對新時期推進農民持續增收工作的認識與建議

■文 月

對新時期推進農民持續增收工作的認識與建議

■文 月

增加農民收入是“三農”工作的中心任務。為進一步完善支持政策，促進農民持續增收，國務院辦公廳2016年11月印發了《關于完善支持政策促進農民增收的若干意見》（國辦發2016年87號，以下簡稱《意見》）。準確地理解《意見》精神，有機地結合以往下發的相關文件思路及舉措，并在實踐中加以切實貫徹執行，對完成“十三五”規劃期間的“三農”工作各項任務具有重要意義。現結合我們在實踐工作中的一些情況，對新時期推進農民持續增收問題提出一些分析與建議。

一、新時期農民增收面臨的主要問題

《意見》指出，隨著經濟發展進入新常態，農業發展進入新階段，支撐農民增收的傳統動力逐漸減弱，農民收入增長放緩，迫切需要拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能。實際上，近幾年，國內外經濟形勢以及自然災害對農產品市場和農民就業增收的影響比較大，農民增收困難成為農村經濟最突出的問題，特別在主產區的農民增收更加困難。統計資料顯示，2016年上半年農村居民可支配收入實際增速同比回落1.6個百分點，為近13年來最低，與GDP增速持平，下半年基本維持了相同的走勢。據農業部農村經濟研究中心專家認為，一方面是農產品價格總體疲弱，2016年上半年糧食收購價同比下降8.1%，大宗農產品進口明顯增加，加劇了國內糧價下跌壓力，農民家庭經營收入增長乏力；另一方面是受經濟下行壓力較大和傳統行業去產能等因素影響，農民工外出就業人數和工資增幅出現“雙下降”，農民工資性收入增速明顯放緩。

從具體情況分析，農民增收還存在以下問題：

（一）體制機制沒有理順

在現實生活中，“三農”工作是黨中央高度重視的一項工作。但從某種意義上說，“三農”管理體制卻弱于中央的“三農”大政方針。由于有關涉農的國家機關、企事業單位在機制設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面存在一定問題，以致出現“八個部門管不好一頭豬”等情況。農民增收等涉農工作,仍然處于沒有一個強有力部門牽頭的現實困境，如涉及規劃、土地和財政部門，目前的“三農”機構難以協調。每年的中央一號文件，涉及部門機構比較多，開會文件也不少，但如果認真檢查，還有不少任務束之高閣。人們看到，不少地方有錢在城市建設寬廣豪華的道路，卻沒錢解決鄉村土路的泥濘；有錢在城市引水造湖、移栽名貴樹木，卻沒錢根治農村垃圾遍地、污水橫流的痼疾。管理體制的窘境，決定了機制同樣存在一些問題。例如，具有濕地保護生態功能的水稻農業生產，與綠化工程和養護的生態效果相差無幾，但由于某些不正當利益輸送的緣故，致使政府綠化投入資金遠遠高于農民的水稻生產扶持。同時，農民為追求較高收益，也違規把一些耕地改種了綠化苗木，或者變更為其他非農用途。在一些部門或地方，越是口頭上高度重視的工作，越是實際上的不重視和不作為，而且形成了長久惡性循環的怪圈，在農民百姓心目中留下了不良印象。

（二）農民范圍難界定

“農民”不就是以農為生的種田人嗎？法蘭西作家奧諾雷·德·巴爾扎克曾描寫的農民是：在土地耕作，收入來源于土地，通過在土地上種植作物獲取收入，維持生活的可愛質樸的一類人。但事實上，不論是中國農民，還是外國農民，正如著名英國人類學家M·布洛克所言“學術界在議論究竟什么是農民時，面臨巨大困難”。中國的農民是什么？有人說中國農民是指持有農村戶口，以種殖、養殖等農業生產為主要經濟來源的人。但是在上海，自21世紀初就規定郊區農業戶口家庭新生嬰兒可以報上城市戶口，浙江等地早就規定了農民購房即可轉戶口的政策，且生活還在農村，這些難道不算農民？目前涉及農民收入統計的渠道主要有三個：國家統計局，農業經營管理條線，還有農業銀行。他們在農民范圍認定上并不一致，統計方法差異更大。今后如何從實際出發，客觀地認定農民范圍，或者講把哪些人列入農民增收的范圍至關重要。例如，一些城市郊區在實施農村產權改革后，把從集體經濟組織成員列入農民增收范圍，我們認為是合理的。

