青海新型城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)實分析

孫愛存

摘要：本文通過對青海城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題及制約因素進行分析的基礎上，提出了新時期青海省實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設的機遇，對于青海經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、突破青海城鄉(xiāng)“二元結構”，縮小城鄉(xiāng)差距等諸多方面，都具有非常重要的理論與實踐意義。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；制約因素；機遇

改革開放30多年以來，尤其是隨著西部大開發(fā)步伐的深入，青海經(jīng)濟得到了前所未有的發(fā)展，人民生活水平得到了極大提高。但青海城鎮(zhèn)化基礎薄弱，發(fā)展水平低、發(fā)展不平衡、經(jīng)濟結構矛盾突出、城鎮(zhèn)規(guī)模結構不合理、城鎮(zhèn)集聚功能不強。與東部地區(qū)相比差距較大，各方面發(fā)展相對滯后。

一、青海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低

近年來，青海省加快產業(yè)集聚園區(qū)與城鎮(zhèn)集中連片改造建設力度，以工帶農、以工促農，實施城鄉(xiāng)一體化，構建大城鎮(zhèn)格局，農村人口居住地點向城鎮(zhèn)遷移和農村勞動力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產業(yè)轉移，勞動力與人口向城鎮(zhèn)聚集的進程加快。截至2014年，青海省市、鎮(zhèn)人口為290.40萬人，占總人口的49.78%；鄉(xiāng)村人口為293.02萬人，占總人口的50.22%，城鎮(zhèn)化率為49.78%，高于上年1.27個百分點，低于全國平均水平（54.77%）4.99個百分點，遠低于東部地區(qū)的8個地區(qū)（上海88.02%、北京86.30%、天津78.28%、廣東67.76%、遼寧66.45%、浙江62.96%、江蘇62.85%、福建60.76%），位于全國的第20位。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

從2014年青海人口發(fā)展情況看，青海城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡。其中，海西州的城鎮(zhèn)化率最高，達到了91.95%，西寧市次之，高達72.32%，這兩個地區(qū)城鎮(zhèn)化率均高于全國的平均水平（54.77%），玉樹州城鎮(zhèn)化率最低，僅為16.87%，與海西州相差75.08個百分點，與西寧市相差55.45個百分點，與全國相差37.90個百分點。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中經(jīng)濟結構矛盾突出

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中經(jīng)濟結構主要從三次產業(yè)產值結構與三產業(yè)就業(yè)結構來分析。與全國相比青海第一產業(yè)產值比重和第二產業(yè)產值比重均高于全國平均，第三產業(yè)產值比重低于全國平均。從三次產業(yè)構成看，第一產業(yè)產值比重高于全國平均水平0.2百分點，第二產業(yè)產值比重高于全國平均水平10.9個百分點，第三產業(yè)產值比重低于全國平均水平11.1個百分點。與全國相比，青海省產業(yè)層次明顯偏低。

從就業(yè)結構看，與全國相比青海第一產業(yè)就業(yè)比重高于全國平均水平7.1個百分點，第二產業(yè)就業(yè)比重低于全國平均水平7.0個百分點，第三產業(yè)就業(yè)比重幾乎全國平均水平持平。綜合來看，三次產業(yè)就業(yè)人數(shù)與三次產業(yè)產值不相匹配。從今后一段較長時期來看，青海著力提高三次產業(yè)勞動力結構水平，在促進產業(yè)結構升級的過程中同時提高城鎮(zhèn)化水平的提升。

（四）城鎮(zhèn)規(guī)模結構不合理

從青海省的城鎮(zhèn)數(shù)量來看，2014年末青海72.23平方公里的土地上僅有城市4個，土地面積占全國的7.5%，人口占全國的0.43%，城市個數(shù)占全國的0.61%。

按國發(fā)〔2014〕51號《國務院關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》上的標準，青海省大城市及其級別以上的城市沒有，中等城市只有西寧市1個，小城市有格爾木和德令哈2個城市。

從規(guī)模上來看，在現(xiàn)有城市中人口規(guī)模很小，2014年西寧市區(qū)人口125.04萬人，海東市區(qū)總人口數(shù)12.8822萬人，格爾木市總人口數(shù)13.5899萬人，德令哈市總人口數(shù)為7.6636萬人，玉樹州玉樹市總人口數(shù)11.087萬人。

