝聚力的農村集體經濟。具體應做好以下工作。

一是應加快建立健全農村集體經濟組織，這是發(fā)展壯大農村集體經濟的組織載體。中央明確要求，凡是有集體統(tǒng)一經營資產的村組特別是城郊村、城中村、經濟發(fā)達村應建立健全集體經濟組織。

二是賦予集體經濟組織市場主體地位，方便開展經營。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織。集體經濟組織要履行好管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經濟、服務集體成員的職能。集體經濟組織名稱，可稱為經濟合作社，也可稱為股份經濟合作社。若已開展集體資產股份量化，可稱為股份經濟合作社；未開展可稱為經濟合作社。賦予農村集體經濟組織市場主體地位，現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發(fā)放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續(xù)，以便開展經營管理活動。

三是完善農村集體資產權能，盤活農村各類集體資產，增添發(fā)展新活力。十九大報告指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。發(fā)展壯大新型集體經濟，要清理廢除各種阻礙農村集體經濟發(fā)展的不合理規(guī)定，激發(fā)集體經濟組織作為市場主體的內生活力。

四是用好用活中央扶持農村集體經濟發(fā)展的政策。中央已明確，由政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可量化為集體成員持有的股份。既從政策上解決政府在農村投資、農民投工投勞形成資產的歸屬以及資產管理運行方式問題，也明確今后農村集體經濟組織可更多承擔政府在農村的投資，并將其量化為集體成員持有的股份。這對發(fā)展農村集體經濟是一個利好政策，用好用足此政策，以政府財政補助資金量化促進農村股份合作等改革，實現資金變股金、農民變股東，形成緊密利益聯結機制，增強集體經濟發(fā)展活力和實力，可促進農村集體經濟更快更好發(fā)展，也是2017年中央一號文件提倡的。