（三）統計數據不準確

國家統計局農民收入統計有一套比較完整的調查方法，其核心指標是農民人均純收入。農民人均純收入，指農村住戶當年從各個來源得到的總收入相應地扣除所發生的費用后的收入總和。農民純收入的計算方法并不復雜，但由于農民收入是由兩部分組成的，一部分是現金收入，另一部分是實物收入。現金收入易計算，調查結果是多少就是多少，復雜的是沒有經過市場的實物收入。盡管目前采取的農村住戶抽樣調查規定了比較嚴格的工作程序，但由于存在抽樣樣本少、人為因素干擾多等原因，農民人均純收入的計算結果還是引起方方面面的疑議。例如，不少農民認為統計數據“高估”，有“被統計”的感覺；實際工作同志也往往以為相關數據不合理，影響了政策制定與工作推進。因此，對統計指標的理解和采用不同調查方法以及社會誠信影響問題，而可能產生的種種誤差，需要科學地合理地逐步糾正。

（四）農民自身有問題

由于我國城鄉社會經濟發展的很不平衡，教育、醫療和文化精神生活等落后于城鎮，農民群體還存在不少問題，如不少農村地區問題積累過多和部分農民的小農意識及“等、靠、要”的思想觀念。小農意識并不等同于農民意識。但中國傳統農業社會遺留下來的落后、守舊的社會心理和社會意識，是農業社會里典型的思想觀念和行為方式。作為一種意識，它主要與農民的男耕女織生產方式聯系在一起。不可否定的是，一些農民不思進取、小富即安的觀念還是不同程度存在的，而且越是貧困地區的農民越明顯。歷年的提干、征兵、招工和有人經商遷移到城鎮，使農村人才流失嚴重。加上農民文化技術水平低，對規模經營、一二三產業融合、提高科技水平和經營農業市場的思路不夠開闊，在激烈的市場競爭中處于越來越不利的地位。

（五）短期扶持不明顯

據有關專家測算，目前農業與工業的投入產出比的差距在1︰6左右。農業的經濟再生產與自然再生產相交織的基本特點，與工農業產品價格的剪刀差等原因，決定了農業效益難以大幅提高的現實。因此以農業為主要收入的大部分農民，農業效益沒有大的提高，自身收入增長緩慢。同樣在城市化較為發達地區，由于農民就業層次低、收入低，農民增收也不容易。短期扶持不明顯，而不是積極扶持，主要涉及到部門及領導干部的政績觀。與以往的“同吃、同住、同勞動”有所不同，現在各個管理層面與農民的感情距離拉大了。有些地方存在重對上、輕對下，把政績功利化，奉行一切唯上是從的為官之道，想問題、作決策、辦事情，不是從農民群眾利益和客觀實際出發，而是“不怕農民群眾不滿意，就怕上級領導不注意”，不謀做事，只圖“做秀”，不求實績，只求“造勢”，沒有把應有的資金與工作精力放在農民增收這一頭。

二、農民增收是黨和政府的重要工作

習近平總書記2016年在安徽鳳陽小崗村農村改革座談會上強調，中國要強農業必須強，中國要美農村必須美，中國要富農民必須富。要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，加大推進新形勢下農村改革力度，加強城鄉統籌，全面落實強農惠農富農政策，促進農業基礎穩固、農村和諧穩定、農民安居樂業。這次的《意見》指出，增加農民收入是“三農”工作的中心任務，事關農民安居樂業和農村和諧穩定，事關鞏固黨在農村的執政基礎，事關全面小康目標的實現和經濟社會發展全局。

