深入推進農業供給側結構性改革加快培育上海農業農村發展新動能

■張國坤

深入推進農業供給側結構性改革加快培育上海農業農村發展新動能

■張國坤

為認真貫徹落實中央農村工作會議和2017年中央1號文件精神，結合上海實際，筆者以為2017年上海推進農業農村工作，要全面貫徹落實中央經濟工作會議、中央農村工作會議精神，堅持用發展新理念破解“三農”新難題，協調推進農業現代化與新型城鎮化，以推進農業供給側結構性改革為主線，圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，加強科技創新引領，加快結構調整步伐，加大農村改革力度，推動社會主義新農村建設取得新進展，農村全面小康建設邁出新步伐。

做好2017年的農業農村經濟工作，要牢牢把握推進農業供給側結構性改革這條主線，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變。

一、以推進農業供給側結構性改革為核心全面建設國家現代農業示范區

（一）完善現代農業生產體系，推進農業可持續發展

進一步提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。劃定永久基本農田并實行最嚴格的保護，推進農林水聯動，加強農田水利和農業基礎設施建設。加快建設國家現代農業示范區，以高標準農田和糧食烘干能力建設為重點，開展糧食生產功能區建設，提升糧食綜合生產能力。落實“菜園子”區長負責制，劃定50萬畝蔬菜生產保護區，以標準園建設和設施裝備提升為重點，推進綠葉菜核心基地建設。實行生產信息化、精細化管理。全面實施《上海市養殖業布局規劃》。進一步提高畜禽、水產養殖的生產水平和疫病防控能力。推進農業標準化示范區、園藝作物標準園、畜禽標準化示范場和水產健康養殖示范場建設。開展農產品“三品一標”認證，加強認證后的監管工作，開展農產品加工銷售能力建設，實現農業生產從“賣稻谷”向“賣大米”轉變，從“進倉庫”向“進廚房”轉變。打造高集中度的農產品品牌，提高品牌經營效應效益。進一步完善農機購置補貼政策，重點支持水稻精量穴播機、麥子條播機、谷物烘干機、秸稈還田機械、高效植保機械和蔬菜生產機械等先進適用農業機械的購置和使用，逐步促進農業生產從機械化、自動化向智能化轉變。制定和完善糧食烘干中心和農機庫房用地規劃，督促指導區縣確定選址落點。全面推進國家農產品質量安全市創建活動，完善市、區、鎮農產品質量安全三級監管體系，建立相應的考核機制，加強村級農產品質量安全協管員隊伍建設，重視對小、散戶生產者的產品檢測檢查，依法加強對農業投入品的監管，打擊各類農獸藥超標使用和非法物質添加行為。開展農產品質量安全追溯體系建設，全面推進產地準出和市場準入。繼續加強農業轉基因監管，推進轉基因科普宣傳工作。提升綠色農產品的生產能力和認證水平。支持崇明世界級生態島建設，全面推進崇明全區域綠色生態農業發展。

（二）拓展現代農業產業體系，促進一、二、三產業融合發展

建立糧菜經統籌、農牧漁結合、種養加一體的現代農業產業結構。積極創造條件，建設國家級現代農業產業園；依托本地市場優勢，開發具有地方特色的新品種，著力發展區域特色農產品，實施品牌戰略，努力培育20個左右國內知名品牌農產品。進一步優化種植結構和茬口安排，推進秋播麥子、綠肥、深耕曬垡“三三制”模式，深化以種養結合、林下經濟為代表的生態種植養殖模式的示范和推廣，藏糧于地，藏糧于技，以綠養地。積極推進水旱輪作、糧菜輪茬耕作方式，有效改良農作物生長土壤生態環境。積極推廣果林套作蔬菜、食用菌等經濟作物的種植模式，提高土地利用效率。拓展國內、國際兩種資源、兩個市場，積極參與區域農業合作和產業布局。加快構建農產品加工業政策扶持、科技創新、公共服務、組織管理等體系，深入開展主食加工業提升行動。加強技術創新，推廣應用一批先進的技術和裝備，建設一批農產品加工技術集成基地，全面提升農產品精深加工水平。依托現有景區景點，整合觀光、休閑、度假、購物、養生功能，培育品牌，樹立典型，打造休閑農業和鄉村旅游集聚區。

