上海農業供給側結構性改革路徑與措施研究

■杜學峰

上海農業供給側結構性改革路徑與措施研究

■杜學峰

今年中央一號文件對我國農業改革與發展作出科學判斷：我國農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側。因此，必須深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能。上海如何順應我國農業政策改革的大方向，準確把握自身大都市農業的特點和發展趨勢，在當前和今后一個時期全面深化農業供給側結構性改革，將有許多需要研究的重大問題。

一、改革的背景

（一）城鄉居民農產品消費需求升級，消費結構發生變化

隨著城市化的快速推進和人民群眾生活水平的大幅度提升，居民生活方式的精細化、綠色化、多元化、個性化與消費結構升級成為發展趨勢，城鄉居民農產品消費需求正從“吃得飽”向“吃得好、吃得安全、吃得營養健康”轉變，從而導致國內市場對農產品需求呈現出小型化、特產化和精致化三大變化。所謂小型化，主要是由家庭規模的變化引起的，家庭人口減少，三口之家成為主流。特產化就是更加注重農產品的品質和產地等方面的優質化。居民生活水平提高了，對于食品的高品質和多樣性需求日益旺盛；消費者對農產品區域性要求十分苛刻，產地稍有不合，品質、口感就會大打折扣。精致化則是特產化的延伸，美觀的外形、精美的包裝將對品質優良的特色農產品起到錦上添花的作用。水果的果形、顏色、果味，是消費者越來越看重的因素，而精美的包裝也能有效提高農產品的價格。

（二）上海農業的綜合生產能力還不強

近年來，上海地產農產品總產值呈逐年下降的趨勢。2016年全市實現農業總產值286.27億元，比上年下降6.9%。上海域外市屬農場實現農業總產值32.16億元，增長47.7%。全年全市農作物播種面積29.63萬公頃，比上年減少13.3%。至年末，全市有1670家企業、7289個產品獲得“三品一標”農產品認證；全市累計建成設施糧田面積8.65萬公頃，市級蔬菜標準園150家，標準化畜禽養殖場304家，標準化水產養殖場270家；全市有農業產業化龍頭企業383家，農民專業合作社3202家，經農業主管部門認定的糧食家庭農場3990家。近年來，上海本地農產品供應量自給率比較低，對周邊兄弟省市的依賴程度較高，其中，對外來糧源的依賴度高達90%，對外地蔬菜的需求約占60%，同時，70%的肉類供應來源于外地。

（三）上海農業改革發展還需要進一步推進

總體上看，上海農業改革發展中還存在一些矛盾和問題：農業結構調整難度較大，農業競爭力弱的問題沒有根本改善；耕地數量減少、質量下降，面源污染較為嚴重，面臨資源環境“雙重約束”；農民收入水平總體仍然偏低、增速放緩，還未能分享更多現代農業發展成果等。從供需關系角度進一步分析可以看到，上海農業供需結構仍然存在錯位嚴重的問題。在產品結構上，優質安全的農產品供給不足，部分低端農產品供過于求。在生產方式上，小農戶分散經營仍然存在，現代化的經營體系還未形成。在增長動力上，粗放式發展方式普遍存在，農業基礎設施建設和生產條件改善總體滯后，還沒有轉到依靠勞動者素質提升和科技進步的內涵式增長上來。由于上海農業的體量較小，綜合生產能力有限，上海地產農產品以滿足本地居民需要為主。農產品供給大路貨多，優質的、品牌的還不多，與城鄉居民消費結構快速升級的要求不相適應。

（四）必須從供給側對上海農業進行結構性改革

為了更好地適應大都市居民消費結構升級的需要，切實解決現有供給結構不適應國內消費需求對品種品質和質量安全要求的矛盾，必然要求大力推進農業供給側結構性改革，盡快提高和改善農產品的品質和結構。這是上海推進農業供給側結構性改革的主要原因。同時要看到，上海深化農業供給側結構性改革也是改善農業生態環境的迫切需要。過去，農業的增長主要靠拼資源、拼投入、拼要素、拼環境。但近幾年，上海和國內其他地方一樣，資源環境兩道“緊箍咒”越繃越緊，耕地數量逐年減少質量下降、農業面源污染加重等問題凸顯，同時生產成本的“地板”逐年提升，農業生態環境成為突出短板。這樣一種透支資源環境的發展方式已經走不下去了。因此，必須抓住農產品供給充裕的有利時機，大力推進農業供給側結構性改革，轉變農業生產方式和資源利用方式，修復生態，改善環境，補齊短板，實現農業綠色發展。

二、改革的總體目標和基本路徑

當前，上海推進農業供給側結構性改革還面臨不少問題。過去農業發展更多關注的是生產環節，如產量的高低、品種的選育等。今天我們關注的重點發生了變化，即從消費者的角度對農業生產提出要求，比如更加關注消費者的口味變化、健康需求、興趣愛好、飲食習慣等等。這就要求農業生產不僅要解決吃飽的問題，更要滿足人們的中高端飲食需求。總體來看，上海農業發展中仍然面臨著農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環境壓力大、農業補貼精準度不高、農民收入持續增長乏力等突出問題,如何處理好增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾，需要下大力氣予以解決。

新形勢下，上海推進農業供給側結構性改革的總體目標：圍繞市場需求進行生產，優化資源配置，擴大有效供給，增加農民收入，著力于化解供給側結構性矛盾，提升供給結構的適應性和靈活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持續的農產品有效供給體系，促進農業發展向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變。

