生態島背景下崇明土地流轉持續健康發展研究

■鄭 健 張柳平

生態島背景下崇明土地流轉持續健康發展研究

■鄭 健 張柳平

一、崇明農村土地流轉的背景和現實意義

崇明作為世界最大的河口沖積島，自然地理條件優越，加上國際生態島戰略的不斷推進，土地流轉方面與全國或上海其他地方相比有共性也有個性。一方面，由于我國經濟的持續快速發展，農村剩余勞動力外出打工已成常態，加上小戶經營模式下農地產出效益不高，僅能解決溫飽問題，在外從事二、三產業的收入成為家庭的主要收入，種地的重要性愈發下降。另一方面，由于農村青壯勞動力的大量外出打工，導致農村老齡化現象加劇，很多農地都是由老人來耕種，僅起到基本生活保障作用。年輕人不會種地、不愿種地，老年人隨著年紀增長越來越不能種地，導致土地的利用率大幅下降，土地產出效率降低。因而把愿意種地的青壯勞動力組織起來，把分散的農地聚合起來，在有關部門的指導下，實施規模化、科學化種植顯得尤為重要，也是今后我國農業的發展之路。

（一）農業規?；同F代化的基本要求

規模經營是土地流轉的一個根本出路，發展規模經營是土地流轉的最本質的需求。它可以利用機械化作業、科學化管理、市場化運作、規?；a，大幅提高土地的產出效率，實現規模效應，促進農業和農村的發展，促進農民增收。家庭聯產承包經營制度雖然保證了大多數農民有田可種，但也導致了農地經營的細碎化局面，農地的細碎化經營已經成為現代農業發展的瓶頸之一。目前崇明每戶農戶一般承包耕地面積在2－4畝，而且還被分割為四五塊或更多。這種細碎化的農地耕種方式已不能適應農業生產規?；男枰?，農地通過市場化機制來流轉配置才是保證農業生產效率的重要手段。農地產權明晰、流轉市場健全，才能為農業生產的市場化運作打下堅實的基礎，農業生產力才能得到進一步的提升。

（二）建立市場經濟體制的必然趨勢

許多制度變遷都具有的共性：變革初期阻力和風險很大，成本很高，效益卻不高，但一旦突破瓶頸后效益就在短期內快速放大，制度變遷績效明顯；經過短暫的“變革轟動效應期”后，雖然變革過程仍在進行，但不再具有突破性和轟動性，往往停留于對已有制度的完善和修補，制度變革的績效也明顯比以前下降——這就是著名學者黃少安的“同一軌跡上制度變遷的邊際效益先增后減”理論。家庭聯產承包責任制正好經歷了這樣一個制度創新邊際效應先增后減的過程。家庭分散經營模式明顯不適應現代高效農業社會化大生產、機械化的要求，阻礙了土地資源配置效率的提高。隨著我國經濟體制改革進入攻堅階段，強調市場自發功能這雙“無形之手”來進行土地、資本、勞動力、技術等要素的配置將成為不可逆轉的大趨勢。

（三）建設國際生態島的現實需要

2013年，黨的十八大首次提出了包括生態文明在內的“五位一體”的發展戰略，生態文明首次被正式提出。早在2001年，崇明本島就明確了“生態島”的定位，2010年正式發布了《崇明生態島建設綱要》，進一步明確了崇明建設“世界級生態島”的定位。此外，崇明還被批準為國家可持續發展實驗區，崇明的生態島建設被聯合國環境規劃署（UNEP）作為典型案例編入了綠色經濟教材。10多年來，崇明致力于探索一種全新的“生態發展路徑”，是生態文明理念的現實詮釋，對中國乃至世界都具有重大意義。實現土地流轉是建立生態文明示范區的必然要求。只有土地流轉了，生態公益林建設才有地可用，不然就無地可用，寸步難行。為公益林建設的土地流轉是崇明有別于其他地區的最大“個性”。

