中國對外投資保障制度國際比較與借鑒

胡 海

（四川農業大學，四川 溫江 611130）

在“一帶一路”的大背景下，商務部表示在“一帶一路”沿線國家會增加投資，這是現階段我國面臨的機遇。中國企業具有雄厚的資金實力，有“走出去”的能力，也有“走出去”的動力；同時，“一帶一路”倡議大大促進了中國企業和沿線國家的互動[1]。

一、對外投資保障制度跨國比較

我國現階段對外投資面臨種種問題。要解決這些問題，需要相應保障制度的建立，目前我國在該方面的做法如何，是否可以保障投資的安全？下面就保障制度的各方面進行跨國比較。本文只將中國與發達經濟體進行比較，將美國、歐盟、日本作為比較對象進行分析。在分析發達經濟體經驗的同時，發現我國在保障制度方面的缺陷，進而為改善保障制度提供相應的依據。

（一）金融體系對投資支撐的比較——中美比較

金融體系是指在一定社會經濟條件下，該體系構成國家資金流動的基本框架，該系統包括銀行和非銀行的金融機構。中美之間經濟發展水平存在差異、文化水平迥異以及開放程度不同，決定了兩國金融體系存在著區別。該種區別可以從以下兩個方面進行分析：

首先，金融資產交易主導機構的差異。在“資本市場”主導型的國家中，美國是最典型的，美國金融活動異常發達，進行交易的金融產品品種繁多[2]。在社會進行融資時，通過資本市場融資是最常用的方式，也是大多數企業的首要選擇，而通過銀行進行的間接融資則處于從屬地位。美國異常發達的資本市場，導致銀行和非金融企業之間不存在很密切的合作關系。通過資本市場融資，可以達到快速并且籌集資金多的效果。交易雙方無需花盡心思去了解對方的不透明信息，主要通過價格信號來捕捉有用信息。中國則恰恰相反，是“銀行導向型”國家的典型代表，在社會主義市場經濟背景下，以市場配置資金為主、政府配置資金為輔，逐漸形成了在政府主導下讓市場機制發揮主要作用的金融體系。“銀行導向型”表明，銀行在整個體系中的重要作用。在該種模式下，資金融通往往是靠關系得來的，根據雙方的合作關系來決定資金融通的條件。這就導致了企業在進行投資融資時難度系數較大，只有有實力的、規模大的且與銀行有穩定關系的企業才能夠進行方便的融資，而對民營企業來說卻是難上加難。

其次，金融活動監管方面的差異。以銀行監管為例，銀行監管伊始，往往是依靠行政和法律條款，以相應的法律來判定業務范圍、產品種類、產品定價策略等。銀行的風險管理往往可操作性較差，銀行的中臺以及后臺的監管往往不能很好地發揮作用，管理只能依靠具體的政策和程序規范。隨著經濟的發展，美國資本市場越來越發達，資金融通主要靠直接融資方式，這有利于規避投資資金流動性帶來的不確定性問題。我國對于銀行的監管責任主要是銀監會，另外部分的監管權由中國人民銀行行使，因此，兩者相互協調與合作行使監管權。目前，銀監會負責市場準入監管和審慎監管，監管的措施比較多，包括現場檢查、非市場監管、并表監管和強制性信息披露等。就中國目前的國情來看，資本市場可以說是剛剛起步，與發達國家相比遠沒有達到發達水平。在進行金融監管時考慮問題不周全，存在監管的盲點，只是該盲點在短時間內還沒有暴露出來而已。

綜上所述，由于我國在銀行主導金融體系下，間接融資所占比重較大，對于對外投資而言，存在一定的單一性融資風險。金融體系尚不完善，需要借鑒國外在發達資本市場下的金融體系格局，將直接融資方式借鑒過來，發揮債券和股票融資的優勢，消除用短期資金進行長期放款的情況，嚴格把控流動性問題。可見，我國金融體系對于對外投資的支撐力度遠遠不夠，需要借鑒國外發達經濟體相關成功經驗，構建活躍的資本市場，不斷探索完善的金融體系模式。

（二）投資雙多邊環境比較——中國與歐盟、日本比較

在中國目前的雙多邊投資環境中，雙邊保護機制和多邊保護機制都發揮了一定的積極作用。從中國簽訂的雙邊投資協定來看，中國對外投資的區域主要集中在發達地區。利用BIT規則，中國對外投資遇到糾紛時可以提請外交保護。在經濟全球化的背景下，投資向著自由化的方向發展，急需多邊性投資公約的建立。但由于世界上國家眾多，且各自從自身利益出發，很難達成一致的合作意見。現階段也只能在WTO的原則下，利用相關原則保護自身的合法權益[3]。例如，WTO原則中有國民待遇條款，將國民待遇條款慢慢滲透到多邊投資保護機制中，對于世界各國而言都具有參考意義和使用價值。