（三）健全現代農業經營體系，壯大新型農業經營主體

鼓勵和支持農村承包土地向新型農業經營主體流轉，提高農業生產的規?；?、設施化和標準化水平。繼續推進糧食生產家庭農場發展，糧食家庭農場水稻種植面積占全市常年水稻種植面積的50%以上。蔬菜等經濟作物發展“合作社+家庭農場”和“農業龍頭企業+合作社+家庭農場”模式。鼓勵種養結合、機農結合、糧經結合等多種類型家庭農場發展。組織開展市級示范家庭農場、農民合作社市級示范社評定工作。提升農民合作社發展質量，鼓勵農民合作社聯合社發展。以品牌建設為主線，支持新型農業經營主體融合發展，鼓勵農業龍頭企業做大做強和資本上市，進一步健全農業龍頭企業與農民的利益聯結機制，打造產業鏈融合體，強化農業龍頭企業對農民增收的輻射帶動作用。培育和支持一、三產業融合發展的小微企業，扶持不同類型農業經營主體發展。構建符合本市實際的新型農業經營主體培育政策體系，加強對不同類型經營主體的分類指導。

（四）提升農業科技創新體系，增強農業綜合競爭力

進一步健全農業科技創新體系，有效整合科技資源，加快農業科技“走出去”和“引進來”，建立協同創新機制，促進產學研、農科教緊密結合。協調推進孫橋、崇明、市農科院三大農業科技創新中心建設。圍繞現代種業、農業生物制品、生態農業技術、農業信息技術、農產品深加工與質量安全控制等現代農業產業發展需求，大力推進農業科技創新，組織實施科技興農項目，進一步探索綠色生態的生產新模式，提高土地產出率和勞動生產率；深化基層農技推廣體系建設，完善“一主多元”農技推廣機制，提高農技推廣服務效能。大力發展種源農業，編制種業發展十年規劃和分階段行動計劃，建立商業化育種新機制，加大“育繁推一體化”種源企業扶持力度，培育具有自主知識產權的優良新品種（系），提高企業核心競爭力和供種保障能力。推進農業科技成果轉移轉化平臺建設，探索農業科技成果市場化交易新機制，完善科研立項和成果轉化評價機制，加快農業科技成果轉移轉化。繼續推進現代農業產業技術體系建設，運用技術集成創新成果，提升產業發展水平。圍繞構建全委統一的信息化平臺總目標，大力推進農業在線化、數據化，促進資源共享和信息公開，提高農業信息化投入產出比。組織開展“互聯網+”現代農業三年行動，探索農業大數據試點工作，全面推行GIS系統，深化互聯網與農業生產、農業經營、農機管理、信息服務、市場預警、質量追溯、電子商務等方面的融合發展。

（五）構建農業政策支持體系，提高支農惠農政策效應

繼續加大強農惠農富農的投入力度，確保財政資金投入只增不減。進一步完善合理高效的支農政策統籌整合長效機制，優化財政支農支出結構，提高政策的精準性，重點支持農民增收、農村重大改革、農業基礎設施建設、農業生態和農產品安全、新型經營主體培育、農業科技進步、農村人居環境改善。轉換投入方式，創新涉農資金運行機制，充分發揮財政資金的引導和杠桿作用。以財政預算體制改革為契機，通過財政資金撬動金融資本和社會資本，構建“三位一體”的涉農資金保障體系。保持農業補貼政策的連續性和穩定性，積極調整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，提高農業補貼政策效能。加大對承擔農業生產、生態建設、耕地保護等重要功能的純農業地區支持力度。探索構建糧食生產以財政直補為主，畜牧和漁業生產鼓勵社會資本投入，其他產品生產實行以獎代補的補貼政策新機制。切實加強涉農資金監管，完善規范透明的管理制度，探索下放資金使用評估和績效管理的新機制，杜絕擠占挪用、層層截留、虛報冒領，確保資金使用見到實效。擴大農村金融服務規模和覆蓋面，創新農村金融服務模式，全面提升農村金融服務水平，促進普惠金融發展，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的現代農村金融體系。進一步提高農業保險覆蓋率和保障程度，加強指數型保險險種等農業保險的產品創新力度，進一步提高農業保險精細化服務水平。優化城鄉建設用地布局，合理安排農業農村各業用地。完善新增建設用地保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業新業態發展。在控制農村建設用地總量、不占用永久基本農田的前提下，加大盤活農村存量建設用地力度。允許村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，通過入股、聯營等方式，重點支持農村產業發展。完善農業設施用地政策，積極支持農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設。積極落實農產品初加工用電執行農業生產用電價格政策，切實保障農產品加工用電。

