社會組織參與自然災害救助困境的影響因素探究
——基于Nvivo11的質性分析

周金戀，門鈺璐

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001）

社會組織也叫非政府組織，是指依法成立的社會團體、基金會和民辦非企業單位（社會服務機構），是實施公益性、社會救助性行為，承擔社會公共服務職能的非政府組織。近年，國內學者對于社會組織參與災害救助困境及其影響因素進行了較多的研究分析，但大多數學者是從個案或某一角度進行分析，沒有宏觀地全面地總結分析。另外，目前的研究多是對單一或多個案例進行分析，實證性較強，因此本文對這些文獻進行質性分析，可以確保研究結果的客觀性、真實性和全面性。

一、研究方法與文獻的選取

（一）研究方法

本研究采用質性分析方法，對搜集的文獻進行質性分析，探索社會組織參與災害救助困境的影響因素。利用QSR公司的Nvivo11質性分析軟件，其強大的儲存、編碼、匯總以及可視化等功能有助于研究過程的方便快捷，以及研究結果的客觀、真實。

本研究先是對文獻進行初步的閱讀，以掌握必要的信息，提取社會組織參與災害救助困境的影響因素構建初步的理論框架，通過運用Nvivo11軟件對文獻進行編碼分析，以驗證和修正初步理論框架。另外，對影響因素的重要性從一開始就不做假設，通過編碼后的數據分析得出結論，構建理論。

（二）選取文獻

由于2008年是我國社會組織開始參與汶川大地震救災救助活動比較突出的時間點，所以文獻選取時間為2008年至2017年7月。根據研究主題，在中國知網上以“非政府組織”“NGO”“社會組織”“非營利組織”“民間組織”“慈善組織”“志愿者組織”以及“災害救助”“災害治理”為關鍵詞進行搜索①，選取與研究主題相關的文獻，主題范圍包括：一是直接研究社會組織參與災害救助困境的文獻；二是未直接研究但部分內容涉及社會組織參與災害救助困境的文獻。最終確定69篇作為研究對象。

（三）數據編碼

目前的定性研究主要采用兩種編碼方式：一是完全開放式編碼；二是嚴格按照已有理論設定編碼變量[1]。本研究通過熟讀材料形成初步理論框架指導編碼，編碼過程中發現新編碼變量再添加到框架中。

本研究利用QSR公司的Nvivo11中文版進行質性分析，該軟件的編碼主要有兩種：一是自由節點，即可以隨意創制的節點；二是樹狀節點，即上下層關系節點。而編碼的順序是按照開放式編碼確定三級節點，軸心式編碼進行分類管理，選擇式編碼進行歸納總結一級節點而展開的。

二、研究分析與結果

（一）影響社會組織參與災害救助困境的因素確定

通過對69篇文獻的數據編碼和數據分析，發現社會組織參與災害救助困境的影響因素包括4個層面的24個因素，分別是政府層面的法律體系、管理體制、政府機制、政府態度、傳統理念；社會組織自身層面的內部管理制度、內部機制、人力資源、財政資源、能力、角色定位、組織理念、公信力、國際化程度、組織發展的均衡性、志愿失靈；社會層面的社會文化、公民信任、企業參與、媒體報道、社會監督；主體合作層面的社會組織之間的聯合、社會組織與政府的合作、互信等。

數據顯示（見表1），各個因素的參考點數是不同的。根據每個因素的參考點數在總參考點數的均值來看，法律體系、管理體制、傳統理念、人力資源、財政資源、內部機制、能力、社會組織與政府的合作這8個因素的參考點在均值17.2以上，為核心因素。

1.法律體系

法律體系是政府因素中的二級節點，參考點數也最多，它包括三個部分：一是關于社會組織的完整法律。現行的主要法律文件為《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規。雖說針對不同類型的社會組織設定了不同的法規，但沒有一部囊括所有類型社會組織的完整的法律、法規，缺乏對社會組織的身份地位、性質、分類、權限、管理監督等全面的規定。而且現行立法屬于行政立法，立法層級較低，立法思想存在“控制型管理”取向[1]。法律、法規的不完善，造成社會組織在災害救助過程中缺乏法律保障，救災行動受限。二是災害救助方面的法律、法規中涉及社會組織的規定。我國現行的危機應對與災害救助方面的法律文件主要有《突發事件應對法》《地質災害防治條例》《自然災害救助條例》《國家突發事件總體應急預案》《國家自然災害救助應急預案》等。在這些法律文件中，有些沒有對社會組織參與救災進行規定，有些雖然規定有社會組織參與救災的內容，但只是原則性的規定，如《自然災害救助條例》第五條規定：村民委員會、居民委員會以及紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協助人民政府開展自然災害救助工作。但并沒有規定具體如何開展協助工作，這就使得社會組織缺乏真正參與的制度化渠道，而且由于未明確社會組織參與的權利義務、分工合作和行為規范，社會組織在救災中處于被動地位，不利于發揮其積極性。