（五）城鎮(zhèn)集聚功能不強

從城鎮(zhèn)規(guī)模結構來看，青海城鎮(zhèn)的集聚功能不強。一是青海城市的平均人口規(guī)模偏小。2014年，青海平均每個城市非農業(yè)人口規(guī)模為23.8544萬人。二是青海城市中人口規(guī)模在50萬以上的城市只有西寧市1個。三是城市數(shù)量嚴重不足，全省城鎮(zhèn)個數(shù)由2013年及以前的3個增加到5個，新增城市為海東市和玉樹州的玉樹市，但從城市密度來看依然很小，僅為0.069個/萬平方公里。

從空間布局來看，西寧市與海東市位于青海東部，兩市距離為35公里，其余3城市分布比較分散，位于東部發(fā)達地區(qū)的只有西寧市，格爾木和德令哈兩市屬于海西州，其中，德令哈市距西寧市473公里，格爾木市距西寧市764公里，玉樹市屬于玉樹州，距離西寧市820公里。而具有較強集聚和輻射能力的經(jīng)濟核心區(qū)一般都不會超過 100—200 公里的區(qū)域范圍，甚至還要小一些。青海的城市分布對城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展造成了很大影響，無法形成具有較強集聚和輻射能力的經(jīng)濟核心區(qū)，很難發(fā)揮中心城市增長極作用。

二、青海省城鎮(zhèn)化受多方面因素制約

青海地處青藏高原東北部，城鎮(zhèn)化發(fā)展受各種條件限制。

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱

青海生態(tài)環(huán)境脆弱制約了本地城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一是受自然地理氣候環(huán)境的影響。二是人類活動的影響。具體表現(xiàn)為：

1.水土流失和土地荒漠化。青海省受風、水、凍融侵蝕的土地面積33.4萬平方千米，占全省總面積的46.4%，其中中度以上侵蝕面積有11.8萬平方公里，占全省受侵蝕面積的35.3%。流域是全省受侵蝕最嚴重的地區(qū)，水土流失面積17.5%。省內黃河干流平均含沙量1.8kg/立方米，每年輸入黃河的泥沙量8814萬噸，年侵蝕模數(shù)650.6t/平方千米。致使下游河道淤積越來越嚴重，河床越來越高。內陸河流域和其他地區(qū)水土流失面積15.2萬平方千米，占全省水土流失面積的42.5%。目前，全省水土流失面積仍以每年0.21萬平方千米的速度擴大。全省輕度侵蝕面積約占50%，中度侵蝕面積約占29.9%，強烈侵蝕面積約占20.1%。近年來，東部和黃河源區(qū)水土流失面積、侵蝕程度、危害程度均呈加劇趨勢，水土流失面積和侵蝕面積遠高于全國水平。

全省沙漠化面積12.5萬平方千米，潛在沙漠化面積0.98萬平方千米，合計占積的18.7%，主要分布在柴達木盆地、共和盆地、環(huán)青海湖地區(qū)和黃河源頭區(qū)。沙漠化面積以每年1330平方千米的速度在擴大。

全省中度以上退化草地面積733萬平方千米，占全省草地面積的20.3%；嚴重化草地面積440 萬平方千米，占全省草地面積的12.2%；沙化草地面積193萬平方，占全省草地面積的5.3%。

2.水生態(tài)環(huán)境惡化。青藏高原的湖泊有30%以上干化成鹽湖或干鹽湖，黃河源區(qū)有不少湖泊已經(jīng)干涸。同時，地下水超采現(xiàn)象也十分嚴重，加速了土地荒漠化和氣候干旱化趨勢，形成惡性循環(huán)。

3.植被破壞嚴重。青海省植被破壞是自然因素和人為因素共同作用的結果。其中，人類活動是造成植被破壞的最主要因素，表現(xiàn)為：一是過度的開墾；二是大規(guī)模的蟲草采挖；三是超載放牧，四是采挖沙金。