關于歐盟地區的雙多邊環境分析，我們可以以德國、法國等為例。德國最早簽訂雙邊保護條約，隨后歐盟地區的國家紛紛加入了該條約，運用雙邊條約保護投資利益。德國簽訂的雙邊協定中，有很多實體性的規定（促進和保護對外投資的開展，降低相關的投資風險），還包含有代位求償、投資爭端解決等程序性規定。法國同樣也是用雙邊投資保護條約進行代位求償權的確認，使之具有國際法的效力，從而可以確保代位求償權的順利實現，還引導對外投資者在選擇投資國別時，積極落實本國對外政策，最大限度地維護本國經濟利益。

日本改善對外投資環境也是通過簽訂對外投資保護協定實現的。日本企業在進行對外投資時，往往會考慮為該項投資投保，從而得到海外投資保險制度的保護，將境外投資的風險控制在一定的范圍內，以便最大化自身的投資利益。日本政府采取合作的方式，與投資所在國政府搞好關系，對日本的境外企業而言，在需要參保時，可以向當地貿易保險機構尋求幫助，為自身投資提供保險服務，將在境外可預見的投資風險都盡可能進行參保，以便保護投資的安全[4]。當然，東道國當地保險機構如果就投資糾紛進行了賠償，享有向日本保險機構進行追索的權利。

（三）法律體系對投資安全保障作用的比較——中國與美國、歐盟、日本比較

就法律體系對投資安全的保障作用來看，我國相關的立法主要是圍繞外匯管理和對外投資審批。相關的規定主要是由國家發改委、商務部和國家外匯管理局3個部門發布的各項規程。這些規程包括2014年商務部發布的《境外投資管理辦法》，在同年10月起開始實施；國家發改委在2014年發布的《境外投資項目核準暫行管理辦法》，于同年5月起正式實施；國家外匯管理局在2009年頒布了《境內機構境外直接投資外匯管理規定》，目前尚未進行最新修訂，依照2009年的管理規定進行外匯管理[5]。這些規定更多關注的是外匯用匯方面的問題，以及對外投資審批流程的問題，對于如何保障對外投資安全并沒有進行細致規定，也沒有具體的條文，所以我國法律體系就投資保障而言，保護力度遠遠不夠[6]。

美國是世界上第一個建立對外投資保險制度的國家，其建立的目的是保護美國對外投資。由于歷史的原因，該項保險制度是“馬歇爾計劃”的一部分，目的是用來實現歐洲復興。20世紀40年代，美國頒布了《經濟合作法》。這部法律規定經濟合作署（政府下屬）負責管理對外援助和對外投資，對外投資保險制度登上了舞臺[7]。隨后幾十年中，美國不止一次進行該法律條款的修改，使其能夠適應經濟發展的需要，解決越來越復雜的海外投資的問題，同時也將保險機構做了相應的調整。

歐盟無疑是世界上投資輸出的重要地區，并且是國際游資的主要集散地，歐盟在對外投資時多采用并購的方式。在歐盟成員國中德國、法國同樣是世界上較大的對外投資國。德國建立對外投資保險制度的依據是《聯邦預算法》。后來，德國將有關體制進一步做了詳細的規定，《海外投資擔保條例》做了最主要的貢獻，本國企業對外投資可以得到德國政府的擔保，使得投資安全系數大大增加。

日本為了保護對外投資，制定了《出口信貸保險法》，保險制度不斷完善，對境外的投資進行保護，形成了一種制度。該制度是繼美國之后的第二個對外投資保險制度。20世紀50年代，日本又進一步設立了海外投資利潤保險[8]。20世紀70年代，日本由于資源稀缺的問題，需要大量進口自然資源，對于該類資源進行保險顯得十分必要，因此設立了關于進口礦物資源的投資保險制度。2004年開始，境外日資企業的投資保險服務由日本政府負責，政府看中的這些企業大多位于亞洲國家和地區，由此降低了在該區的投資風險，促進了企業投資利益的增加[9]。

（四）對外投資專門機構機制比較——中國與美國、歐盟及日本比較

目前我國對外投資的管理未設專門機構，對于海外投資的監管處于松散狀態，主要由國有商業銀行、國家外匯管理局及證監會等行使相應的管理措施。由于監管部門較多，沒有進行統一分工，往往導致管理不科學，出現管理重疊或者是管理遺漏，致使海外投資的管理不規范。國家外匯管理局主要針對合格境外機構投資者（QFII）進行了外匯管理制度的改革。內容是將該機構的投資額上限放寬，對單家機構不再單獨設置上限，而是根據機構資產規模或管理資產的一定比例作為判定基礎額度的依據。我國商業銀行在企業進行融資時會對企業的贏利能力、投資風險方面進行評估，國家外匯管理局對于貿易用匯有著相應的規定。管理機構的分散管理，使得各個部門對于海外投資安全沒有足夠重視，企業沒有可以咨詢的專門機構，導致投資擴張時具有一定的盲目性。