以長遠眼光看，農民增收有重大戰略意義：

（一）中國共產黨歷來高度重視農民問題

農民問題，始終與無產階級的歷史使命緊密相聯，是馬克思主義理論的重要組成部分。恩格斯在《法德農民問題》中指出：在歐洲大陸“農民到處都是人口、生產和政治力量的非常重要的因素”。毛澤東在《國民革命與農民運動》中指出：農民問題是“中國革命的基本問題，農民的力量，是中國革命的主要力量。”鄧小平說過：“中國社會是不是安定，中國經濟能不能發展，首先要看農村能不能發展，農民生活是不是好起來。”江澤民講過：“農業是國民經濟的基礎，農村穩定是整個社會穩定的基礎。農民問題始終是我國革命、建設、改革的根本問題。”胡錦濤在黨的十七大報告中指出：“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。”可見，在中國的革命和建設實踐中，我黨高度重視農民問題，高度認識農民的地位與作用，把馬克思主義關于農民問題的基本原理同中國農民問題具體實際相結合，使其中國化、民族化，已經形成了中國化的馬克思主義農民觀。可以說，如果我們在新時期處理農民問題失當，必將動搖我們黨的執政地位。

（二）農民增收體現我黨的發展新理念

我們黨的新發展理念在強調堅持以經濟建設為中心和堅持以人為本的基礎上，第一次明確提出了以人民為中心的發展思想。創新、協調、綠色、開放、共享五大發展，每一個都貫穿著以人民為中心的發展思想，彰顯了人民至上的價值取向。在“四個全面”的戰略布局中，全面建成小康社會是我們的戰略目標。中國特色社會主義的制度優越性，歸根結底要體現為國家綜合實力不斷增強和人民生活較快改善。例如，創新發展的最終主體是人民，當然包括占人口大多數的農民，目的是提供更好的產品和服務，滿足人民物質和精神文化需求；協調發展強調正確處理發展中的重大關系，包括城鄉之間、農村不同區域之間的農民享有更加公平的發展機會和生活條件；綠色發展體現人民對美好生活的追求，尤其強調“三農”要為全國人民提供更好的生態環境和更多的優質生態農產品。重視農民增收，體現我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨，也是解決發展為了誰、發展依靠誰、發展成果由誰享有這個根本問題。

（三）農業增效農民增收關系國計民生

1994年，美國學者萊斯特·布朗（Lester Brown）寫了一篇文章《誰來養活中國？》，聲稱中國必將出現糧食短缺，進而造成世界性的糧食危機。在這篇文章被定性為“中國威脅論”而遭受猛烈批判時，有人不斷重復“我們可以用只占全世界7%的耕地，養活22%的人口”。但是良藥苦口利于行，不少人始終覺得布朗的警告是有道理的，在我們很多同志不重視農業增效農民增收的時候，也許就是他的預言即將成真的時候。農業是人類的衣食之源、生存之本，是國民經濟中最基本的物質生產部門，其發展狀況直接影響著、左右著國民經濟全局的發展。我國人均耕地只有世界平均水平的三分之一，人均淡水只有世界平均水平的四分之一，人均草原面積也只有世界平均水平的二分之一。但現實表明，我國不僅僅是資源的短缺，而且對農業資源保護極其不利，不少與農業農民沖突的項目，幾乎沒有征求過老百姓意見，以億畝計的城郊和交通便利地區的優質農田被損毀和污染，部分農民失去了基本生產資料，農民的經營收入不斷下降，農業產業萎縮及農產品質次、成本高，致使不少農產品只能靠大量進口，或者說為了維持一些農產品（包括畜牧水產等）產量而過分地依靠化肥農藥以及生長激素。