表1 各影響因素的編碼參考點數

2.管理體制

管理體制包括登記管理制度和雙重管理體制。由于二者內容有交叉，所以將其定為一個節點，放在“管理體制”之下。

登記管理制度具體分為申請許可條件和雙重準入制度。我國社會組織的申請登記有嚴格的限定條件：一是人數限制。《社會團體登記管理條例》第十條規定，成立社團應當具備“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員”，而“個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個”。二是資金限制。《社會團體登記管理條例》第十條規定成立社團要具備一定的原始資金，“有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上活動資金”。三是地域限制。《社會團體登記管理條例》第十三條（修改版）規定，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的不予登記”；第十七條（修改版）規定，“社會團體不得設立地域性的分支機構”。這兩條限制規定一是造成社會組織之間缺乏競爭，無法起到激勵作用；二是限制了社會組織的活動范圍。雙重準入制度是指業務主管部門和登記管理機關雙重審批的制度，即社會組織需要先獲得職能相關的業務主管部門的批準，然后才能向民政部門申請登記，從而獲得獨立的法人資格。但有些社會組織很難找到業務主管部門“掛靠”批準，這些部門不愿承擔管理責任和社會風險。因此一些社會公益組織由于不能滿足上述嚴格的準入門檻和雙重的準入程序，導致其身份的不確定，影響其救災的效率和效果。

雙重管理體制是指登記管理機關和業務主管部門對社會組織的登記注冊以及日常管理進行雙重負責的體制。二者的職責具體表現為：一是登記管理機關負責社團的成立、變更、注銷的登記，而業務主管單位則負責登記前的審查；二是登記管理機關對社團實施年度檢查，而業務主管單位負責檢查前的初審；三是登記管理機關對違反本條例的問題進行監督檢查，并對違反行為給予行政處罰，而業務主管單位則監督指導社團遵法，并協助登記管理機關及其他相關部門查處違法行為。另外，與相關部門指導社團清算事宜。從以上職責特點可以看出，業務主管單位的審查監督是第一步程序，并協助登記管理機關工作。因此無論是登記、年檢還是監管都是雙重的管理，這對于社會組織來說，容易抑制其積極性并削弱其自治性。在救災過程中，社會組織很可能會受行政部門的左右，失去其社會性和獨立性。

3.傳統理念

“傳統理念”與“管理體制”的參考點數差別不大，也屬于政府因素中非常重要的因素，是指“強政府、弱社會”的傳統理念。長期以來，政府習慣于包攬一切社會事務，“官本位”的思想也已經深入人心。雖然改革開放后政府不斷簡政放權，允許社會組織參與社會公共事務，但總體上對社會組織管控過多。政府的過多干預以及公民對社會組織的不信任，導致其在救災中處于被動地位，放不開手腳，無法發揮應有作用。

4.人力資源

人力資源因素屬于社會組織自身層面的點數最多的因素，它是指人才的數量以及專業化水平。許多社會組織在救災過程或災后重建中，都面臨參與效果困境，主要原因之一就是人力資源不足，達不到很好的救災效果，而人力資源不足又表現為人才不足以及質量不高。從人員數量來看，大量社會組織招募不到足夠的專職人員和兼職人員，這在很大程度上與社會組織的人員編制有關。一些有政府的資金和人力支持的社會組織如紅十字會等，其成員待遇好，而一般的社會組織由于缺乏雄厚的資金支撐，成員工資待遇低。另外，在戶口、檔案管理、人事流動、職稱、福利、社會保障等方面也存在一系列困難，故這些社會組織在人員招聘上困難重重。從人員質量來看，專業人才以及高學歷高素質的人才少，人才建設不足，對于成員的日常培訓沒有成為一種常態，這就導致一些社會組織的專業水平不高，影響參與災害救助效果。