二、以深化農業農村改革創新為手段增強農村發展內生動力

（一）全面完成土地承包經營權確權登記頒證

結合上海實際，組織落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。在做好對本市農村土地承包經營權確權登記頒證掃尾工作的基礎上，努力提高土地承包經營權證發放率，確保權證到戶，依法保障農民的土地承包經營權。到年底全面完成確權登記頒證的市級驗收工作，力爭上海提早一年完成國家布置的任務。同時，繼續按照分級實施、分類管理、集中保管的原則，做好土地承包經營權確權登記工作檔案的歸檔。加強土地承包經營權變更等日常管理工作，建立健全土地承包經營權登記制度，將基礎信息統一納入市級系統平臺。進一步規范農村土地承包經營權的有序流轉，全面建成農村承包地流轉公開交易市場，切實遏制農地“非農化”、“非糧化”。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，開展農村承包土地經營權抵押、擔保試點工作，在有條件的地方探索農民土地承包經營權有償退出試點。進一步健全農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，及時化解土地矛盾糾紛。

（二）積極穩妥扎實推進農村集體經濟組織產權制度改革

對已完成改制的村級新型集體經濟組織，要進一步完善適應市場經濟要求的組織治理結構，健全集體資產監管體制和運營機制，形成集體資產保值增值的發展模式，建立成員財產性收入長效增收機制，充分保障成員的知情權、參與權、決策權和監督權，維護好集體經濟組織和成員的權益。繼續總結鎮級產權制度改革的典型經驗和基本做法，加強指導督促，盡快形成可復制可推廣的改革模式，積極穩妥推進鎮級產權制度改革。繼續指導閔行區開展農村改革試驗區工作，做好農村集體資產占有、收益、有償退出、抵押、擔保和繼承六項權能完善工作，引導股權管理向制度化、規范化和法制化方向發展。進一步理順村經關系，開展村委會與集體經濟組織分賬管理。探索建設農村集體經營性資產公開租賃平臺，建立符合實際需求的農村產權流轉交易市場，保障農村產權依法自愿公開公正有序交易。制定出臺相關配套扶持政策，進一步發展壯大農村集體經濟。積極推進農村集體資產監管的立法工作。配合有序推進集體經營性建設用地入市試點。

三、以美麗鄉村建設為載體持續提升農村綜合發展能力

（一）繼續推進美麗鄉村建設

強化規劃引領作用，加強對農業農村規劃實施的指導。全面推進農村基礎設施建設、村莊環境綜合整治、村公共服務設施建設三大類工程，切實保障農民基本生產生活條件，優化農村人居環境。按照“渠道不改、用途不變、統籌安排、集中投入、各負其責、形成合力”的原則，重點整合村莊改造、河道生態治理、中小河道輪疏、農村生活污水處理、經濟相對薄弱村道路改造、農村危橋改造、農村低收入戶危舊房改造等項目，建立多方參與的項目整合機制和工作考核機制，充分調動各方資源，推動農村基礎設施建設項目聚焦美麗鄉村實施區域，發揮各級財政資金使用效益，綜合改善農村人居環境面貌。深化美麗鄉村建設內涵，注重農村風貌特色、提高農村生態品質、促進農村產業發展、挖掘鄉村文化元素，建設一批美麗鄉村示范村。

（二）加強農業生態環境保護和專項治理

以水環境為重點，加大農村環境整治力度。引導區推進規模化畜禽養殖場糞便資源化利用工程建設，以生態還田、沼氣工程為主要減排模式，實現雨污分流、尿糞收集綜合處理、合理利用。加快推進規劃外畜禽養殖場退養工作，督促完成黑臭河道周邊三公里畜禽場的退養任務，制訂出臺相關配套政策。認真落實第三輪農作物秸稈綜合利用政策，加大秸稈禁燒巡查力度，實施工作績效考核，完善秸稈機械化還田技術路線，加快配置先進適用還田機械，加強秸稈肥料化、飼料化、基料化、燃料化等利用力度，進一步提高農作物秸稈的綜合利用率，積極探索蔬菜生產廢棄物綜合利用的新途徑。實施化肥和農藥減量化行動，以糧經作物為重點，推廣測土配方施肥技術和緩釋肥料。全面推廣蔬菜、瓜果等經濟作物水肥一體化技術，提高肥料利用效率。推進農業廢棄物資源化利用試點工作，擬推薦崇明區參加國家農業廢棄物資源化利用試點，著力探索構建農業廢棄物資源化利用的有效治理模式，形成可復制、可推廣、可持續的模式和機制。繼續清理取締涉漁“三無”船舶，維護長江口漁業秩序和生態安全。

