核與輻射安全信息獲取權：以法國TSN法為鏡鑒

趙 悅

(四川大學法學院， 四川 成都 610000)

核與輻射安全信息獲取權：以法國TSN法為鏡鑒

趙 悅

(四川大學法學院， 四川 成都 610000)

本文從我國現行相關法律文本著手，探討了核與輻射安全信息獲取權的基本范式，包括其權利主體和相應義務主體，權利內容和該權利實現法律救濟，從這三個方面探討了在我國現行制度安排下該權利的內涵及其保障途徑。適當參照法國的相關實踐，建議建立起以保護公眾健康權益為目的，以反面排除為主、正面列舉為輔，以企業核與輻射安全信息獲取保障為主要內容的核與輻射安全信息獲取權相關法律制度。

核與輻射安全信息；核與輻射安全信息獲取權；《TSN法》；公開例外；法律救濟

從2012年國務院發布《核電中長期發展規劃(2011-2020)》和《核安全規劃》，重提核電建設，到國家能源局在2014年發布的 《能源行業加強大氣污染防治工作方案》中提出“安全高效推進核電建設”， 訂立了核電發展目標，這一系列的動作都在透露一個明確的信號——發展核電將成為一項國家能源結構調整的戰略性方針。2016年4月，《原子能法》正式列入國務院2016年立法工作計劃，同時，《核安全法》也正式列入全國人大立法規劃(預備項目)，這標志著我國的核電建設相關法律制度正從無到有，逐步走向完善[1](第327頁)。其中，在《核安全法》中，如何及時且恰當地公開核與輻射安全信息是一個值得深入探討的問題。保障公眾獲取核與輻射安全信息的權利，既是公眾環境權益的題中應有之義，決定了核電建設及其運營能否獲得充分的民主合法性， 同時也是維護社會穩定的重要砝碼[2]。具體到法律制度設計上，雖然在法律法規和其他規范性法律文件的條文中明確了核與輻射安全信息獲取權及其上位的環境信息獲取權，但核與輻射安全信息獲取權的內容，該權利的權利主體，與之相對應的核與輻射安全信息公開的義務主體以及權利的救濟，卻仍是有待進一步論證的問題。

一、我國核與輻射安全信息獲取權的具體制度及存在問題

從立法實踐上來看，中國的信息公開制度建立在“獲取信息的權利”(right of access to information)之上*根據《政府信息公開條例》，“公民，法人和其他組織”有獲取“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”(第二條)；鑒于環境信息的特殊性，同時施行的由環保部頒布的《環境信息公開辦法(試行)》，以及2014年新修改的《環境保護法》中擴大了公開信息的義務主體，規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息的權利”(第五十三條)，同時也擴大了獲取信息的內容，即從政府行政信息到企業所制作以及掌握的與公共利益相關的信息。。 新《環境保護法》明確公眾依法享有獲取環境信息、參與環境決策和監督的權利?！昂伺c輻射安全信息獲取權”在立法中目前被處理為“環境信息獲取權”的下位概念。2011年4月，國家核安全局以部門規范性文件的形式于印發了兩個文件，分別為《環境保護部(國家核安全局)核與輻射安全監管信息公開方案(試行)》 (以下簡稱《公開方案》)，和《關于加強核電廠核與輻射安全信息公開的通知》(以下簡稱《通知》)，均沿用了《環境保護法》和《環境信息公開辦法》的相關規定，旨在維護“公民、法人和其他組織獲得環境保護部核與輻射安全監管信息的權益”以及“及時獲取核電廠核與輻射安全信息的權益”，要求政府和核電站需要主動及時地公開包括核輻射數據、核事故在內的核電站安全信息。從這兩個定義上看，對核與輻射安全信息獲取權利的界定首先需要明確三個方面的內容：享有該權利的主體與相應的公開義務主體、核與輻射安全信息獲取權的內容以及該權利的救濟，下文的討論將以法律實證主義的方法，對該權利的具體內容和保障途徑加以分析。