5.財政資源

相關研究文獻中大都提到社會組織面臨資金不足的困境，而資金不足是由于資金來源不暢造成的。一般而言，社會組織的資金來源主要由政府支持、國內外基金會、社會募資、國際援助、會費和自我經營收入這六部分構成，筆者將這六部分總結為“財政資源”，并將其標記為二級節點。政府支出即政府對社會組織的資金支持，這是社會組織資金的重要來源，在我國一些官方社會組織才能夠獲取政府資金支持，一般社會組織是很難獲得政府資金支持的。其他五部分資金來源是社會組織自身動員而來的，在國外，這五部分是社會組織的主要經費來源，而在我國，由于社會組織發展較晚，各項機制都不成熟，資源動員能力不足，而培育社會組織發展的公民社會精神也不成熟，造成社會組織動員資金有限，同時政府的財政支持力度不足，因此我國大多數社會公益組織面臨資金困境，影響其在救災中的作用發揮。

6.內部機制

社會組織自身的內部機制不健全，導致組織管理無序甚至混亂，從而影響救災效果。它包括激勵機制、決策機制、監督評估機制、信息公開機制、文化建設機制、應急機制。其中，監督評估機制參考點數最多，這說明社會組織自身的監督很重要，尤其是對財務的管理監督，一個嚴密的監督體系可以保持社會組織的自治性和自律性。同時，社會組織的自我監督以及及時的信息公開也會博得公眾的信任、好感和支持。

7.能力

這里的能力是指社會組織參與災害救助的自身能力，分為執行力和組織管理能力。執行力指將內外部可用資源進行整合，通過有效措施實現組織目標，因此它包括資源動員和整合力、行動能力兩方面。社會組織對于社會資源的動員和整合能力很大程度上影響到其資金、人力的儲備情況，而行動能力關系到資源的有效使用情況。組織管理能力主要體現在對組織成員的協調管理能力，薄弱的組織管理能力會導致社會組織在救災中出現無序混亂的局面，不能發揮其應有的作用。

8.社會組織與政府的合作

在主體合作層面上，社會組織與政府的合作因素的參考點數最多，分為合作機制和信息溝通平臺兩個節點。可見社會組織在參與救災中，要重視與政府的溝通合作，保持信息交流。政府在災害救助中處于主導地位，而社會組織的角色是協助者，所以社會組織要想在救災中發揮有效作用，必須與政府保持合作關系，建立合作機制、明確分工，進行信息溝通，否則可能會出現分工不明而無法有效配置資源，或是由于信息閉塞而造成資源浪費的現象。一方面，由于種種原因一些社會組織與政府合作可能存在一定困難；而另一些與政府合作緊密的社會組織，由于聽從政府指揮，行政色彩濃，缺少獨立性和靈活性。

（二）其他因素的介紹

由于二級節點較多，因此本文對核心因素展開詳細分析，而對其他因素進行簡單介紹。

1.政府層面

“政府態度”即政府對社會組織參與災害救助的態度，政府的支持態度在很大程度上能提高社會組織的參與度，但目前我國政府對社會組織的態度較為矛盾和曖昧，不明確支持也不反對，態度不明朗。

“政府機制”包括激勵機制、監督評估機制、培訓機制和應急機制。健全完善的政府機制可以確保各項規定的有效實施，為社會組織參與救災提供動力支持、進行行為規范、加強專業培訓教育以及將社會組織納入應急體系。

2.社會組織自身層面

“內部管理制度”包括財務制度、人事制度、監管制度和激勵制度。合理的內部管理制度可以確保非政府組織的有效運行，否則會影響其參與救災的效果。

“組織理念”是社會組織前進的動力，是一個組織的靈魂所在，它具有強大的凝聚力和向心力，要求組織成員具有強烈的責任心和使命感，如壹基金秉承著“全球一家人”的理念。

“角色定位”是性質問題，即官辦和民營性質。自上而下的或是由政府職能部門轉化而來的社會組織，其行政色彩濃重，缺乏獨立性；自下而上的民辦社會組織，貼近社會，其獨立性和自治性較強，但有時為了獲得合法地位或是維持生存，往往向政府靠攏或是經營牟利，漸漸遠離了自身公共服務的理念，從而缺乏獨立性，導致自身優勢無法發揮。