（三）大力推進休閑農業和鄉村旅游

全力協調落實全市休閑農業與鄉村旅游總體規劃成果。至2020年重點實施一批符合設施用地布局規劃的項目，基本形成“發展有序、布局合理、質量提升、領域拓寬”的休閑農業與鄉村旅游新格局，成為帶動當地經濟社發展的新亮點。加大政策協調和部門聯動的力度，積極探索農村集體建設用地開展休閑農業經營開發的有效途徑，努力打造上海休閑農業的“新標桿”、鄉村旅游的“新亮點”、林地（濕地）休憩的“新模式”，提升全市休閑農業發展水平。結合新農村建設和郊野公園建設，推動建設一批具有地域文化、產業特點的特色景觀旅游鎮村，開發形式多樣、特色鮮明的旅游休閑產品；繼續整合現有的休閑農業資源，開辟精品旅游專線，全力打造休閑農業與鄉村旅游集聚區，拓展農業多種功能，提升農村環境，增加農民收入。

（四）配合推進農民向城鎮集中居住

繼續推進已批準實施的農民宅基地置換試點工作。對條件成熟的試點項目，積極開展試點驗收，確保按時完成目標任務，切實改善農民居住條件。繼續配合市住建委制定和完善有關農民集中居住的政策措施，進一步引導農民向城鎮集中居住，實現土地節約集約利用，有效提升郊區特別是遠郊地區城鄉一體化發展水平。

四、以促進農民持續增收為重點不斷提高農民收入增長水平

（一）加強農村綜合幫扶

進一步落實相關政策措施，扶持純農業地區經濟社會協調發展。按照精準幫扶的要求，以農村綜合改革為契機，落實農村綜合幫扶各項政策，狠抓項目推進和措施落實，提高農村“造血”機制的內生動力。建設一批能帶來長期穩定收益的幫扶項目，督促幫扶方援助資金盡早到位,指導區開展好幫扶項目的收益分配。圍繞農村綜合幫扶既定的目標開展全面科學的評估，確保綜合幫扶工作收好官。推進惠農助殘項目建設，保障農村殘疾人的生活水平。進一步謀劃好新一輪農村綜合幫扶工作思路和重點任務。

（二）培育新型職業農民隊伍

建立完善新型職業農民教育培訓制度，結合家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業等新型經營主體的培育和管理，造就一支適應現代農業發展的高素質職業農民隊伍。加強對新型職業農民的認定管理，研究探索新型職業農民扶持政策。加大政策扶持力度，鼓勵和支持各界青年從事農業生產，開展農業領域創新創業。扶持有技能和有經營管理能力的青年農民返鄉創辦家庭農場、領辦農民合作社，創立農產品加工、營銷企業和農業社會化服務組織。繼續實施現代青年農場主培育計劃。圍繞“十三五”提出的培育目標開展精準培育。

（三）拓寬農民增加收入的渠道

繼續鼓勵支持發展農業“四新”經濟，帶動農民增收；通過增加農產品有效供給，挖掘農業內部增收潛力；加強對農民針對性培訓，繼續促進農村富余勞動力向二、三產業轉移，增加農民工資性收入；推進農村一、二、三產業融合發展，增加農民創業就業收入；深化農村產權制度改革，增加農民財產性收入；完善農村社會保障制度，增加農民轉移性收入。配合市相關部門對離土農民就業和社保補貼的相關基礎信息的核實和提供。支持符合條件的本市戶籍人員在農民合作社、家庭農場和合作聯社就業期間，可參照靈活就業人員辦法參加本市職工基本養老、醫療保險。

五、以組織建設和民主管理為抓手夯實農村社會治理基礎

（一）加強農村基層黨組織建設

不斷完善以村黨組織為核心，村民委員會為主導，村民為主體，村務監督委員會、村集體經濟組織等共同參與的村級社會治理運行機制。按照創新農村社會治理更高要求，配合市委組織部、市民政局以黨性教育和能力養成為重點，推動村干部分層、分類培訓。按照擴大覆蓋面，提升有效性要求，會同市委組織部推動農村新經濟組織、社會組織采取獨建、聯建、派駐黨建聯絡員，建立黨的工作小組等形式，進一步擴大“兩個”覆蓋。以區域化黨建理念進一步深化城鄉黨組織結對幫扶，引導結對單位更多參與農村社區治理，并進一步探索共享共贏，精準對接需求和資源的措施和方法。推動服務型黨組織建設，推進基本公共服務項目向農村社區延伸，提升農村社區公共服務供給水平。