(一) 信息獲取權利主體與公開義務主體：依申請公開難與企業公開難

要明確核與輻射安全信息獲取權的權利主體及相對應的義務主體，需要首先明確該獲取權的權利基礎。

表1 核與輻射安全信息獲取權權利基礎

本文認為，核與輻射安全信息獲取權的權利基礎應該分為兩個層次：其一，公民知政權和監督權，這一層次的權利來源于“主權在民”的思想。公民有獲取官方信息的自由與權利。政府是公民的受托人，代為行使公權，公民有權對政府的公開情況進行嚴格監督。在這一語境中，信息獲取的義務主體是“公民”，而負有公開義務的主體主要是公權力機關。其二，公眾的生命權和健康權。人類本身是生態環境系統中重要的一環，我們的生命與健康維系于此，因此環境信息與一般行政信息最根本的不同在于環境與資源信息的及時準確公開直接關系到公眾的生命與健康權。根據“公共信托”的理論*美國哥倫比亞大學的約瑟夫·薩克斯教授于1970年在《密執安法律評論》上發表題為《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》的文章，提出并論證了公共信托理論，將公共信托理論用于環境保護領域。Joseph L Sax. The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention [J]. Michigan Law Review (The Michigan Law Review Association), 1970, 68(3): 471-566.，政府和企業在管理與處分環境要素時是公眾的受托人，對于他們在受托期間所掌握或制作的與公眾的生命和健康息息相關的環境信息理應公之于眾。從以上兩個基礎權利出發，可推知核與輻射安全信息獲取權的權利主體應為普通公眾(general public)，且其申請公開的資格不應受到不合理的限制；而公開的義務主體則應為掌握有相關信息的機構，包括行政機構和核工業企業，甚至還應包括放射性材料的運輸者。

而我國現行法律制度中，不僅公眾申請的適格標準嚴苛，公開的義務主體也十分有限。如前文所述，與上位法保持一致，在《公開方案》和《通知》這兩份規范性文件中，享有獲取核與輻射安全信息的權利的主體包括“公民、法人和其他組織”，而相應的義務主體則是環保部以及各核電廠。但對于依申請公開的主體資格，我國立法中卻另有規定。我國《環境信息公開辦法》是依據《政府信息公開條例》(《條例》)制定的?！稐l例》第十三條規定，“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息”。《環境保護部信息公開指南》中也規定申請人需提供，“申請人對所申請公開內容有生產、生活、科研等特殊需要的相關證明材料”。這在實踐中極大地限制了權利人的范圍。這還僅僅是公眾在申請核與輻射安全行政信息公開時面對的“適格”問題，對于企業核與輻射信息依申請公開，我國目前還沒有任何的規定，因此核電廠依申請公開其核與輻射安全信息的程序及實體性規則，目前在立法上也還是一個空白[3]。

從核與輻射安全信息公開的義務主體的角度來看，對于核與輻射安全行政信息，我國目前主要由環保部(國家核安全局)的核安全管理司(輻射安全管理司)負責實施，另設六大地區核與輻射安全監督站作為核安全局的派出機構負責其轄區內監管對象信息公開的監督和核實[4]。而各核電廠的信息公開，由各核電集團公司和各核電廠運營單位制定公開方案明確信息公開的職責，方案報國家安全局備案。可見，目前在核與輻射安全信息公開的制度安排上并未引入公眾參與，強調監管機構和核電廠的主動公開，而忽視依申請公開。這與《環境信息公開辦法》是一脈相承的，對于企業環境信息公開以自愿公開為原則，強制公開為例外?！掇k法》中對于企業公開的規定中強制公開義務企業只限定在“污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業名單”。立法出發點是站在環境污染監管者的立場上，對于超標企業的后續監督、懲罰，以儆效尤，而不是站在享有環境和健康利益的公眾的立場上，對于有毒有害物質排放，評估其對公眾健康可能造成的影響。在核安全信息公開領域，鑒于核事故不可逆轉的嚴重后果，應要求所有掌握核與輻射安全信息的核電企業都承擔相應的信息公開義務，不僅應規定其主動公開的義務，還應規定其依公眾申請公開的義務。

(二)核與輻射安全信息獲取權的適用范圍界定方式之局限

從核與輻射安全信息的界定方式上看，我們通過列舉的方式和列舉內容的詳盡程度兩個變量，可以總結出這樣四種范式：

表2 核與輻射安全信息獲取權適用范圍界定方式

Aa，正面列舉，內容詳細；Ab，正面列舉，內容籠統；Ba，反面排除，內容詳盡；Bb，反面排除，內容籠統。筆者綜合各國在核與輻射安全信息獲取的實踐，發現正面列舉可以公開的信息雖然是對于信息公開范圍的限制，但是如果內容概括，則可抵消這種削弱作用。而反面排除不可公開的信息，則列舉內容越詳細，其指導性和可操作性就更強，留給行政機構和司法機關的可自由裁量的空間就越小，因而也就更加有利于申請人最終獲得相關信息。因此最優的立法范式應是Ab+Ba型，即一方面正面模糊界定哪些信息屬于“核與輻射安全信息”的范疇，給出一個框架式的定義，另一方面詳細列舉不應公開的例外。反面排除是最符合“以公開為原則，不公開為例外”這一信息公開原則的界定方式。相對于看似詳盡的正面列舉可以公開的環境信息而言，事實上為申請者預留了更大的空間。