二、崇明土地流轉的現狀

近年來，崇明持續加強對農村土地流轉的監管與指導。通過建立縣土地承包仲裁委員會、仲裁辦和各鄉鎮土地流轉管理服務中心，搭建了糾紛調處和土地流轉平臺，完善了組織機構；通過加大扶持力度，出臺鼓勵適度規模經營的專項政策，如對連片種植150畝以上的蔬菜基地給予800元/畝的生產性補貼和水稻種植型家庭農場不高于2萬元的財政補貼，極大促進了規模經營的發展；通過規范土地流轉用途，提出了新流轉土地重點用于培育水稻種植家庭農場為主的新型農業經營主體的指導意見，提出了停止將土地流轉至外省市戶籍承包者及嚴格執行西甜瓜生產規則的要求，堅決制止流轉后轉租、改變農業用途、掠奪性經營等行為，切實保障了土地流轉規范、有序推進。經過一系列的探索實踐，目前我縣農村土地承包經營權流轉工作得到有序推進，土地規模化經營水平逐年提升，農業適度規模經營效益逐步顯現，涌現了一批優秀的新型農業經營主體，在全縣起到了示范引領作用。

（一）土地流轉愈發規范，以轉包出租為主

截至2014年底，全縣共有16個涉農鄉鎮，約24萬農村常住戶，耕地總面積為73.2萬畝，其中農村土地承包總面積54.7萬畝。全縣農村承包土地流轉總面積為35.9萬畝，流轉率66%；其中辦理規范手續已進入農村土地承包經營權流轉信息平臺的有33.3萬畝，規范流轉率61%，占流轉面積的93%；手續不全、未進入平臺的尚有2.6萬畝，占流轉面積的7%。從流轉方式來看，基本上都是轉包、出租和生態林征用，其他如轉讓、入股、互換等流轉方式很少，幾乎沒有；而生態林征用采取的模式實際上也是出租，即農戶將土地出租給政府，政府每年給予生態林補貼（租金）。

（二）土地流轉成因多樣，生態島建設是其中之一

截至2014年底，流轉方向涉及生態林建設面積為12.5萬畝，占規范流轉面積的37%。隨著生態島建設的不斷推進，生態林建設面積還會不斷增加；流轉后種植糧食的面積為8.5萬畝，占26%；種植蔬果的面積為7.2萬畝，占22%；水產養殖等其它面積為5.1萬畝，占15%。

1.土地流轉的經濟及社會原因

一方面是種植業勞動力結構的變化。2014年末，全縣共有戶籍人口67.8萬人，比上年減少了0.4萬人，人口的自然增長率為-4.8‰，人口老齡化現象也比較突出。一直以來，種田效益不高，青壯年勞動力大都外出進城務工經商，不能經營土地，導致農業生產大部分由老年人來完成，僅以獲得最基本的收成即可。他們對高產出沒有過多追求，而追求糧食的口感和質量，追求生活品質，采用傳統耕作方式，無心也無力帶來農業生產力的大幅提高。另一方面，由于人口老齡化，老年人也越來越不便于耕種土地。由于政策支持等原因，更多有能力的種植大戶需要更大片的土地，實現規模經營和效益。如果散戶將土地流轉出去，自己不用辛苦勞作還能獲得較為可觀的收益，也是一舉兩得的事情。再者，政府的養老保險和農村合作醫療的范圍、力度不斷加大，老年農民也沒了后顧之憂，因而土地逐漸流轉給有能力的大戶種植是必然的趨勢。不過也應認識到，絕大部分農戶依舊認為土地是農民的基本生產資料，是最可靠的生活保障和生產條件，因此，不愿放棄承包權，只愿出讓使用權。

