新政布局農業PPP將在六大領域發力

■卞文志

新政布局農業PPP將在六大領域發力

■卞文志

財政部、農業部最近發布了《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。《實施意見》提出將重點引導和鼓勵社會資本參與農業綠色發展、高標準農田建設、現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺、“互聯網+”現代農業等六個重點領域。有關專家分析認為，PPP模式適用于具有公共服務屬性、政府無法獨立承擔、期限較長又具有微利的項目，農業產業建設與PPP模式的特點不謀而合，且市場規模巨大。

一、在布局中吸引更多資本投資農業

《實施意見》提出，在布局農業PPP投資時，要合理分擔風險，保障合理回報，確保公平競爭，嚴格債務管理，強化信息公開，嚴格績效監管。具體包括“鼓勵農民專業合作社等新型農業經營主體參與PPP項目”“保障各類市場主體平等參與農業PPP項目合作，消除本地保護主義和各類隱形門檻”“嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債”等。

在政策保障方面，《實施意見》明確，要強化組織領導責任；優化資金投入方式，探索創新農業公共服務領域資金投入機制，發揮示范引領作用；拓寬金融支持渠道，充分發揮中國PPP基金和各地PPP基金的引導作用，帶動更多金融機構、保險資金加大對農業PPP項目的融資支持；完善定價調價機制，積極推進農業農村公共服務領域價格改革，探索建立污水垃圾處理農戶繳費制度；加強項目用地保障，在當地土地使用中長期規劃中全面考慮農業PPP項目建設需求，并給予優先傾斜，為項目用地提供有效保障等。

《實施意見》要求各地加大政策保障，包括強化組織領導責任、優化資金投入方式、發揮示范引領作用、拓寬金融支持渠道、完善定價調價機制、加強項目用地保障等。《實施意見》還要求相關地區和部門結合實際和工作重點，分階段、分類型、分步驟推進農業領域PPP工作，鼓勵試點先行，完善相關政策，形成可復制、可推廣的合作模式。

中國社科院農村發展研究所有關專家表示；“農村投融資體制改革是下一步‘三農’工作的重點，因為目前農業投資的主體是財政，未來必須以財政作為杠桿撬動更多社會資本、金融資本投資農業，這也是國家正在推行的政策方向?！睘榇藢＜艺J為，可以由國家通過財政注入資金成立擔保公司或保險公司，如果社會資本投入后出現風險，這類政策性的擔保，保險公司可以賠付一部分。這樣可以把銀行、金融等各方的積極性調動起來，吸引更多資本投資農業。

值得注意的是，在引導社會資本投資農業領域開展PPP實踐的過程中，最受矚目的往往都是圍繞資金展開。除了融資和資金的投入外，債務的控制也至關重要。為此《實施意見》要求，各地財政部門、農業部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區內PPP項目財政支出責任統計和超限預警，嚴格政府債務管理，嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債，嚴禁項目公司債務向政府轉移。

二、新政凸顯出政策路徑一脈相承

近年來，PPP投資正成為各領域的熱點而屢獲政策傾斜。所謂PPP，就是指政府和社會資本合作模式，圍繞增加公共產品和公共服務供給，目前在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，開始廣泛采用PPP模式。其中，農業作為投資規模巨大、回收周期長、見效較慢的投資行業，且與民眾生活息息相關，正需要PPP作為手段發揮積極作用。

作為投資農業的重頭戲，社會資本將會投向哪些具體領域，這在PPP投資領域備受矚目?；诖?，《實施意見》提出，將重點引導和鼓勵社會資本參與六大領域農業公共產品和服務供給：一是農業綠色發展，支持農業廢棄物資源化利用無害化處理和大型沼氣工程;二是高標準農田建設，支持集中連片的高標準農田建設，支持開展耕地質量提升和農田輸配電等建設;三是現代農業產業園，支持通過“生產+加工+科技”，聚集現代生產要素、創新體制機制的現代農業產業園;四是田園綜合體，支持以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益的田園綜合體;五是農產品物流與交易平臺，支持農產品交易中心、生產資料交易平臺、倉儲基地建設，支持區域農產品公用品牌創建;六是“互聯網+”現代農業，支持信息進村入戶、智慧農業、農村電商平臺、智能物流等建設運營。