在我國，目前核與輻射安全信息公開方面可資援引的只有兩個規范性文件，即《通知》和《公開方案》，在公開范圍的相關規定上，都不盡完善，沒有對核與輻射安全信息作出一個準確的定義。兩份文件均采取了正面詳細列舉加反面模糊排除的Aa+Bb型，即先正面列舉出哪些信息可以公開，再明確例外條款予以排除。

具體來講，在政府核與輻射安全信息平時公開方面，《公開方案》采取了正面列舉的方式對公開內容進行限定，羅列了十一項內容，與之前公布的《環境保護部信息公開目錄》中關于核設施安全和放射性材料的審批、監管等行政信息的規定基本重合*參見 《環境保護部信息公開目錄》核設施安全和放射性材料監管的相關信息共分為九大類共十九項內容。；在《通知》中，企業核與輻射安全信息應主動公開的內容包括四大類，涉及核電廠核與輻射安全和環境保護的守法承諾和機構設置，核電廠的建設情況，運行情況以及運行事件，共七項信息。從信息類型來看，無論是政府還是核電站信息公開都主要涉及核與輻射安全管控工作，但并未涉及核與輻射對公眾健康以及環境造成影響的相關信息。這反映了我國核與輻射安全信息公開立法目的中重行政管控，輕公共服務的傾向，這也是在立法中缺失對于企業依申請公開信息相關規定的根本原因。

對于不予公開的例外情形，無論是《公開方案》還是《通知》都沒有專門的規定。根據《政府信息公開條例》第十二條的規定，涉及國家秘密的信息是絕對不公開、對商業秘密、個人隱私采取有條件公開的制度。對于國家秘密而言，《環境保護工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》(1990 年)規定，環境保護工作中直接與核與輻射信息相關的國家秘密是指“軍用和民用核設施建設各階段的環境影響報告書以及有關的環境保護檔案資料”，這一內容顯然太過概括，且明顯有失全面；其他諸如“環境保護科學技術中的秘密事項”、“對全國有重大影響的環境污染事故和環境污染所引起的公害病的資料”等項目雖可能涉及核與輻射安全信息，但更接近于一種擴大解釋，可能在司法實踐中將核與輻射安全信息事無巨細均裝到不予公開的大口袋。其次，對于商業秘密而言，在企業核與輻射安全信息公開方面，《公開方案》最后一句作為兜底，規定“其他未盡事宜，依據《環境信息公開辦法(試行)》的規定實施”，根據《辦法》的規定，由于強制公開的范圍僅限于《辦法》中所提及的“污染名單”上的企業，這類企業不得以“商業秘密”為由拒絕公開*《辦法》第十二條規定：“環保部門不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府環境信息。但是，經權利人同意或者環保部門認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府環境信息，可以予以公開?！保@也意味著大量的未出現在名單上的企業的環境信息在“商業秘密”這個完美外衣的掩護下不得公開。公開的排除條款“商業秘密”，根據《反不正當競爭法》第 10 條，“商業秘密，是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息”?？梢娚虡I秘密是相關的技術信息和經營信息，且必須具有經濟價值，即能夠為權利人帶來實際的或潛在的經濟利益和競爭優勢[5]。

總之，我國在對核與輻射安全信息的正面列舉中缺失了核與輻射對公眾健康以及環境造成影響的相關信息；而反面排除的例外條款，無論是“國家秘密”還是“商業秘密”，目前只能援引現有與“行政信息”和“環境信息”相關的規定，內容過于模糊和概括，還需要制定更詳細的核與輻射安全信息分類分級標準。