2.土地流轉的政策原因及生態島建設的目標和影響

2010年正式發布了《崇明生態島建設綱要》，進一步明確了崇明建設“世界級生態島”的定位。《綱要》要求，崇明的森林覆蓋率在2012年要達到21%，2015年達到24%，到2020年達到28%。目前，其流轉價格為930元/畝（按1畝600斤稻谷收購價格，1.55元/斤）加上210元的公益林專項補貼，實際為1140元。截至2014年底，崇明森林覆蓋率為21.6%，離目標還有相當距離。要提高森林覆蓋率就要造林，造林就需要成片的土地，因而生態林建設的直接需要是崇明土地流轉。

（三）土地流轉的綜合效益顯著

1.規模經營不斷發展，新型農業經營主體不斷壯大

截至2014年底，崇明縣主要農產品規模經營農戶共有1619戶，涉及耕地面積25.8萬畝，占全縣種養面積的42%。其中，水稻、蔬菜、果樹、水產養殖規模戶（水稻、蔬菜、水產30畝以上，果樹50畝以上）分別有331、427、191、670戶，經營面積分別為11.6萬畝、6.7萬畝、3.3萬畝和4.1萬畝。

積極培育家庭農場、專業合作社和農業產業化龍頭企業。截至2014年底，崇明縣共發展家庭農場325家，縣級以上農民專業合作社139家、縣級以上農業產業化重點龍頭企業19家。325家家庭農場共經營土地8.7萬畝，經營糧食種植的為137家，規模經營6.8萬畝，占78%；經營蔬果類、水產養殖、白山羊養殖的家庭農場分別有104家、51家和33家，經營面積共1.9萬畝。139家示范合作社共經營12.6萬畝，其中國家級、市級、縣級社分別有13家、33家和93家。19家農業產業化龍頭企業共經營土地21.3萬畝，其中市級、縣級分別為4家、15家。

2.良好生態助力經濟發展

一是生態島建設的不斷推進，使得崇明生態環境持續向好，農業旅游得以加快發展。2014年，全縣共接待游客486.7萬人次，比上年增長13.1%；實現營業收入7.0億元，比上年增長12.5%。涵蓋景點觀光、農業采摘、生態體驗等的農家樂蓬勃發展。旅游節慶活動豐富多彩，“月月有活動、季季有亮點”，自行車嘉年華、旅游節、橘黃蟹肥節、果蔬采摘節等主題節慶活動持續開展，新型旅游產品不斷推出，崇明旅游的知名度和影響力進一步擴大。二是積極引導農產品開展質量認證，不斷開發推廣生態農產品。通過鼓勵生產基地、合作社、龍頭企業等參與申請農產品質量認證，2014年有12家13個農產品取得綠色食品認證、37家309個產品取得無公害認證。崇明沙烏頭豬、崇明金瓜榮獲農業部農產品地標保護產品登記證書。2014年，崇明生態農產品在市區營銷總額超過9.1億元，比上年增長30%以上。全年在上海市區新設農產品營銷網點203個，崇明農產品市區銷售網點已達510個。品牌農產品占主要農產品銷售額達45%以上。

三、目前崇明土地流轉中存在的突出問題

（一）土地流轉積極性不足，規范流轉率偏低

目前，崇明土地規范流轉率為61%，較全市平均的71%，相差10個百分點，較金山區88%和青浦區81%的流轉率相比差距更大，而且崇明有近1/3的流轉土地為生態林。一是其他行業就業機會相對較少，土地對農民在一定程度上還具有托底保障的功能，部分農民不愿放棄一直賴以生存的土地，缺乏流轉土地的積極性。二是土地“碎片化”現象比較突出，農戶田塊較多，區域分散，部分土地流轉后仍舊處于零星分散狀態，無法集中連片，沒有形成土地集中的態勢，形成不了規模經營，因而缺乏流轉的去向。從近年來成交的流轉面積來看，農戶間仍有私下口頭協議、自由流轉的現象，沒有簽訂相關流轉協議或協議不完善，存在流轉價格不合理、期限較長、形式不規范、內容過于簡單、條款不完整、對于流轉雙方的權利義務及違約責任、承包土地上附著物處置、有關賠償條款等缺乏明確的規定等現象。據統計調查，到目前全縣還有2.6萬畝土地流轉未進入流轉平臺，主要是早期簽訂不規范合同，因合同要素不完善不能進流轉平臺，部分屬于未簽訂流轉合同，故不能進平臺。