由這六個投資領域可以看出，這些領域在以往也曾有過政策動向，只不過此次《實施意見》更加明確和具體，凸顯了政策路徑上的一脈相承。比如，高標準農田建設一直是決策層強調加以保障的，事關國計民生，單純依靠政府投資顯然難以達到預期目標，因此，向社會資本放開，吸收更多資金和技術勢必達到事倍功半的成效。又如引入“互聯網+”，進口電商平臺和智能物流，算是契合了當下社會資本熱衷的投資動向，結合農業細分市場，前景可期。

需要說明的是，引導社會資本投資的目的就在于擴大和提升公共服務供給及其產品的規模與數量。根據《實施意見》，此次政府引導社會資本投資農業領域，將探索農業領域推廣PPP模式的實施路徑、成熟模式和長效機制，創新農業公共產品和公共服務市場化供給機制，推動政府職能轉變，提高農業投資有效性和公共資源使用效益，提升農業公共服務供給質量和效率。

三、社會資本要不斷探索投資新路徑

一直以來，之所以很多社會資本對農業領域的投資望而卻步，除去認清了農業投資周期長、見效慢的特點外，尚未完善的投資環境亦是重要原因。無論是農業用地的限制還是勞動力成本和人才的引入機制，再加上農業金融的滯后等都為農業投資環境蒙上了陰影。當然，為改善投資環境，有關部門近年來也在不斷探索新的路徑確保投資環境向好。比如，此前農業部出臺的《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》就曾指出，要探索新型融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、“互聯網+”模式、發行私募債券等方式，加大對休閑農業的金融支持。

值得關注的是，在特色小鎮開發模式的探索上，PPP模式要為多數企業熱捧，在PPP模式逐步成熟、資產證券化落地等利好的多重背景下，PPP模式或將成為推動特色小鎮建設的加速器。2016年7月，住建部、國家發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》，計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的小鎮。隨后，相關部門又接連發布建設指導、首批名單、千企千鎮工程、金融支持等相關文件，特色小鎮的全國化建設路徑逐漸明朗。

在政策東風的推動之下，全國各地很快拉開了建設特色小鎮的序幕。記者梳理發現，四川、安徽、遼寧、福建、海南、重慶、北京等多個地區相繼發布了發展規劃，其中江蘇、廣東、廣西、河北、山東、湖南、新疆均擬建100個特色小鎮，包括了科技、金融、健康、休閑、文化等小鎮類型。此外，在用地規劃、專項資金、融資創新、產業發展、人才引進、綜合服務等方面，特色小鎮的開發運營可享受多重政策扶持。

在政府關于特色小鎮的一系列措施里，已明確了政府引導、企業主體、市場化運作的創建模式，在融資創新方面，有關政策提出了采用政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、機制評審等模式，以推動項目落地。有研究報告認為，從目前來看，在特色小鎮建設中采用PPP模式具備了必要性和可行性。具體來說，該模式能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。此外，政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，利于提高特色小鎮建設的效率。

此外，一些企業關于特色小鎮PPP模式的創新案例也得到了業界的認可。像阿里巴巴和華夏幸福在參與特色小鎮的建設和運營時，就采用了把長期較低收益的PPP項目和短期的中等或者高收益的PPP項目結合的方式。事實上，華夏幸福開啟特色小鎮戰略之后，其執行總裁葉珺就曾明確表示，華夏幸福將會把已有的PPP模式經驗引入特色小鎮的開發之中，探索特色小鎮PPP模式。

總體來看，將PPP模式引入特色小鎮開發是一個很好的嘗試。因為，在PPP項目的運作中，政府實際扮演的是一個委托者的身份，而企業則占據項目主導運營及決策的地位。這種模式，對于政府而言，可以提高基礎建設及公共服務的效率，從而獲得經濟的穩定增長。目前，特色小鎮的政策春風以及萬億市場規模，已經吸引了不少企業爭相布局。其中，面臨升級轉型的房企來勢尤為迅猛，紛紛涉足特色小鎮或加碼開發投資力度?！?/p>