(三)核與輻射安全信息獲取權的法律救濟邏輯性缺位

無救濟即無權利。在現代國家，救濟總是與司法緊密的聯系在一起。公眾的權利在受到侵犯之后，只有可以訴諸司法裁判機構獲得有效的司法救濟，該權利的存在才能具有法律上意義。根據前文中的公共信托理論，如果受托方(政府和企業)拒絕告訴公眾其所要求且理應得到的核與輻射安全信息，公眾有權訴諸司法裁判機構，以滿足其知情的需要。這幾乎是一個邏輯上的自然推演，如前文所述，如果在立法目的中明確了核與輻射安全信息的透明化是與公眾的生命權、健康權密切聯系的，則無論是掌握或制作相關信息的行政機關，還是核工業企業，一切有可能制造或掌握核與輻射安全信息的主體都邏輯性地負有一定的信息公開的義務。據此，針對行政機關不公開，公眾有權通過提起行政復議、行政訴訟的方式要求；而對于代表公民開發和利用原子能、掌握大量核與輻射安全信息而具有很強公共性的相關國有企業拒絕公開的情形，公眾應該有權通過對其主管部門提起行政復議和行政訴訟，尋求權利救濟。

表3 法律救濟途徑

而正因為沒有理順以上邏輯鏈條，導致了目前我國法律只規定了政府不公開的相關條款。根據《環境信息公開辦法》第二十六條，公民、法人和其他組織認為環保部門不依法履行政府環境信息公開義務的，可以向上級環保部門舉報。收到舉報的環保部門應當督促下級環保部門依法履行政府環境信息公開義務。公民、法人和其他組織認為環保部門在政府環境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。在企業事業單位公開方面，2014年《企業事業單位環境信息公開辦法》也僅僅規定了部分重污染企業未按要求公開時，相關主管部門“責令公開、處以三萬元以下罰款，并予以公告”(第十六條)。但立法目前尚未提及企業不公開時公眾尋求法律救濟的途徑。

二、 法國核與輻射安全信息獲取權的相關法律制度

在2011年日本福島核事故之后，全歐洲爆發了規模浩大的反核運動，德國已經公開宣布放棄核能，關閉所有核電站。然而根據法國《費加羅報》的民意測試，在接受調查的10789人中，仍然有高達74.25%的人選擇應該繼續利用核能。這一方面是由于法國是核能的巨大受益者，因為核能的成功，法國成為了歐洲為數不多的幾個實現了能源自給的國家，促進了就業，并且使之在氣候談判等場合占盡有利地位。另一個很重要的方面，公眾的支持自然也離不開法國全面到位的核信息公開法律制度的建設，有了暢通的信息，公眾得到了科學的信息指引，才能避免荒謬的揣測與恐慌。法國政府在這方面的制度建設對我國是非常有借鑒意義的。法國《核領域透明化與核保安法》(《TSN法》)*該法中的條款被編纂到了《環境法典》中立法部分總則下第二篇“信息公開與公共參與”的第五章“其他模式的信息公開”中?？梢?，在法國，核與輻射安全信息雖屬于環境信息，但卻是區別于一般環境信息專門定義的。就是專門規定公眾獲取核與輻射安全信息的法律。

(一)核與輻射安全信息獲取權主體和相應公開義務主體

依申請公開一直是現代信息自由立法中重要的組成部分。法國《TSN法》中明確規定，任何人都有權獲取由基礎核設施*在《環境法典》第L593-2條中定義了基礎核設施(Les Installations nucléaires de base)包括核反應堆，粒子加速器等四類核設施。的運營者和在一定條件下，獲取由放射性物質的運輸者所掌握的與其所從事的核活動的電離輻射風險以及其所采取的輻射防護和安全措施相關的信息(第十九條)。并且，根據1978年《改善行政機關與公眾關系的多項措施及行政、社會和稅務方面的各項規定》*見法國1978年7月17日頒布的《第78—753號關于改善行政機關與公眾關系的各種措施以及其他行政、社會和稅收秩序規定的法律》(Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal)。，公眾獲取行政信息并未要求該申請人有“特殊需要”。 英國的 《信息自由法》*《2000年信息自由法》(Freedom of Information Act, 2000)。和美國的《信息自由法》*《1967年信息自由法》(Freedom of Information Act, 1967)。都未規定公眾申請行政信息公開應基于“特殊需要”。其原因是核與輻射安全信息與公眾生命財產健康息息相關，基于公共信托原理，本屬“公物”，因此，除少數法定的例外情況，任何公民或社會團體都有權要求掌握這些信息， 申請獲取相關政府信息也不必要求說明原因，更不應要求原告對申請原因承擔履行證明責任*在《奧胡斯公約》第四條，關于獲取環境信息，其中明文寫道：每個締約方在不違反本條以下各款的前提下對于獲取環境信息的請求應確保在國家立法范圍內為公眾提供這種信息，包括在收到請求并且不違反以下(b)項的前提下提供含有或構成這種信息的文件材料的復制件：(a)無須聲明涉及何種利益(b)……。而在法國的實踐中，在涉及申請公開原因說明的情形下，也都采取了舉證責任倒置的制度設計。。