（四）農民增收和安居樂業關乎社會穩定

從社會角度看，“民以食為天”。農業是社會安定的基礎，農業產業的繁榮取決于農業勞動者的動能。只有農民增收安居樂業，生產積極性高漲，農業才能真正成為安定天下的產業。所謂的以工業思路發展農業，沒有農民也能有吃有穿的說法，只能成為“國際笑話”。從政治角度看，我國的自立能力相當程度上取決于農業的發展。如果農副產品不能保持自給，過多依賴進口，農業科研的核心成果、種源種業行業及主要農業生產資料也掌握到外人手里，必將受制于人。一旦國際政局變化，勢必陷入被動，甚至危及國家安全。從農村現實看，我們必須充分認識到農村社會矛盾確實存有激化的種種可能性，如城市建設用地及農民對土地核心資源要素價值的認識水平與維護力度的提高，對土地征用補償及失地農民安置的不滿，人口大量流動的不穩定性，社會保障及民生事業滯后性，農村人均收入水平與生活質量的低下，農村干群關系的緊張或所謂的干群“油水”關系，一些農村邪教活動的入侵，個別地區鄉村惡勢力(地痞、流氓、村霸)等橫行鄉里等等。

三、齊心合力實現農民持續增收

習近平總書記強調，“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。這次的《意見》提出，到2020年農民收入增長支持政策體系進一步完善，確保實現農民人均收入比2010年翻一番的目標。

除去物價增長的價格因素，只有全黨全國上下齊心合力，才能真正實現農民持續增收。

（一）必須強調黨委的牽頭作用

習近平總書記2016年在小崗村農村改革座談會上強調，黨管農村工作是我們的傳統，這個傳統不能丟。他說：“各級黨委要加強對‘三農’工作的領導，各級領導干部要多到農村走一走、多到農民家里看一看，了解農民訴求和期盼，化解農村社會矛盾，真心實意幫助農民解決生產生活中的實際問題，做廣大農民貼心人。要把農村基層黨組織建設成為落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心。”黨和政府應該強化調研，適時推出類似2006年在全國范圍內取消農業稅的重大政策，如考慮出臺較高水平的農業生態財政補償等“真金白銀”政策。應明確各地區黨委一把手責任，強化黨委和政府“三農”工作領導體系，使其有責、有權、有資金，按照職能分工，強化協同配合。要加大工作力度，結合當地實際進一步拓寬農民增收渠道，按照長期目標實施滾動計劃，不斷完善具體政策措施，以高度的責任意識和緊迫意識，確保各項政策措施落到實處。要選好配強鄉鎮、村級領導班子，突出抓好村黨組織帶頭人隊伍建設，精準選派第一書記和駐村工作隊，充分發揮他們在促進農民增收中的作用。

（二）必須轉變農民收入增長機制

由于我國城鎮普通居民的收入也相對較低，因此要以大局意識同步考慮城鎮居民與農民增收問題。就宏觀而言，重視我國城鄉居民收入增長速度的機制，必須向重視城鄉居民收入分配的機制轉變。20世紀80年代中期以后，相當長一段時期內，我國城鄉居民的收入增長速度一直低于GDP的增長。近幾年勞動力供求關系發生變化，勞動工資的平均水平，特別是初級勞動力市場的平均工資水平在快速增長。但是，收入差距過大，有效激勵不足，分配不合理不公平現象比較突出，中等收入者比例較低等現象始終存在，到2020年實現橄欖型分配格局任務艱巨。雖然會觸動一些剛性利益格局，但調整國民收入分配結構勢在必行。建議除國防、外交等特殊領域外，實施政府預算內外收入全面公開，較大程度上實施民主監督，所有收入盡量向民生傾斜，處理好投資回報與勞動回報的關系，建立與完善農業生態保護財政補償機制、農產品價格保護機制和農業科技創新扶持機制等。

（三）必須摸清新時期“三農”家底

實現農民持續增收，就必須及時準確地掌握“三農”的新情況。農業農民和農村統計工作涉及對象眾多、居住分散、流動頻繁，同時面臨大量農民工外出務工、公民和企業更加注重保護隱私和商業秘密等調查難題，因此爭取廣大統計對象的理解、支持與配合是成功的關鍵。要增加抽樣調查樣本數量，完善農民收入調查方法，及時采納先進技術手段，提高統計調查的基礎數據質量。例如，近期的第三次全國農業普查改變了以往主要入戶調查方法，采取了統計和抽樣調查相結合的方式，在手段上采取了具有可視化、定位準確、直觀性強特點的遙感測量技術以及手持智能數據采集終端，利用互聯網對普查數據進行聯網直報，有望大幅提升普查的工作效率、數據質量和服務水平。各級黨委政府應該經常深入基層的農民群眾之中，了解農民群眾心愿，掌握第一手的農民增收有關情況。