玉樹地區(qū)大規(guī)模的蟲草采挖始于上世紀90年代中期，自2000年來，幾乎每年5月至6月到玉樹州采挖蟲草的人數(shù)都超過了20萬人，并且不斷增加。這種無節(jié)制的挖掘，使得草原受到了相當程度的破壞。冬蟲夏草的采挖季節(jié)正是高原草甸的恢復成長期，其采挖對草甸的恢復有很大的影響，若不采取有效的隨挖隨填措施，每采集一根蟲草，至少會破壞30平方厘米的草皮，裸露的泥土極易引起水土流失、草場退化甚至沙化。

與此同時，采挖人員對高原的蟲草主要產地三江源地區(qū)的環(huán)境也在造成嚴重的污染，采挖者通常在草甸搭帳篷住宿，砍伐灌木生火做飯，必然對脆弱的高原環(huán)境造成破壞，加之采挖時的踐踏、車輛碾壓以及扎帳篷、取水、生火、做飯等活動造成的植被破壞，專家估計一名蟲草采挖者一年要破壞數(shù)千平方米的草地。

位于貴南縣以北，龍羊峽水庫以南的沙漠，東西長約35公里，南北寬約15公里，面積足足有500平方公里，沙漠的周遭，都是農田和草地。這片沙漠的形成，也就是最近十幾年的事，而且面積還在不斷擴大。在沙漠形成之前，這里是成片的農田和草場，隨著氣候變暖、人類活動增強，過度的開墾等原因累加，這片脆弱的土地再也無法滿足植物的生長需求，變成了寸草不生黃沙滾滾的沙漠。

草原的粗放經(jīng)營、超載放牧和采挖沙金等人為破壞，導致草地面積銳減，植被越來越少，自20世紀50年代至90年代，草地退化面積達30%左右。

青藏高原生態(tài)環(huán)境退化和惡化是自然因素和人為因素共同作用結果。其中罪魁禍首是人，貧窮的人口是造成生態(tài)惡化的主要因素。直線上升的貧窮人口為了生存需求，貪婪地毫無節(jié)制地向大自然不斷加大索取、掠奪和破壞，造成了生態(tài)資源的消耗。

4.城市環(huán)境污染。在中國衡量一個城市的環(huán)境污染狀況，其中以空氣質量達到或好于二級的天數(shù)，即空氣質量優(yōu)良的天數(shù)作為最主要的評比指標。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2015》上的數(shù)據(jù)，2014年在113個所公布的重點城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)的平均值為每個城市為232天，青海省除玉樹州的玉樹市以外，其他4個城市都超過了這個平均值，但和空氣質量最好的全國重點城市曲靖市比，空氣質量優(yōu)良天數(shù)西寧市少了88天，海東市少了98天，格爾木市少了75天，德令哈市少了51天，空氣質量優(yōu)良率西寧市少了24.1%，海東市少了26.8%，格爾木市少了20.5%，德令哈市少了14.0%。尤其是冬季青海省的4個城市室外幾乎見不到綠色，加之近年來，人民生活水平的極大提高，擁有私家車的家庭越來越多，城市除道路顯得越來越擁擠，塞車現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)外，干燥少雨雪的天氣使得沒有達到空氣質量優(yōu)良標準那些天數(shù)，大氣污染非常嚴重，根據(jù)天氣預報報道的空氣指數(shù)有時甚至達到重度污染。

（二）水資源分布不均

受降水和自然地理條件的制約，青海境內河流、湖泊在地區(qū)分布上很不均勻，東南部多雨，東北部水系發(fā)達，河網(wǎng)密集；西北部屬于內陸盆地，干旱少雨，河流稀疏，其中，柴達木盆地屬于嚴重干旱地區(qū)；湖泊以可可西里盆地最為密集，但大數(shù)處于退化或鹽化變化過程。

（三）經(jīng)濟實力弱

從經(jīng)濟實力來看，2014年青海省地區(qū)生產總值為2303.3億元，僅占全國的0.36%，在全國的31個省、自治區(qū)、直轄市中排名第30位，人均地區(qū)生產總值為36875元/人，占全國人均國內生產總值的85.12%，排名第20位。第二產業(yè)增加值為1234.3億元，占全國的0.45%，排名第29位。第三產業(yè)增加值為853.1億元，占全國的0.28%，排名第30位。人均公共財政預算收入4334.79元/人，占全國的77.94%，在全國排名第20位。城鎮(zhèn)職工年人均工資工資30337元，占全國的83.36%，在全國排名第24位。

