深化改革，處理好農民和土地的關系

農業部經管司司長 張紅宇

深化改革，處理好農民和土地的關系

農業部經管司司長 張紅宇

實施鄉村振興戰略要瞄準關鍵環節、抓好重點任務深化土地制度改革，立足于加快推進農業農村現代化進程，把處理好農民和土地的關系作為主線。

鄉村振興，根本路徑是要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，實現城鄉資源要素雙向流動、雙輪驅動，最終促進一體化發展。

目前，城鄉資源要素流動的藩籬仍未完全拆除，實現工業反哺農業、城市支持農村，土地、資本等資源要素市場化配置機制尚未有效建立。促進城鄉融合發展，核心是要在資源要素雙向流動的基礎上，加強城鄉功能連接、深化城鄉專業化分工，構建城鄉共榮共存、互利互惠的格局。因此，實施鄉村振興戰略要瞄準關鍵環節、抓好重點任務深化土地制度改革。

確保國家糧食安全是鄉村振興的基礎，要深入實施“藏糧于地”“藏糧于技”戰略，開展耕地輪作休耕試點，加強農田水利等基礎設施建設，不斷提高糧食生產的土地產出率、資源利用率、勞動生產率和科技貢獻率。同時，要嚴守耕地紅線，正確處理經濟發展與耕地保護之間的關系，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用，像保護大熊貓一樣保護耕地。

土地制度改革對推進土地規模經營的發展，增加農民的財產性收入以及培養新型經營主體，都產生了積極的效果。在繼續深化農村土地制度改革方面，要立足于加快推進農業農村現代化進程，把處理好農民和土地的關系作為主線。

一方面，完善承包地“三權分置”制度，進一步闡明“三權分置”的制度內涵，厘清“三權”關系。理論上，要繼續深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及權利關系等問題。實踐中，要鼓勵基層探索集體所有權的實現形式、承包權退出和繼承權能完善以及土地經營權流轉監管等問題。

另一方面，要發展農業規模經營，從根本上提高資源配置效率、土地產出效率和勞動生產效率。實踐中，規模經營有兩條實現路徑：既可以通過流轉土地經營權達到生產的規模化，形成土地要素集中的規模經濟效益，解決“誰來種地”問題；也可以通過發展農業生產性服務業，深化專業分工，均衡配置各類資源要素，實現分工經濟下的報酬遞增和農業勞動生產效率的提升，解決“地怎么種好”問題。這些都要充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，以適度為原則，尊重農民意愿，因地制宜地探索創新規模經營的多種實現形式。

穩定土地承包關系并長久不變，滿足了廣大承包農戶和新型經營主體對長期而又穩定的土地政策預期的迫切需要。這一政策安排保持了農村土地制度的連續性、穩定性，又為今后依據大多數農民意愿作適度調整留下了空間。承包地確權登記頒證是落實好中央這一重大部署的基礎，同時也要進一步健全農村土地承包糾紛調解仲裁體制機制，確保維護好農村土地承包權益。

為了切實保障農民財產權益，還有必要深入推進農村集體產權制度改革。一方面，建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體產權制度，構建符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，確保各類集體資源要素在市場經濟條件下得到優化配置。另一方面，將集體資產確權到戶，發展農民股份合作等多種形式的聯合，激活農村資源要素活力，增添農業農村發展新動能。

在此基礎上，構建現代農業經營體系，發揮新型經營主體作用，加快推進農業經營制度改革，重點是積極培育家庭農場、農民合作社、農業產業化企業等新型農業經營主體，通過土地流轉、股份合作、土地托管等多種形式實現適度規模經營，著力增強新型農業經營主體在脫貧攻堅和帶動致富方面的引領作用。