十八大以來財政監督回顧與展望

●張 明

十八大以來財政監督回顧與展望

●張 明

十八大以來，習近平及黨中央敏銳抓住中國自改革開放后，社會經濟高速發展30多年，已面臨重大轉折的客觀趨勢，明確提出具有轉折性、引領性、鮮明性、返璞歸真性、里程碑似的標志性時代任務和發展目標。在國家治理和國家監督方面，依法治國、全面從嚴治黨、監督約束權力、嚴明組織紀律等成效顯著。本文僅就財政監督相關改革發展，根據十八大以來的頂層設計和已有改革，作一些相對業務層面的、服務于黨和國家改革發展目標的試探性總結展望，實際發展則最終由執政黨在中國文化基礎上的具體作為決定。

十八大 財政監督 回顧展望

總體講，十八大以來我國財政監督的發展及趨勢，是同期我國國家治理與國家監督發展及趨勢的一部分。相應的財政監督回顧與展望，也是同期我國國家治理與國家監督回顧與展望的子問題。具體講，十八大以來財政監督發展，是貫徹十八大“監督約束權力”、“把權力關進制度籠子”方針的結果。其中，探索貫徹十八大精神的具體財政監督業務措施和技術方法，是值得總結借鑒和有啟示性意義的。因為，這既有利于提高國家治理、國家監督和財政管理業務技術水平，也有更高、更一般地建立國家的宏觀總體戰略與專業具體的財政監督業務技術結合機制，從而建立有效的國家治理的思想觀念及業務措施體系。務實地回顧十八大以來我國財政監督業務技術的改革發展路徑，及其在國家治理與國家監督體系及現代化中的作用，才能合理地為財政監督發展提供有效可行的改革啟示及具體措施。

業務上講，財政監督作為資金監督通常依據監督主體、內容、過程、技術等范疇予以分類。在財政資金監督主體及內容相對明確時，從業務過程和業務技術角度分類，是構建財政監督理論框架和業務實踐的核心與關鍵。財政監督從業務過程劃分通常包括事前、事中、事后監督三環節，從業務技術劃分主要包括預算監督、審核檢查、賬務核算。實際工作中，因不同業務技術運用于不同業務環節，會形成不同分類方法的一定重疊交叉。如預算監督包括事前規劃計劃安排、事中過程監控和事后總結評價，實際就是事前、事中、事后等過程監督。而事前監督是運用預測控制和標準控制等預算技術，通過預算編制實現資金事前規劃計劃安排；事中監督為預算執行及調整的業務流程監督；事后監督為決算業務及決算編報，完成資金運作的事后總結評價。又如審核檢查監督是外部施加于資金運作全流程的監督，如預算審核審批、預算執行審核，資金賬務真實性和資金運作合規、合法、安全、績效性審計等。賬務監督即會計核算監督，是及時核算反映資金運用情況的監督。

一、十八大以來財政監督回顧

回顧十八大以來財政監督的改革發展，具體可分為在原財政監督改革基礎上的改革發展和在原基礎上的創新改革發展兩部分。

（一）十八大以來財政監督在原改革基礎上的發展

1、十八大前財政監督的改革發展及業務分析。十八大前財政監督的改革發展，應當是自1990年代后期我國財政監督進入正常發展階段開始，特別是2000年以來，財政監督緊扣財政業務流程，通過逐步運用和完善財政資金預算管理、審核檢查和賬務核算等監管方法體系全面展開財政收支監督，基本形成事前審核、事中監控、事后檢查的，具有我國特色且強化財政管理和服務財政改革的，派駐監督逐步健全完善和監管一體化的全流程財政監督機制。十八大時，一個業務方法體系基本健全完善、業務流程基本覆蓋業務全流程的財政監督體系已確立。對于十八大前財政監督的改革發展，時任財政部部長謝旭人在《2012年的財政工作和5年的基本總結》中已全面總結，具體概括為預算監督、審核檢查、賬務核算。

（1）預算監督。如：國有資本經營預算實施范圍繼續擴大；社會保險基金預算試編范圍覆蓋到《社會保險法》各項基金；部門預算制度改革覆蓋到縣級；國庫集中收付制度改革覆蓋到縣以上各級預算單位和有條件鄉級預算單位；預算執行動態監控機制初步建立；政府采購預算規范編制；預算績效管理逐步推行；細化預算編制；強化預算支出執行管理，擴大基本支出定員定額試點；加強地方政府性債務管理，規范融資平臺公司，落實償債責任；繼續推進中央部門預決算、“三公”經費、行政經費和地方預決算公開；發揮縣鄉財政就地就近實施監管優勢，保障各項民生政策有效落實；公務卡制度改革覆蓋各級政府及所屬預算單位等。

（2）審核檢查。如：開展政府公共投資預算執行等重大檢查；開展開發區財稅政策執行、地方政府性債務、中央行政事業單位預算資產財務管理等專項檢查，加強教育、“三農”、社保等民生資金檢查調研；全面清理整頓地方財政專戶，強化會計、金融監督檢查，整頓和規范財經秩序；全面推開中央基層預算單位綜合財政監管，財政專職監督和專員辦就地監管作用進一步顯現等。