法國《TSN法》中，負有核與輻射安全信息公開義務的主體規定得更加明確和完整。對于企業核與輻射安全信息公開，《TSN法》不僅規定了運營者負有主動公開和依公眾申請公開信息的義務，而且在一定條件下，核物質的運輸者也應承擔相應的信息公開義務。在核與輻射安全行政信息公開的機構體系中，除了核安全局作為獨立運行的領導機構外，最有特色的當屬地方信息委員會(Les Comissions locales d’information (CLI))以及其聯合會(Association nationale des comités et commissions locales d’information (ANCCLI))。不同于作為中國核安全局派出機構的六大地區核與輻射安全監督站，法國地方信息委員會具有顯著的基層公共參與特征。根據1981年12月15日總理函*見法國《1981年12月15日關于地方信息委員會的總理令》(Circulaire du Premier Ministre du 15 décembre 1981 relative aux Commissions locales d’information)。，法國大部分的核基礎設施對應建立了地方信息委員會。2006年《TNS法》則以立法的方式明確固化了這一機制。根據該法，地方信息委員會由各省議會建立，負責核與輻射安全的監督、信息公開和組織公共參與(第L125-17條)。委員會的組成具有開放性，除了地方議員，民間組織甚至是社會經濟界代表和醫療團體代表也可以參加委員會，成員都由各省議會主席任命。而基礎核設施的運營企業代表和政府監管部門只能作為觀察員身份參加委員會，他們的作用僅限于咨詢(第L125-20條)。地方信息委員會是公眾申請核電企業以及政府核與輻射安全信息公開的橋梁。其一，運營企業應自其收到公眾信息公開的申請之日起八日內報告地方信息委員會，并在八日內將其答復報告地方信息委員會(第L125-25條)；其二，地方信息委員會可以就核與輻射安全信息公開事宜對核安全局及其他核與輻射防護相關職能部門提出質詢，后者也可以向地方信息委員會咨詢與其監督下的基礎核設施相關的問題(第L125-26、L125-27條)。地方信息委員會就其設立方式和職能范圍上看，是政府服務機構，但從其成員構成和目的上看又有民間組織的特征。這一特殊的機構設置最大程度地保障了公眾對于核與輻射安全信息，尤其是企業核與輻射安全信息的獲取，促進了輻射安全信息獲取權利主體及其對應的義務主體之間的良性互動，誕生三十多年以來，地方信息委員會對于核電站的“盯人防守”般密不透風的監督，使公眾得以及時有效地獲取核與輻射安全信息。

(二)核與輻射安全信息獲取權的內容

法國的 《環境法典》中關于核領域信息公開專門規定的第L125-10條至L125-40條*法國《環境法典》中這三十條是對于《TSN法》的匯編。則基本采取了Ab+Ba型的立法范式，即一方面概括地正面規定了國家監管機構(L125-13)和運營者、運輸者(L125-15)應主動公開的信息范圍，其中，不僅涉及了核安全和輻射防護相關的措施，還特別強調了核與輻射對人體健康和環境可能造成的影響的相關信息；另一方面詳細規定了信息公開的例外。

在正面列舉方面，首先，國家監管與《公共健康法典》第L1333-1條定義的核活動可能帶來的風險以及其對人類健康，生命安全和環境保護造成的影響的信息公開工作；國家負責公開其核安保管控和核輻射防護的措施和結果；在核事件和核事故發生后，向公眾提供相關信息(第L125-13條)。其次，基礎核設施的運營者應公開的信息包括四大類：核安全和輻射防護的措施；核事件和核事故的通報以及相關的核輻射防護措施；核設施排放到環境中的放射性和非放射性廢渣的性質和所采取的預防措施的結果；核電站存放的放射性殘渣的性質和數量，采取的減少廢渣的措施，及其對健康和環境的影響，尤其是對于土壤和水體的影響(第L125-15條)。相較于我國的列舉，法國的正面列舉明顯模糊化。