美國對境外投資的管理設有專門機構——海外私人投資公司（OPIC）。美國聯邦政府的很多部門成立了促進出口的機構。此類機構主要是為企業開展海外投資提供各類信息、咨詢以及同行業研究，培訓、展覽以及其他相關的服務。海外私人投資公司是一個獨立機構，可以獨立地對美國境外投資進行管理，只需要對聯邦行政部門負責，其他任何部門都無權進行干涉；國際開發署大部分的對外投資活動都由它承擔，它專門負責美國海外投資保障和保險事宜。

歐盟采用的監管方式是監管體系一體化。自《第一號銀行業務指令》頒布以來，歐盟開始了對金融業務的監管。在該法律條文下，將歐盟各國的監管體系進行了整合，統一了標準，對各類監管事項進行了規定；歐盟各國可以在互利合作的模式下，進行有效的監管和自查。伴隨著2008年的金融危機，歐洲委員會以及歐洲議會更加重視監管一體化的進程，加強金融監管成為最重要的議題。監管一體化包括國家內部一體化、在合作基礎上的各國協調一體化。歐盟在監管一體化方面取得巨大進步，得益于設立了歐洲證券委員會和監管者委員會，這兩個機構極大地推動了歐盟監管規范化的實施。

日本對于金融體系乃至投資的監管受美國的影響。由于世界范圍的放松管制大趨勢和維護東京國際金融中心地位，日本政府允許銀行進入證券業務領域。最初的改革提議指出，金融部的顧問機構有必要對銀行可能面臨的額外風險進行限制，允許銀行從事高風險的初級市場承銷活動，但是不允許開展二級市場的經紀人業務。然而，金融部沒有對銀行證券業務實施“融資防火墻”措施，銀行為其證券業務融資使用的是吸收來的存款，這就給存款者帶來了風險。該風險主要是由附屬證券機構帶來的，美國政府對于這類附屬機構采取了防火墻措施。從目前的監管績效來看，日本的監管制度嚴重地阻礙了由全能銀行經營所帶來的規模經濟，這與通常的政策目標背道而馳。通常的政策目標是在保證風險最小的前提下，極大化實現經濟的規模效益。

綜上分析，不同經濟體對外投資監管機構各不相同，發揮的作用也各不相同。為了清晰地進行比較，我們用表1將上述的內容進行總結性的歸納，以便從不同經濟體的經驗中獲得啟發。

表1 各國/地區監管機構及監管效果比較

二、中國對外投資保障制度的主要問題

我國對外投資保障制度的監管主體主要包括商務部、國家發改委、國資委、國家外匯局、銀監會、證監會等。監管職能劃分不清晰，實際操作中面臨很多的問題，最主要的是管理職能過于分割，導致職能管理交叉，造成多頭管理或者是都不管理的奇怪現象，這就給企業在進行海外投資時帶來了困惑，不知應該依據何種規則，加之核準程序繁多復雜，企業往往無所適從。

通過上述跨國比較分析可以發現，我國對外投資保障制度與發達經濟體相比存在很多問題，具體歸納如圖1所示：

圖1 我國對外投資保障制度存在的問題

（1）監管法律體系不健全。我國對外投資監管體系建立的時間比較晚，在立法方面難免會存在一些問題，其中比較突出的有立法層級低、立法涵蓋的內容少，沒有形成完整的監管法律體系等問題。在尚不健全的法規體制下，企業在進行海外投資實踐時會遇到無法可依、有法難依的情況，更為嚴重的是得不到法律的保護和有效促進，在競爭中常常處于劣勢地位。目前投資主體越來越多元化，而且國際投資環境越來越復雜，導致亂象叢生，健全監管法律體系迫在眉睫。

（2）監管機構機制不合理。就海外投資監管主體而言，包括商務部、國家發改委、國資委、銀監會、證監會、保監會、國家外匯局等，監管職能劃分不夠合理。根據多種方式進行劃分管理，導致實際操作中的條塊分割、職能交叉、管理多頭；對于企業而言，在進行海外投資核準時，存在盲目性和迷惑性，常常顯得無所適從。

（3）監管政策不完善。一是海外投資監管制度雖然設計了服務性和促進性條款，但尚未建立起有效的配套落實機制，致使服務性和促進性條款基本停留在紙面上。二是海外投資監管政策沒有充分考慮各類主體的不同特點，導致投資監管形式單一，境外投資監管處于無序狀態。