（四）必須貫徹城鄉一體化協同發展

衡量農民收入是否實現快速增長，一般有兩個參照：一看農民收入增速是否超過同期GDP的增速，二看農民收入增速是否超過城鎮居民收入增速。“十二五”期間，農民收入年均增長超過10%，增幅連續多年高于城鎮居民收入增幅、高于同期GDP增速。城鄉居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2015年的2.73∶1，連續6年縮小，連續2年都在“3”以內，這是自2001年以來最低的城鄉收入比。我國城鄉之間發展不平衡，是全面建成小康社會、實現社會和諧穩定繞不過去的癥結。多年來，數以億計的青壯年農民寧愿在城里“蝸居”，也不愿意回到故土田園，這與農村公共服務和公共產品嚴重缺失密切相關。必須改變國民收入分配不利于農業和農民的格局，塑造新型的農業與國民經濟的關系，建立起工業反哺農業、城市反哺農村的新機制，使國民收入分配對農業和農民多一點公平性（尚遠遠談不上什么“傾斜”）。應貫徹城鄉一體化思路，通過啟動農村道路交通基礎設施、教育、衛生醫療和文化設施等公共工程政策，增加對農村的投資，改善農民的生產和生活條件，為農民增收創造良好的環境條件。

（五）必須系統考慮農民增收的內部結構

統計中的農民收入構成有經營性收入、工資性收入、財產性收入、轉移性收入等4個部分。從目前農村生產經營方式的角度，農村居民的主要收入來源有5部分：一是家庭農業生產經營收入，是實行家庭承包制后農民取得收入的最主要方式，也是最穩定的方式。二是家庭在鄉從事非農經營收入，主要包括農民在家庭農業經營之外進行的諸如工業、商業等第二、第三產業收入。三是外出務工收入，這種工資性收入已成為農民獲得農業收入以外收入的新選擇。四是集體經濟收入，曾是改革開放后鄉鎮企業等集體經濟剛剛興起時農民的重要增收來源。五是其他各種收入，包括來自于各種財產投資性的收入、政府財政或支農政策的轉移性收入、租賃變賣財產收入、親友贈送等各種收入。在今后的實踐中，重點要推動完善農產品價格形成機制，以糧食主產區和種糧農民為重點，農業提質增效強基礎；農村改革賦權增活力，激活農村沉睡資產，增加農民財產性收入；支持農民創業創新，增加農民經營性和工資性收入；推進農業補貼政策轉型，增加農民轉移性收入；推進農業補貼政策轉型，增加農民轉移性收入；創新農業保險產品，增強農民收入的抗風險性。同時，應高度重視弱勢農民疾苦，健全困難群體收入保障機制。以減貧結果為導向，實施精準扶貧戰略，保證讓5500多萬貧困人口同步邁入全面小康社會。

（六）必須加強民主監督考核和獎懲

建議目前對農民增收目標和階段任務的監督考核及獎懲應注重兩個方面：一是對貫徹一系列支撐農民增收的政策措施，有一個整體性的監督考核方案。如國家發展改革委2016年11月出臺《全國農村經濟發展“十三五”規劃》，農業部出臺《全國農產品加工業與農村一、二、三產業融合發展規劃（2016―2020年）》等等，對農民增收都有很重要的促進作用，應該系統學習、認識與落實。二是在農民增收工作中，讓農民群眾充分發揮主人翁作用。在黨委政府考核及獎懲工作中，有農民的知情權、監督權和發言權，讓他們及時表達農民增收的政策措施好不好、工作滿意不滿意，從而更好地調動廣大農民的積極性、主動性和創造性，必將對建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會、全面建設小康社會、實現中國特色社會主義現代化、開創社會主義建設新局面起著至關重要的作用。□

（作者單位：上海市農村經濟學會）