（二）流轉費用增長過快，規模經營效益尚不明顯

目前，崇明土地流轉對象主要以個人為主，土地經營者仍以30畝以下的居多，占近七成。農業合作社數量雖不少，但是正常經營的不多，形成氣候的更少；家庭農場剛起步，數量質量有待進一步提升。當前，崇明開展規模經營的經營主體效益參差不齊，能夠取得明顯效益的不多。主要原因：一是經營主體的生產方式還有待改進。經營主體采用高效生態農業生產模式的還不多，仍以粗放式經營為主，土地產出率不高，只是依靠領取政府的惠農補貼來增加收益。二是土地流轉價格過高。近年來，受外來西瓜經營者和投機鉆營者哄抬行為以及公益性項目流轉農用地補償上漲過快的影響，社會化土地流轉價格不斷上漲。2014年崇明本島土地流轉平均價為1200元/畝，較930元/畝的政府指導價高出不少。以種植100畝水稻的家庭農場為例，每畝經營成本約為1700元（農資、機耕等生產成本500元+土地經營權租金1200元），每畝水稻產值為1705元（按畝產水稻1100斤、1.55元/斤的收購價計算），僅能收支相抵。即使加上政府200元/畝的水稻種植補貼、330元/畝的綠肥種植等補貼，不算人工成本，每畝收益為500元左右，一個家庭種植100畝水稻的年收入為5萬元左右，家庭人均收入僅略高于全縣農村居民人均可支配收入（14910元），遠低于城鎮居民人均可支配收入（47710元）。土地流轉成本的逐年增加，不僅導致流入方營利空間越來越小，加上農業規模經營需要較大數量的資金投入，還需承擔相當程度的經營風險，甚至出現了虧損，使部分經營者產生了放棄經營的念頭，影響了其生產積極性。

（三）“權地不一致”大量存在，土地流轉市場較為混亂

從2009年起開展穩定完善二輪土地承包關系后，“權地不一致”現象仍大量存在并引發矛盾。從縣信訪辦獲悉，全縣反映土地糾紛矛盾的案件中，60%以上反映“權地不一致”。集中表現為：“權多地少”的農戶要求按照權證面積享受流轉收益；“權少地多”的農戶要求按照實際土地享受流轉收益。一旦這些要求無法滿足，群眾流轉土地的意愿就會降低，甚至阻礙流轉工作的開展。在村民自主流轉中，土地流轉市場較為混亂。出現了有本地人流轉后再流轉給外地散戶的投機性流轉、拖欠租金甚至拒付逃逸的、土地用途被改變等問題。特別是隨著崇明的開發開放力度加大，部分外來人員惡意哄抬流轉價格，以高價流入土地（陳家鎮流轉價格已抬至每畝2000-2500元），大量種植苗木，目的是囤地等待開發征地，以期獲得高額補償費。一旦長時間不開發，必然又會侵害農戶利益，產生流轉糾紛，同時也嚴重影響了當地的流轉秩序。

（四）生態島建設、農業設施用地矛盾突出

一是為了滿足生態島建設的需求，每年生態林建設不可逆地要占用一部分優良耕地，使得原來就緊張的農業用地日趨緊張。多虧崇明長江河口沖積島的獨特性，使得有不少圍墾的灘涂用地可供利用，滿足了部分農業用地的需求。另一方面，由于生態林采用的都是生態林木，不是經濟林木，生態林建設以后，除了生態作用、一部分養殖林下散養雞等之外，較少有其他經濟收益，生態綜合利用不足，流轉費幾乎全靠市里的財政轉移支付。二是農業設施用地矛盾逐漸顯現。之前農戶小規模分散經營基本不涉及倉庫、曬場和糧食烘干設備等基礎設施用地問題，但發展規模經營后，經營主體對上述設施的用地需求不斷增加，不得不占用部分良田，從而產生了新的矛盾。