在公開的例外方面，《TSN法》第十九條援引了1978年的行政信息公開的立法和《環境法典》第L124-4條的規定：第一，政府和負責執行行政權力的職能機構磋商機密；國防機密；法國對外政策；國家安全、公共安全或人員安全；相關職能部門追究違反稅務、海關規定的違法行為。第二，相關的環保利益；自然人所提供的，法律規章或司法文件未強制公開的信息，在未經自然人同意前不等公開。另外，環境法典第L.124-4 條還規定，可以拒絕公開正在起草的文件，被申請公開機構沒有掌握的文件以及內容過于概況的文件?！禩SN法》第十九條所援引的《環境法典》第L.124-5條則同時還規定了申請公開的環境信息涉及“物質排放”*在行政文件公開委員會的判例中，“物質排放”被進一步的界定為“環境排放”，包括噪聲和電離輻射在內的污染。的特別情況或知識產權時，信息持有人可以拒絕公開有關文件。以上皆屬于公開的例外。但從司法實踐上來說，最常被援引以拒絕公開的理由是國家安全、商業和工業秘密。關于國家安全，法國在2004年頒布了一個“關于在核材料監控和保護方面保護國家安全秘密的政令”，*見法國《2004年1月26日關于保護?？睾瞬牧项I域涉及國家安全的機密的政令》(Arrêté du 26 janvier 2004 relatif à la protection du secret de la défense nationale dans le domaine de la protection et du contrle des matières nucléaires)。其中明確了“關于可溶、可裂變、可聚變核材料的監管和保護是國防秘密，一旦其公開可能損害這些物質的實體保護，有損核擴散預防，則應拒絕公開”。在這方面的立法非常詳盡。從保密文件的分級，到核物質的運輸過程。應該說涉及國家安全的核信息基本沒有公開的可能，這屬于核保安的范疇。在商業和工業秘密方面的信息公開的規定，涉及企業依申請公開，法律的規定則較為含糊*事實上，行政文件公開委員會在實踐中已經多次處理相關工業和商業秘密的信息公開的問題。根據行政文件公開委員會的裁判，這一概念包括三類數據：制作程序秘密(生產技術、企業發展和科研活動、由《勞動法典》第L.1227-1條界定的“專業技術”項，隱瞞而不被其競爭對手所知、有著實用或商業價值，并為該企業所采用的技術)；與企業經濟、財會健康狀況和信用情況有關的經濟和財政信息秘密； 商業戰略秘密(價格信息和其他商業市場行為)。。但在2009年11月5日，行政文件公開委員會(CADA)裁定“電離輻射”屬于歐盟第2003/4/CE號指令*見法國《關于公眾獲取環境資信息的2003/4/CE du 28/01/03號指令并廢止90/313/CEE 指令》(Directive n° 2003/4/CE du 28/01/03 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil).所規定的“環境排放”，因此相關運營者不能以商業和工業秘密為由拒絕向公眾公布該信息。換句話說，對這些企業而言，唯一可能援引的抗辯只有“知識產權保護”條款。另外，效仿英國的《尋找平衡：核安全信息公開指南》，*《尋找平衡指南》(Finding a Balance : Guidance on Sensitivity of Nuclear and Related Information and Its Disclosure)[OL]. http://www.onr.org.uk/ocns/balance.pdf. 這一指南主要根據核信息的敏感程度將信息進行分類并確定其是否可以公開，由英國民用核能辦公室于2005年4月制定。法國目前正在討論制定詳細的核與輻射安全信息分類分級標準。

(三)核與輻射安全信息獲取權的法律救濟

與之形成鮮明對照，法國核與輻射安全信息公開主要涉及的是運營者的公開義務，《TSN法》第十九條援引了1978年的《行政信息公開法》和《環境法典》中的相關規定，確認拒絕公開的決定應該以書面方式做出，并附以理由，再注明救濟的途徑和時限。申請人可以向行政文件公開委員會要求復議，后者就該申請提出建議(這一切程序都與申請行政信息公開相一致)。隨后，在所有的訴訟程序之前，都應該聽取行政文件公開委員會的意見。盡管涉及的是私人主體之間的爭端，但是跟核與輻射安全信息公開有關的訴訟由法國行政法院系統管轄。