（二）加強農村民主管理建設

配合市委組織部、市民政局不斷深化黨組織領導下的村民自治，指導完善村民自治章程和村規民約。發揮黨組織價值引領、組織動員、支持服務、統籌協調、凝聚骨干的作用，促進村民依法自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。不斷完善和規范村務監督的內容和程序，堅持做好農村“三資”監管平臺建設，加強涉農資金監管，深化村務公開、黨風廉政建設工作。配合市民政局探索建立吸納利益相關方、社會組織、駐村單位共同參與的村級社區治理協商機制，促進流動人口有效參與農村社區服務管理。

（三）加強農村精神文明和法治建設

落實全國農村精神文明建設工作交流會的精神，推動移風易俗，樹文明鄉風，培育新鄉賢文化。圍繞“美麗鄉村”建設這一主線，運用精神文明創建這一載體，更加注重內涵提升，更加注重村民參與，推動“美麗鄉村示范村”精神文明建設工作，形成物質文明和精神文明建設疊加效應，為推動村級精神文明建設發揮引領示范作用。

六、以轉變工作作風為根本進一步提高“三農”工作水平

農委系統干群要進一步轉變觀念、改進作風、迎接挑戰，補短板、強管理、促轉變，切實提升服務“三農”的能力和水平。要建立權力清單制度，依法公開權力運行流程，強化對行政權力的監督與制約。繼續深化行政審批制度改革，簡政放權，將適合區決策的事項下放區政府審批。強化服務意識，切實履行農業行政審批法定職責，進一步提升窗口服務質量。加快網上政務大廳建設，加強事中事后綜合平臺監管。新的一年，要進一步加強農委機關隊伍建設，聚精會神抓突破、抓推進、抓落實，有效提升“三農”工作的全面性、綜合性、層次性和積極性。

（一）加強調查研究

進一步以問題為導向，有針對性地開展調研，梳理和分析當前工作實際中的新情況、新問題以及尚未解決的“三農”歷史遺留問題，研究提出有效的對策和措施。通過調研發現和總結各種典型，以典型為抓手，加大推廣力度，發揮典型的引領作用，以點帶面，推動面上工作的開展。

（二）加強培訓指導

針對區縣、鄉鎮換屆干部大幅調整的實際情況，制定好培訓方案，對區縣相關部門和鄉鎮領導進行不同層次、不同形式的培訓，學習掌握相關政策，交流經驗做法，研究破解難題。提高干部的思想認識和業務水平。

（三）加強督促檢查

嚴格按照市委、市政府“三農”工作的總體要求和部署，指導和督促各區縣有力有序穩妥推進相關工作，通過督查及時總結工作成效、經驗和做法，及時發現了解和掌握相關問題和薄弱環節，及時提出對策建議，督促和指導區整改到位，提高“三農”工作質量。

（四）加強溝通協調

要積極尋求中央農辦、農業部及其相關部門對本市“三農”工作的支持、指導和幫助，特別在可能涉及重大政策突破的情況下，更要預先做好說明、解釋和意見征詢工作。要進一步發揮市委農辦、市農委牽頭協調作用，對“三農”工作推進過程中涉及到其他相關部門職能的問題，要積極協調和配合職能部門加強調研，及時出臺相關政策，保障“三農”工作穩妥有序推進。

（五）加強宣傳服務

加強“三農”宣傳隊伍建設，完善政務信息報送、新聞宣傳等相關工作制度。積極宣傳黨的強農惠農政策，推廣普及先進農業科學技術知識，及時發布相關市場信息，弘揚樹立農業農村經濟改革發展典型，營造形成農業農村經濟又好又快發展的良好社會氛圍和輿論環境。密切與宣傳主管部門溝通協調，充分發揮各類媒體作用，努力構建多元視角互補的農業宣傳新格局，形成農業宣傳工作強大合力。

（六）加強教育管理

積極引導農委系統干群進一步提升精神面貌，防止出現廉政但不勤政的工作狀態。進一步加強干群管理的水平，圍繞巡視中發現的問題，做到即知即改，建立長效管理機制?！?/p>

（作者系上海市委農辦、市農委主任）