（四）人口素質低

從第六次人口普查的數(shù)據(jù)推算，青海省每百萬人所擁有的大學人數(shù)為86159人，比全國減少了3141人，占全國的96.48%；每百萬人所擁有的文盲人數(shù)為102328人，是全國的2.5倍。由此可以看出，青海人口素質低于全國平均水平。

（五）政策與制度障礙

青海城鎮(zhèn)化發(fā)展除受人文、自然地理、歷史條件等因素影響外，最主要的影響因素是政策和制度障礙。

改革開放以來，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施使青海長期以來作為東部資源的提供地和產品的銷售市場，城鎮(zhèn)化進程自然緩慢。同時，為使更多的積累資金支撐國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，國家通過嚴格的戶籍制度、糧油供應制度、勞動用工制度和社會保障制度等，將城鎮(zhèn)人口與農村人口相分割，致使青海農村與工業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設互不關聯(lián)，在工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展時，農村經(jīng)濟和文化發(fā)展卻始終處于極低水平。這種城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟結構在青海至今尚未得到根本的扭轉和改變，也制約著整個社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，城鎮(zhèn)的帶動效應也難以發(fā)揮。為了更好地加快城鎮(zhèn)化進程速度，作為國家戰(zhàn)略資源籌備庫的青海，國家應該在城鎮(zhèn)化政策方面上給予支持，青海本身在制定各項制度時可以借鑒一些發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)的一些做法，再結合本省的實際情況，完善一些舊的制度，制定出符合本省省情的有利于加速城鎮(zhèn)化進程的制度。

三、新時期的發(fā)展機遇

（一）政府扶持與政策傾斜

李克強總理在2014年《政府工作報告》中提出，“加大對中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持”，為新型城鎮(zhèn)化的空間合理布局指明了方向。2015年11月27日，國家發(fā)展改革委官方網(wǎng)站發(fā)布消息，經(jīng)發(fā)展改革委等11個部門聯(lián)合評審，同意將西寧市列入第二批新型城鎮(zhèn)化綜合試點入圍城市之一。這意味著西寧市將享受國家新型城鎮(zhèn)化相關政策。

為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會及中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，順應青海省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，青海省政府出臺了《2015-2016青海省最新舊房改造政策》，同時，在戶籍管理方面，切實做到創(chuàng)新戶籍管理制度，調整遷移政策，切實保障進城落戶農牧業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益等，并進一步細化完善戶籍制度的相關配套政策。

（二）比較利益驅使

2010-2015年，青海省城鎮(zhèn)化水平與全國的平均水平的差距有下降趨勢，但總的來說，差距依然存在。人均工業(yè)增加值與全國的差距由2001年的1743.84元拉大到2015年的49350.80元。這表明青海省城鎮(zhèn)化水平比全國落后，工業(yè)化進程緩慢，比較利益效益較低。

根據(jù)《青海統(tǒng)計年鑒（2015）》和《2015年青海省國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公告》或整理而成的資料，以青海省2001-2015年城鎮(zhèn)化率（Y）分別與人均GDP（X1）、人均工業(yè)增加值（X2）、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（X3）、農村居民人均純收入（X4）分別做相關分析發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率與所選擇的4個指標高度相關。以城鎮(zhèn)化率為因變量，分別以其他幾個指標為解釋變量，利用SPSS17.0軟件建立線性回歸模型。

在顯著性水平α=0.01的情況下，4個解釋量X1、X2、X3、和X4的回歸參數(shù)的t統(tǒng)計量都通過檢驗。因此，拒絕解釋變量對因變量沒有顯著影響的原假設，而接受備擇假設。說明青海省人均GDP、人均工業(yè)增加值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均純收入對鎮(zhèn)化率有顯著的影響作用。且所有的F統(tǒng)計量的Sig.（F-statistic）= 0.000，表明拒絕原假設，接受備擇假設，即表明其回歸方程顯著。