（4）配套保險制度不完善。全球各國圍繞本國海外投資基本都設立了海外投資保險制度。我國的海外投資保險制度由于起步相對較晚，存在很多不完善的地方。2003年，根據國務院指示，中國出口信用保險公司成立，從此開始承攬境外保險業務。目前所開展的險種包括貿易險、投資險及工程險等項目。可以說，出口信保的建立成為我國海外投資保險制度的開端，該公司成為國內第一家也是唯一一家海外投資保險機構。由于起步較晚，各方面經驗不足，我國海外投資保險制度在立法保障、承包機構設置、承保險別設置、承保模式、投資主體范圍界定上仍存在很多的問題，不能滿足海外投資發展的需要。

三、中國對外投資保障制度的改進措施

（一）多角度完善對外投資監管體系

沒有完整的投資監管體系架構，實施有效的對外投資監管則是天方夜譚。我們應該借鑒發達國家的成功經驗，在進行對外投資時，不但要鼓勵企業“走出去”，還要有完善的制度幫助企業“走出去”。投資監管體系的構建，可以從以下3個方面著手（如圖2所示），包括完善海外投資法律體系、建立海外投資保險制度和成立海外投資行業協會：

圖2 對外投資監管體系

建立海外投資保險制度，實現審批權與操作權的分離：國家擁有審批權，企業擁有操作權。將中國出口信用保險公司推向市場，其持有資本不僅限于國有資本，同時可以吸納民間資本。這樣中國出口信用保險公司將擁有更大市場活力，為國有企業對外投資提供保險，同時也可為私人企業與個人提供對外投資保險。允許民間資本從事保險業務，擴大資本的來源，成立非官方的對外投資保險機構，與官方機構協調行使職能。這些民間機構可以彌補官方機構的缺陷，如數量少、人員不足等問題。在壯大對外投資保險市場的同時，為經濟的發展打下堅實的基礎。成立海外投資行業協會，將該協會納入對外投資監管局，二者協同對海外投資實施聯合監管，促進我國企業海外投資的發展。行業協會的職責包括重大事項的通報和海外投資信息的搜集。有了全面的信息將幫助海外投資監管局及時調整相關規定。行業協會應及時與政府部門、對外投資咨詢機構進行信息交換，共同為企業海外投提供信息支持。為完善海外投資法律體系，有學者呼吁制定一部統一的《對外投資法》，以解決在投資方面面臨的法律糾紛。然而，從美國的立法經驗來看，很難在一部法律中窮盡關于對外投資的全部內容。因而僅靠制定一部《對外投資法》遠遠不夠，還要針對不同的產業、不同的行業、不同糾紛、不同的目標制定具體法律，具體可以包括《對外投資外匯管理法》《對外投資促進法》《對外投資保險法》《私人企業及個人投資保護法》和《對外投資監察審計法》等法律，做到在遇到任何糾紛的時候都能有法可依。

（二）改革對外投資審批體系，建立更完善的外匯管理制度

將多部門審批精簡為單一部門審批，簡化審批內容和程序。根據美國的經驗，只有減少審批部門，才能真正簡化審批，統一標準。同時要減少行政審批對投資的干預。從我國的實踐來看，從事后監管入手，利用逆向反推的方法，判斷前置審批部門與環節是否有存在的必要，多余的環節應及時精簡。伴隨著經濟全球化，更多的企業選擇“走出去”進行對外投資，在用匯換匯方面的需求日益增大，企業需要寬松的外匯環境，政府應實行科學的外匯管理制度，改革現行外匯管理體制中不合理部分，給予企業海外投資外匯使用和結匯方面更多的自由與便利。

（三）積極營造良好的雙多邊環境

企業最堅強的后盾是國家，國家外部環境的好壞直接影響企業的經營狀況。在國內、國際兩條線上，國家應該為企業在對外投資爭取更多的保護政策。目前，全球已有將近200個國家和地區與我國建交，并且其中的大多數建交國家已經與我國簽署了雙邊投資保護協定。在這種良好的發展勢頭下，我們應盡快完成與剩余國家或地區簽訂雙邊投資保護協定，為保護我國境外投資取得國際法的依據。

（四）進行金融體系改革，降低融資約束

金融調控體系要能夠靈活地適應環境的變化，將貨幣和金融保持在穩定狀態，從而推動經濟健康發展。完善金融機構體系，構建以商業銀行為主體、保險投資機構和其他金融機構并存的架構體系。進一步促進貨幣和資本市場的協調發展，逐漸實現多元化、多層次、多體系的目標。在融資方面需要擴大融資渠道，將銀行融資和非銀行融資并重，國內融資和國外融資并重，同時充分發揮資本市場的融資功能，建立起多元化的融資體系，實現在國內可以運用多種方式靈活籌資，降低企業在國內市場面臨的融資約束。現代化的金融管理體系不僅要求用現代化的方法管理金融業務，并且要求體系本身也實現現代化，體系內部管理和外部監管同時實現現代化，最終實現金融市場國際化目標。

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