“公信力”是公民對社會組織在社會上的一切活動和行為的評價的高低程度。它來自社會組織自身運作過程中累積的社會認可和公民信任度，而且直接影響到其募款能力。

“國際化程度”是指國內社會組織與國際非政府組織的聯系和合作程度以及是否參與國際救災事務。國際化程度的高低直接影響到社會組織募集資金的國際化渠道是否暢通。

“社會組織發展的均衡性”方面，表現在地理位置上的不平衡和救援內容上的不平衡，從而導致社會組織救援整體出現地區失衡的現象，以及救援內容的無差異性。“志愿失靈”體現在四個方面：一是慈善不足，社會組織的活動經費與所能籌集到的資金間存在很大缺口；二是慈善特殊主義，服務對象往往是某些特定的社會群體，有著一定的局限性；三是家長式作風，掌握組織資源的人對如何使用資源有較大發言權；四是慈善業余主義，社會組織的工作常常由有愛心的志愿者擔任，這在一定程度上會影響服務的質量。

3.社會層面

“社會文化”是指社會組織的發展需要有志愿精神、公益精神等文化的培育。“媒體報道”是指新聞媒體對社會組織的宣傳力度。“社會監督”包括公民監督、第三方評估機構監督和新聞媒體監督。“公民信任”和“企業參與”在這里不再贅述。

4.主體合作層面

“社會組織間的聯合”是指眾多社會組織之間的聯合協作，信息共享，統一行動。而在聯合行動中，主要是缺少一個統一協調的機構去進行管理和指揮。“互信”是指社會組織之間、政府與社會組織之間的互相信任，即它們之間的合作需要建立在互信的基礎之上。

（三）研究結果

通過對69篇文獻的編碼和數據分析，得出了四個層面24個因素，其中核心因素包括法律體系（57）、管理體制（39）、傳統理念（27）、人力資源（40）、財政資源（37）、內部機制（25）、能力（25）、社會組織與政府的合作（31）共8個因素。本文運用Nvivo11的“探索”工具構建結構模型，以展示各層面的核心要素以及各層面對主題的影響。可以看出，政府和社會組織自身層面對社會組織參與災害救助困境影響最大。主體合作是政府與社會組織之間以及社會組織相互之間合作的橋梁，但關鍵還要看兩頭的主體作用。社會層面因素對本文主題的作用較小，主要是社會文化的建設和公民精神的培育。雖然“社會文化”因素的參考點并不是社會層面中最高的（只居第二位），但一個良好的社會文化氛圍是孕育社會組織發展的搖籃，同時社會組織的發展也可以培育公民精神的成長。

三、主要結論與展望

（一）結論

基于上述研究結果，可以得出以下幾個結論：第一，四個層面中的八大核心因素起著關鍵作用，對社會組織參與災害救助困境影響巨大。第二，政府層面提供政策環境，社會層面提供文化環境，主體合作層面起橋梁作用，而社會組織層面是進行自身建設，這四個層面共同作用于社會組織的發展，影響著社會組織參與災害救助的效果，其中政府和社會組織自身層面尤為重要。第三，我國社會組織參與災害救助困境的解決路徑需要從核心因素入手，即政府層面的法律體系、管理體制和傳統理念，社會組織層面的人力資源、財政資源、內部機制和能力，主體合作層面的社會組織與政府的合作。同時也要不斷加強和完善政府、社會組織、主體合作和社會四個層面的作用，更好地解決社會組織的救災困境，提高其救災效果。

（二）不足和展望

本文的研究是基于69篇文獻的質性分析，也就是在以往研究成果的基礎上展開分析，未進行實證研究，以后的研究可用實證方法去探究社會組織參與災害救助困境的各影響因素的影響因子，這是其一。其二，69篇文獻中，雖然期刊文獻質量都較高，但碩士、博士論文占全部文獻的比重更高，可能會對研究結果有所影響。其三，在編碼過程中，主觀理解的偏差可能使某些模糊信息的編碼存在偏差，以后的研究可以運用Nvivo軟件的“編碼比較”功能，不同編碼者對相同文獻進行獨立編碼，比較編碼一致性程度，以確保研究的信度和效度。

注釋：

①由于社會組織參與災害救助的文獻豐富，因此本文沒有把范圍擴大到危機管理、社會救助等包含災害救助的主題詞上。

[1]陳升，潘虹，陸靜.精準扶貧績效及其影響因素：基于東中西部的案例研究[J].中國行政管理，2016（9）：15—21.