通過分析發(fā)現(xiàn)，青海省人均GDP、人均工業(yè)增加值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均純收入每增加100元，城鎮(zhèn)化率分別增加0.56個百分點、0.11個百分點、0.12個百分點、0.37個百分點。同時，可以看出，在影響青海省城鎮(zhèn)化率的4個因素中，人均GDP排第一位，農村居民人均純收入排第二位，起作用較大，而人均工業(yè)增加值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相對影響較小。

（三）信息化

信息化在促進經(jīng)濟發(fā)展過程中具有不可替代的作用。青海省處于由工業(yè)社會向信息社會過渡的轉型期，信息化較于中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相對落后。青海的信息社會指數(shù)從2011年的0.2698 提升到2015年的0.3762，表明青海省信息化建設在穩(wěn)步推進、信息社會發(fā)展相對水平在不斷提升，信息技術不斷向各行各業(yè)滲透，信息技術對青海經(jīng)濟社會發(fā)展的影響不斷擴大。

從全國排名看，青海省信息經(jīng)濟指數(shù)排名較為靠后，從2011年至2015年處于第17名至第26名之間，2013年達到上限第17名，之后有所回落，這一定程度上與近兩年青海經(jīng)濟增速由10%以上高速增長回調到9%左右中高速有關，但從縱向比較總體上仍處于上升態(tài)勢。從分項指數(shù)看，青海的經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)年年有增，且呈現(xiàn)穩(wěn)中向好的趨勢，2015年達到了0.2386，正在向全國平均水平（0.2699）靠近，近5年在全國的排名位次基本保持在20至22之間，這反映了青海經(jīng)濟發(fā)展支撐信息化建設和信息技術應用的能力不斷增強；人力資源指數(shù)同樣呈現(xiàn)出平穩(wěn)增長的態(tài)勢，2015年達到了0.6258，超過了全國平均水平（0.5710），近5年在全國的排名位次保持在8以上，這與青海近年來對教育的高度重視密切相關，將在今后較長一個時期持續(xù)驅動信息經(jīng)濟社會發(fā)展；產業(yè)結構指數(shù)則徘徊不前，2015 年為0.2724，較2011年的0.2889小幅下降，低于全國平均水平（0.3677），在全國排名比較靠后。

（四）制度創(chuàng)新

在戶籍制度創(chuàng)新方面，青海各地為適應以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，統(tǒng)籌推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農牧業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，進一步放寬城鎮(zhèn)戶口遷移條件，創(chuàng)新戶籍管理工作，統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關經(jīng)濟社會領域改革，合理引導農牧業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉移，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農牧業(yè)轉移人口和其他常住人口有序實現(xiàn)市民化。

在產業(yè)制度創(chuàng)新方面，國家有關部門大力支持青海發(fā)展六大產業(yè)集群，在青海構建全國重要循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)和特色優(yōu)勢產業(yè)基地，延長產業(yè)鏈等，如枸杞、奶制品等；在土地制度創(chuàng)新方面，實行土地及不動產的登記、確認，土地供給制度改革，創(chuàng)新耕地模式，規(guī)范農村土地的流轉，實行土地招拍掛出讓制度改革；在就業(yè)制度創(chuàng)新方面，各級政府將城鎮(zhèn)新增就業(yè)？調查失業(yè)率納入全省國民經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃及年度計劃？合理確定經(jīng)濟增長速度和發(fā)展模式，以穩(wěn)增長促就業(yè)，以鼓勵創(chuàng)業(yè)就業(yè)帶動經(jīng)濟增長？建立健全經(jīng)濟社會發(fā)展政策促就業(yè)的評價機制，加強財稅、金融、產業(yè)、貿易等政策與就業(yè)政策的配套對接，建立健全公共投資、重大項目和產業(yè)規(guī)劃促就業(yè)的評估機制，同等條件下優(yōu)先安排創(chuàng)造就業(yè)崗位多，崗位質量好的項目；在社會保障制度創(chuàng)新方面，繼續(xù)完善社會保障體系，逐步完善和提高醫(yī)療、養(yǎng)老、住房公積金，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。

基金項目：教育部“春暉計劃”合作科研項目“青海新型城鎮(zhèn)化模化模式研究”（S2015038）；2014年青海省社會科學規(guī)劃重點項目“青海新型城鎮(zhèn)化模式研究”（14005）。

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（作者單位：青海民族大學工商管理學院）