四、促進崇明土地流轉持續健康發展的對策和建議

（一）完善土地流轉市場，加快土地規范流轉

1.積極推進土地承包經營權確權登記

穩定完善土地承包關系。確權登記工作中出現的新情況、新問題，按照“保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置”的原則，通過民主協商、調解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解矛盾，爭取盡快完成確權登記工作，為土地規范流轉打下基礎。在穩定完善1999年農村土地二輪延包工作的基礎上，崇明于2013下半年開始，啟動了農村土地承包經營權確權登記工作，涉及15個鄉鎮的225個行政村。截至目前，已完成了102個村。

2.規范土地流轉行為

強化土地流轉過程監管。對土地流轉委托書、土地流轉合同進行梳理，進一步規范土地流轉委托書與合同的簽訂，對已簽訂的不規范合同和部分口頭協議，逐漸引導簽訂規范合同。對農戶土地承包信息全部錄入“上海市農村土地承包經營信息管理系統”。嚴格遵循政策規定，充分保障流轉雙方的合法地位，大力規范土地流轉申請、登記、備案、公證、仲裁各項程序。嚴格把握土地流入方準入條件，規范土地流轉價格和用途，加強對規模戶的監管和風險防控，防止“非農化”趨向，及時清退外來不規范承包經營者。

（二）積極推進適度規模經營

規模經營既是土地流轉的原生動因，也是土地流轉能夠健康發展的根本保障，只有規模經營才是土地流轉的最終落腳點和目的所在。

1.應大力培育發展家庭農場等經營主體，科學選擇經營類型

應按照“先培育，后認定，再扶持”的工作思路，因地制宜培育果蔬種植型、特色養殖型家庭農場，通過鼓勵創建家庭農場，讓農場主成為一個體面的社會職業，提高其社會地位、認可度和自信心，吸引更多本地勞動力投向崇明農業發展。

2.完善土地流轉等社會化服務體系

探索建立統一的土地流轉服務體系，充分發揮現有的流轉平臺網絡優勢，開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢等服務工作。要完善標準良田設施、農田水利設施等農田基礎建設，不斷改善農田生產條件，提高農地產出率，加大倉儲、糧食烘干等農業設施上的投入。同時，建立和完善農業社會化服務體系，加快培育發展農業生產性服務組織，如農機專業合作社、植保專業防治隊伍等，積極為農業規模生產經營者提供產銷一體化服務，為培育造就一批新型農業經營主體創造條件。

（三）積極推進崇明生態產業發展，充分發掘生態島建設的價值

自2001年國務院明確將崇明本島建設為生態島以來，生態島建設取得了令人矚目的成就，但是也出現了諸多問題。一方面，縣級財政“造血”能力差，基本依靠市級財政轉移支付“輸血”，生態島建設也僅能依靠市級財政扶持；另一方面，生態島建設推進中，生態效益還沒有得到充分發揮，經濟社會效益并不十分顯著，生態價值沒有得到正確評估，沒有得到全社會的充分認同。因而，一方面，應增加市財政對崇明的財政轉移支持，舉全市之力推動崇明生態島建設，加強對崇明的開發支持，確保政策扶持；另一方面，應積極發掘生態島建設的價值，推動崇明生態產業發展，加強在農業旅游、生態旅游方面的潛力，優化產業結構，大力發展特色農業、生態農業，引進低碳環保高新企業，幫助崇明走上農業產業化、生態旅游品牌化的發展道路?！?/p>

（作者單位：崇明縣統計局）