在法國，1978年建立了專門機構，即行政文件公開委員會(CADA)*法國《1978年第78—753號關于改善行政機關與公眾關系的各種措施以及其他行政、社會和稅收秩序規定的法律》(Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal)中設立該機構。，它負責協調處理行政機關拒絕公開行政文件的請求時申請人提出的異議。該委員會不附屬于任何政府部門,并專門負責行政文件公開事宜。從性質上看，行政文件公開委員會是一個獨立運行的咨詢機構，它的職能是通過提供咨詢或發布意見的方式來促進行政行為的透明度，并對有關公共信息再利用的方式和條件等問題提供建議或作出決定。首先,對于那些提出獲取行政文件請求而被拒絕的當事人,向委員會提出申訴是一種前置于司法訴訟程序的救濟手段。另外，在實踐中,主動向行政文件公開委員會提出咨詢請求的行政機關，大多會主動地接受委員會的咨詢意見。這是因為,委員會基本上是遵循相關行政訴訟判例而作出咨詢意見的，因此，在隨后的行政訴訟中，委員會事先做出的咨詢意見通常會被法官所認可和維持。

三、對我國核與輻射安全信息獲取權相關法律制度的構建與完善

根據我國核與輻射安全信息公開的法律體系與制度設計的現狀，參照法國的相關經驗，針對其存在的問題和不足，筆者提出以下幾條改進的思路建議：

(一)以“保護公眾健康權益”為核與輻射安全信息獲取權立法的目的

環境信息公開的立法是核與輻射安全信息公開立法的基礎。而我國在信息公開的立法的指導思想上還比較落后，環境信息公開的目的止步于信息公開，而對于信息公開的重要目的——保護公眾健康卻鮮有考慮，這也才導致了在具體措施制定當中有所偏廢，重行政信息公開，輕企業信息公開，重主動公開上報，輕依申請公開，對于核電企業依申請公開的具體程序規則更是毫無涉及。

長期以來我國在相關立法上一直忽視了環境信息公開最終的人本目的，只是一味強調披露信息作為一種“環境公共機構信息”的存在，因而并不能夠很好地保護環境信息知情權后所隱含的公眾的“生命權”與“健康權”。與之形成鮮明對比的是《奧胡斯公約》開章明義地在第一條載明，“為促進保護今世后代人人得在適合其健康和福祉的環境中生活的權利每個締約方應按照本公約的規定保障在環境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的權利”。核與輻射安全信息公開的立法中應該首先注意這一問題。

(二)改變“核與輻射安全信息”界定方式

如前文所述，由于《環境信息公開辦法》是核與輻射安全信息公開的制度模型，而我國的對于環境信息的界定方式存在問題，限制了環境信息公開的可能性，因此必然也會對核與輻射安全信息等其他環境信息的公開產生不利的影響。通過前文的分析，在我國對于“核與輻射安全信息”的界定方式上宜采取Ba+Ab型的范式。不為核與輻射安全信息的公開設置不必要的障礙。

具體來說，如果說對于“核與輻射安全信息”在法律條文中的明確定義是為整個制度的構建撒了一個大網，那么例外排除的反面規定則是為這個網絡精心編制每一個網結，并且將網眼收緊到合適的開口度，不讓大魚露出網去，也不至于錯捕幼小的魚苗。這一收一放、一松一馳，在保證制度的靈活性的同時，也顧及了其可預期性與可操作性。目前的《環境保護部信息公開目錄》和《環境保護部信息公開指南》 以及《環境保護工作國家秘密范圍的規定》都不夠專業化，鑒于核與輻射安全信息的敏感性及特殊性，建議我國應在立法中一方面從正面準確定義“核與輻射安全信息”的范圍，另一方面，對涉及核與輻射安全信息的“國家秘密”和“商業秘密”詳細列舉排除，明確核與輻射安全信息敏感度的分類和分級，制定詳細的《核與輻射安全國家秘密及其密級具體范圍的規定》。

(三)完善企業核與輻射安全信息公開

在環境信息公開法律制度的建設上，企業是一個不可忽視的力量。無論是法國的立法還是我國的經驗上來看，企業信息公開都是制度建設的一大瓶頸[6]。通過對企業設置強制性的信息報告和公開義務，將污染物排放和轉移的信息由政府統一進行監管和公開，以最大程度地讓信息公開推動污染減排的潛力得以實現[7]。在核與輻射安全信息公開方面，核與輻射安全信息所具有的秘密性可能更強，更敏感，更加需要細化這一機制的適用，在企業的信息安全和公眾健康、環境保護之間找到平衡點。

