國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行時(shí)
——2017年全國(guó)兩會(huì)熱點(diǎn)之監(jiān)察體制改革篇

文/本刊編輯綜合

國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行時(shí)
——2017年全國(guó)兩會(huì)熱點(diǎn)之監(jiān)察體制改革篇

文/本刊編輯綜合

2017年被稱為中國(guó)監(jiān)察體制改革元年。

監(jiān)察體制改革根本目的就在于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，建立“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”。

三地試點(diǎn)意味著國(guó)家監(jiān)察體制改革正式啟動(dòng)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好政策把握和工作銜接。”為進(jìn)一步深化改革指明了方向。在2017年1月9日召開的十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山明確了時(shí)間表：“先完成檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門的轉(zhuǎn)隸，確保今年3月底完成省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，6月底完成市、縣兩級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作。”

國(guó)家監(jiān)察體制改革成兩會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)

監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立、監(jiān)察體制改革試點(diǎn)以及國(guó)家監(jiān)察法的制定，是今年全國(guó)兩會(huì)上人大代表、政協(xié)委員廣泛關(guān)注討論的話題。中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心通過計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查系統(tǒng)（CATI），對(duì)107位人大代表和政協(xié)委員進(jìn)行了問卷調(diào)查。調(diào)查顯示，58.9%的受訪代表委員關(guān)注國(guó)家監(jiān)察法的制定和出臺(tái)，50.5%的受訪代表委員關(guān)注整合職能、集中反腐敗資源力量，39.3%的受訪代表委員關(guān)注設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，33.6%的受訪代表委員關(guān)注北京、山西和浙江三省市的試點(diǎn)情況。

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出關(guān)于開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，為重大政治體制改革提供法治保障。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)張德江在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》中指出，為在全國(guó)推開這項(xiàng)重大改革探索積累經(jīng)驗(yàn)，黨中央部署在部分地方開展試點(diǎn)。根據(jù)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的精神，委員長(zhǎng)會(huì)議依法提出相關(guān)議案，常委會(huì)經(jīng)過認(rèn)真審議，作出關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。決定明確在試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)；監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督；監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用行政監(jiān)察法和刑事訴訟法、地方組織法等法律的有關(guān)規(guī)定，保證改革試點(diǎn)工作依法有序推進(jìn)。

監(jiān)察體制改革將牽動(dòng)司法和檢察體制機(jī)制改革。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在《最高人民檢察院工作報(bào)告》中指出，“堅(jiān)決擁護(hù)、積極配合深化國(guó)家監(jiān)察體制改革。第一時(shí)間向全國(guó)檢察機(jī)關(guān)傳達(dá)黨中央改革部署，切實(shí)提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。積極配合中央紀(jì)委和北京、山西、浙江三省市部署試點(diǎn)工作，認(rèn)真研究部署過渡時(shí)期工作銜接。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)深入細(xì)致做好思想政治工作，確保思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷。”有統(tǒng)計(jì)稱，《最高人民檢察院工作報(bào)告》中出現(xiàn)了8次“檢察監(jiān)督”，有專家指出“這是為了適應(yīng)監(jiān)察體制的改革”。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能即將迎來重大調(diào)整，“檢察監(jiān)督”應(yīng)當(dāng)成為新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)檢察工作的主要方向和重點(diǎn)內(nèi)容。精耕監(jiān)督主業(yè)、完善檢察監(jiān)督體系、加強(qiáng)檢察監(jiān)督職能調(diào)整，將是對(duì)接監(jiān)察委工作、提升檢察監(jiān)督能力的發(fā)力點(diǎn)和突破口。

山西、北京、浙江三個(gè)試點(diǎn)區(qū)域改革有序推進(jìn)

1月中下旬，山西、北京、浙江三個(gè)試點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)察委先后掛牌。

中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)楊曉渡在“兩會(huì)部長(zhǎng)通道”上表示，今年將做好北京、山西、浙江三省市的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，目前試點(diǎn)工作正在抓緊進(jìn)行。“下一步，我們要繼續(xù)研究監(jiān)察體制改革的很多具體事務(wù)，通過實(shí)踐探索來積累經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)人大立法提供一些實(shí)際的素材”。

全國(guó)兩會(huì)上，三地公布了新的改革時(shí)間表。

山西是最先成立監(jiān)察委的試點(diǎn)地區(qū)。全國(guó)人大代表、山西省委書記駱惠寧說，今年3月底前，山西有望完成該省市、縣監(jiān)察委的組建。

全國(guó)人大代表、北京市人民檢察院檢察長(zhǎng)敬大力介紹，北京市級(jí)層面的229名檢察機(jī)關(guān)的干警已轉(zhuǎn)隸到市監(jiān)察委，北京各區(qū)級(jí)監(jiān)察委將在6月完成組建；檢察機(jī)關(guān)還將有700多名干警轉(zhuǎn)隸到各區(qū)監(jiān)察委。

列席十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議的浙江省人民檢察院檢察長(zhǎng)汪瀚介紹，浙江省、縣兩級(jí)監(jiān)察委已完成人員轉(zhuǎn)隸和機(jī)構(gòu)掛牌，將于4月完成市級(jí)層面的轉(zhuǎn)隸工作。

試點(diǎn)改革為國(guó)家監(jiān)察立法提供實(shí)踐基礎(chǔ)

隨著監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的開展，仍有一些問題需要在試點(diǎn)改革中得到明確和解決。

其一，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)問題。《決定》指出，在北京市、山西省、浙江省，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第六條第三項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條第五項(xiàng)關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。

上述暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用的法律法規(guī)，并不包括《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百七十一條：“人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。”檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為監(jiān)察委移送案件的證據(jù)有瑕疵，是否可以自行偵查，或者要求退回補(bǔ)充偵查？這一說法目前尚不明確，有待更完善的方案和立法規(guī)定。

其二，“誰來監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察委”的問題。隨著權(quán)力的擴(kuò)充、職能的增加，如何有效加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督，是整個(gè)改革的重要內(nèi)容。依據(jù)中國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。然而，在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，檢察院很難通過行使公訴權(quán)對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行有效監(jiān)督。專家們一致認(rèn)為，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督可以有兩種，一是外部監(jiān)督，它是由人大選舉產(chǎn)生的要接受人大監(jiān)督，還要接受人民群眾、新聞媒體和社會(huì)輿論的監(jiān)督。另一種是內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)察委可以仿效中紀(jì)委監(jiān)督室，建立內(nèi)控部門，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督。

高質(zhì)量完成試點(diǎn)改革工作，將為制定國(guó)家監(jiān)察法提供實(shí)踐基礎(chǔ)。在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次全體會(huì)議上，王岐山提到，中紀(jì)委應(yīng)發(fā)揮牽頭抓總作用，協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)完成國(guó)家監(jiān)察法一審、二審。抓緊籌備組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，編制“三定”規(guī)定，為十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過國(guó)家監(jiān)察法、設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組成人員，做好組織機(jī)構(gòu)、干部人事、法律法規(guī)準(zhǔn)備。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)介紹，將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法是今年的立法重點(diǎn)。

可以預(yù)見，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以黨的紀(jì)檢和國(guó)家監(jiān)察為主導(dǎo)，以相關(guān)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)為配合的反腐倡廉建設(shè)的新格局必將形成。