因此，要結合都市農業發展特點，在確保國家糧食安全的基礎上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。

在推進路徑上，要把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，把提高農業供給體系質量和效率作為主攻方向，把促進農民增收作為核心目標，從生產端、供給側入手，按照規模化經營、標準化生產、綠色化發展、品牌化帶動的發展思路，創新體制機制，調整優化農業的要素、產品、技術、產業、區域、主體等方面結構，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，突出綠色發展，聚力質量興農，使農業供需關系在更高水平上實現新的平衡。

三、改革的對策措施

上海推進農業供給側結構性改革需要從科學規劃、制度創新、科技支撐、職業農民培育以及政策助力等多個方面提供保障有效的配套措施。

（一）注重科學規劃，加強形勢研究

農業供給側結構性改革是一個中長期的過程，不能僅僅著眼于眼前，還要著眼于未來，這就需要我們作出科學的規劃。因此，政府要切實加強經濟形勢特別是農業農村經濟形勢的研判。要從現代農業發展的階段性、趨勢性出發，把農業置于國民經濟和全球背景來考慮現代化都市農業的定位、目標方向和實現路徑。在推進過程中要著力重點處理好增優和減劣、政府和市場、當前和長遠、力度和節奏等方面的關系。

（二）立足制度創新，深化農村改革

除了種植結構的調整和生產技術的創新，農業供給側結構性改革還必須立足于一系列的創新，以增強改革的動力才能實現。一是要繼續深化農村集體產權制度改革，推動農業要素的集中和集聚，實現上海地產農產品的適度規模化經營發展。二是要圍繞農業產業鏈進行集成創新，加快創新農業商業模式，提升農產品的附加值，大幅度增加農民收入。三是要建立起調控有度、市場能夠充分發揮作用的新型農業生產經營體系，切實增強農業發展的動能。

（三）強化質量導向，改革績效評價

過去為保障重要農產品供給，把增加糧食產量作為農業工作的主要導向，促進了農業豐收、糧食增產。當前推進農業供給側結構性改革，要完善農業績效評價機制，改變過去以增加產量為主要導向的績效評價方式，由增加產量為主向增加產量、提高效益、保護生態并重轉變，為調結構、優供給適度松綁創造環境。上海農業不求做大，但求做強，尤其在農產品的品種、品牌方面以更加多樣化、高水準的品質滿足市場需要和居民需求。

（四）依靠科技力量，推進農業發展

科技創新是引發農業供給側變革優化的“催化劑”。一方面，要通過科技創新，解決資源利用效率低以及農業污染等問題。堅持科技是第一生產力，通過科技創新變廢為寶，打造綠色生態圈：改變粗放的農業用水方式，進一步推廣節水工程；加強廢舊農膜的收購力度，實施可降解農膜使用補貼；加大污染土壤修復技術創新，減少農藥化肥使用，防止土地肥力退化。另一方面，要深化農業科研體制改革，優化科技資源配置，激發科研人員的創新創造活力。健全農業科技推廣體系，完善推廣機制，打通科技成果下鄉的“最后一公里”。

（五）培育職業農民，提升人力資本

推進農業供給側結構性改革，主體還在農民。中國農村改革的經驗表明，什么時候把農民的利益放在首要位置，尊重農民的選擇，改革就能獲得成功，否則就會走彎路。當然，當下農民群體也在發生分化，有專業大戶和家庭農場，也有專業農戶和多數兼業小農。供給側結構性調整就要兼顧所有農民的利益，但改革要以專業化的農戶為主，即專業大戶、家庭農場和專業農戶。通過供給側改革，提高農業生產的專業化水平和市場競爭力。要加大財政投入，加強經營者和勞動者培訓，下大力氣培育新型職業農民，提高他們在科技、市場、生態等方面的綜合素質，切實解決上海農村農民老齡化、兼業化、弱質化等突出問題。努力營造良好的生產環境，采取引導、鼓勵、支持政策，吸引民營企業家、大中專畢業生、退役士兵、科技人員等投身農業，運用現代科技知識創新創業，使他們加快成長為新型農業經營主體。

（六）完善支持政策，拓寬增收渠道

推動農業供給側結構性改革，政策的“指揮棒”作用不可低估。當前重點是要進一步完善強農惠農富農政策，形成精準發力、保障有效的政策體系，關鍵是注重政策的針對性和有效性。一是推動農業補貼改革，完善農業補貼政策，支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。補貼重點向專業大戶和家庭農場等新型農業經營主體傾斜。二是創新農村金融服務，完善金融保險政策，進一步推動金融資源向農業農村傾斜。探索推進農村土地經營權和農民住房財產權抵押貸款，著力破解農民貸款難、貸款貴的問題。三是優化結對幫扶機制，扎實推進農業扶貧。集中力量對遠郊貧困農村地區要繼續做好結對幫扶工作，發揮新型經營主體帶動作用，落實資金整合、金融扶持、保險服務等政策舉措。四是發揮好農村農業帶頭人對農民增收的帶動功能。強化新型農業經營主體聯農帶農激勵機制，推動發展合作制、股份制和訂單農業等多種利益聯結方式，支持農民更多分享二、三產業發展收益。□

（作者單位：中共奉賢區委黨校）