推動企業核與輻射安全信息公開的另一個重要措施是明確“商業秘密”的定義，使得企業難以以之為拒絕信息公開的借口。從我國的制度建構上來看，即便是新頒布的兩份文件也沒有明確的信息表明其對于公民向企業申請信息公開被拒絕后的求告途徑。在這點上，即便不全盤借鑒法國將其并入與行政信息公開相同的救濟途徑的經驗，也應考慮在立法中明確核電廠核與輻射安全信息依申請公開的義務，以及相應的不公開的責任和信息獲取權利救濟的途徑。畢竟，中國的核基礎設施運營者都是實力雄厚的國有企業巨頭，他們所掌握的核與輻射安全信息也同樣具有與法國相似的公共性，理應承擔與行政機關相同的核與輻射安全信息公開的義務。

四、結語

20世紀60年代以來的幾十年是環境資源相關法律體系逐步走向完善的歷史過程*在二十世紀六十年代以來的一系列重大環境污染事件的刺激下，世界各國不約而同的掀起了環境立法的浪潮，歐洲各國紛紛通過其環?；痉?，日本在1970年底，一次通過了14部環境法律，1969年美國國會也通過了《國家環境政策法》。，也是人類社會開始認識到環境的可持續利用對于人類社會永續發展的重要性的過程[8]。 環境資源相關法律的立法目的逐漸從開發利用，走向了利用和保護并重且更強調保護，其內容也從資源的行政化管理，走向了公眾環境權益保護。其中，公眾的環境信息獲取權無疑是環境權益不可或缺的內容。

核與輻射安全信息公開制度目前有其法律基礎，在行政信息和環境信息公開方面我國已有相關的立法實踐，但是鑒于核與輻射安全信息內容的特殊性與敏感性，在對照了一些核能利用大國的相關法律制度后，我們不難發現我國目前缺少一個專門的法律制度對其核與輻射安全信息的獲取進行規制。我國在下一步的立法中，對于“核與輻射安全信息”、“企業公開”等問題都必須做出合理的回答，建立起有效的反應機制。唯其如此，才能夠切實保護公眾健康權的核與輻射安全信息獲取權，保護好我們賴以生存的環境，也是為我們的子孫后代栽下了一棵蔭佑的大樹，讓他們在享受核能帶來的種種便利的同時，也能夠以申請信息公開的方式對相關主體實現有效的公眾監督，讓民眾安心乘涼。

[1] 胡幫達, 汪 勁, 吳岳雷. 中國核安全法律制度的構建與完善：初步分析[J].中國科學：技術科學, 2014(3): 323-330.

[2] 謝青霞,花 明. 信息公開與核安全——以法國《核透明與安全法》為例[J].華北電力大學學報(社會科學版), 2014(1): 58-62.

[3]徐廣震, 扈黎光, 趙永康, 等. 我國核與輻射安全監管30年歷程[OL]．http://www.chinanews.com/ny/2014/08-21/6518201.shtml, 2016-07-15.

[4] 唐海濱, 孫才森, 梁 彥, 等. 有關商業秘密立法的重點難點問題[J].中國法學, 1999(4): 20-32.

[5] 孟曉華. 企業環境信息披露的驅動機制研究[D]. 上海 : 復旦大學, 2014.

[6] 李愛年. 中歐企業環境信息強制公開制度比較研究[J].法學雜志,2009(12): 77-80.

[7] 汪 勁.環境法學[M]. 第三版. 北京: 北京大學出版社, 2014.

[8]Joseph L Sax. The public trust doctrine in natural resource law: Effective judicial Intervention [J]. Michigan Law Review (The Michigan Law Review Association), 1970, 68(3): 471-566.

(本文責編：辛 城)

Right of Access to Nuclear Safety Information: A Comparative Study with the TSN Law

ZHAO Yue

(LawSchool,SichuanUniversity,Chengdu610000,China)

Several legal instruments have been part of the historical change in the development of China’s open-information culture, a certain right of access to nuclear safety information has been established under the newly formulated nuclear safety information disclosure system. The author tries to study the right of access to nuclear safety information from four aspects: the subject of right, the obligatory subjects, the scope of nuclear safety information (exemptions and conditions for disclosure) and the possible remedies of this right. Compared with the TSN law of France, the author concludes by proposing that China should first place the public right to health at the core of open information legislation by defining a right of access to nuclear safety information which puts special emphasis on the industrial disclosure obligations and the definition of nuclear safety information should be more vague and general in order to allow for unpredictable circumstances and needs in practice.

nuclear safety information (NSI), right of access to NSI； TSN law； exceptions and limitation； legal remedies

2016-02-28

2016-09-16

趙悅(1986-)，女，四川成都成華人，四川大學法學院特聘副研究員，博士，研究方向：環境法。

TL48

A

1002-9753(2017)01-0013-09