（3）賬務核算。包括試編權責發生制政府財務報告，預算會計制度體系基本完善；制定行政事業單位內部控制規范，出臺涵蓋資產配置、使用、處置等環節管理制度等。

2、十八大以來財政監督原改革的深化發展。十八大以來，財政監督在上述措施基礎上的深化發展，主要表現如下：

（1）預算監管。包括國資經營預算、社保基金預算、部門預算、國庫集中收付、預算績效評價及管理、地方政府債務管理、政府及部門預決算公開、鄉鎮財政預算管理等制度，全部納入新修《預算法》基本內容并予以框架設計。財政監督全面實施上述業務監管已被基本法做實，具有堅實的法制基礎和條件。

（2）審核檢查。一是研究落實《財政部門監督辦法》和《關于加強和改進財政監督工作的若干意見》有關規定，加強預算編制、執行、決算監督檢查力度。如預算編制時抽查一級預算單位部門預算及財務并提出預算編制改進建議；預算執行時通過預算指標管理系統和國庫監控系統平臺，動態監控預算執行及國庫資金、政府采購執行等，及時會同相關部門實地檢查異常情況；強化中央專項轉移支付預算執行監督檢查并實施績效監督，加強重大支出、民生專項資金重點和專項核查；監督結果與預算編制和資金分配掛鉤，完善監管效應機制。二是監督方式采取重點檢查和綜合監管相結合，如一級預算單位及所屬二級單位預算及資產財務上下聯動檢查，部門項目支出重點檢查等。三是監督內容擴展全覆蓋單位預算、資產、財務等，推動完善相關財政管理制度，初步確立監管工作制度建設效應和功能。四是監督手段網絡化、信息化，如通過建立預算單位財政財務信息數據庫，采集分析預算、國庫、行政事業單位預算、資產等信息，實時監控并結合針對性的現場監督檢查，及時發現并解決問題，促進預算單位完善內部管理，提高財政資金使用效益和預算單位財政管理水平。

（3）賬務核算。包括權責發生制政府財務報告編制、權責發生制核算、國有資產和國有資源核算管理等，均已納入新修《預算法》基本內容并作出框架設計，一個基本健全完善的政府會計核算體系將有效支撐財政監督的全面綜合深入改革，有效地為“大財政監督”全面綜合展開業務提供可靠保障。

（二）十八大以來財政監督的創新發展

十八大以來，習近平及黨中央以務實作風開啟了“四個全面”新時代，關注民生、轉變發展方式、生態文明建設、嚴明紀律、監督約束權力成為時代主題。自十八大報告要求人大“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”(2012/11)，到十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013/11，以下簡稱《決定》)、《預算法》修訂頒布(2014/8)和 《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》頒布(2014/10)，我國進入自分稅制改革后、近20年來的財政大改革時期，具體內容分列見表1。

以上內容對財政監督創新發展作用：

1、十八屆三中全會《決定》為財政監督創新發展提出要求并指明方向。《決定》關于“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定性，以及“建立現代財政制度”目標，是我國未來財政及財政監督的作用地位與改革發展的質的總體界定、概括和要求，既是財政及財政監督改革發展的基本要求和方向，也是財政及財政監督為之奮斗的基本目標和內容。充分顯示執政黨在財政及財政監督改革發展道路、方向和目標等重大問題上的指引和領導作用。

2、新《預算法》彰顯財政監督范圍創新。《預算法》作為基本法是在黨的上述方向目標指引領導下，具體實施著新形勢下規范約束政府收支行為的作用，規定并彰顯著十八大以來財政監督在政府預算覆蓋范圍及體系監督、鄉級人大監督、縣以上人大監督、財政業務流程監督、審計監督、社會監督等方面的創新發展。

表1 十八大以來財政改革中有關財政監督改革具體內容

表2 十八大前后財政監督改革發展對比

（1）政府全部收支納入預算監管并編制四類預算，開創財政預算監督覆蓋全部政府收支和由政府管理的社會保障收支的新格局。財政監督范圍空前擴大，責任和使命空前重大，充分彰顯財政是國家治理的基礎和重要支柱這一基本性質。

（2）明確鄉級人大審批監督鄉級預決算權力。既堅持“一級政府，一級預算”基本原則，確保一級政府財政及監督的應有職能與事權和完善基層財政監督；同時，也完全符合新形勢下黨的新農村、新型城鎮化和全面小康等建設目標，及其對鄉財政及監督的發展要求；更適合近年來涉農補助資金增加，特別是十八大以來大量民生和全面小康建設財政資金直達縣鄉、進村入戶，鄉鎮財政及監督責任空前重大，事關黨中央“兩個一百年”、“全面小康”宏圖偉業的發展形勢。

（3）人大專委會或有關工作機構初審預決算，開創人大監督新局面。新修《預算法》明確規定，市級以上人大專委會(縣級由常委會或有關工作機構)初審政府預算、預算執行情況報告、預算調整和決算。這是人大監督的組織制度和工作制度的綜合改革創新，如果落實到位將有效改變人大的形式化、時點性、環節性監督現狀。因為，一是專委會或有關工作機構完全可組織聘請專業人員實行初審。二是人大審批預算執行情況報告，完全可根據專委會或有關工作機構的組織制度，選擇性地審查旬、月、季、半年、年(決算)等預算執行情況報告，建立深入財政業務流程的人大監督工作機制，突破原有時點、環節性監督局限。

（4）財政管理業務改革要求財政監督業務創新發展。新修《預算法》除公開透明、強化立法監督等特色外，還在財政管理業務上有較大范圍的改革(見表1)。國務院《決定》在《預算法》改革基礎上，進一步明確具體措施：一是預算編制上要求健全預算標準體系和實行中期財政規劃管理；二是專項轉移支付和結轉結余明確列為政府預算執行管理重點；三是規范國庫資金管理，具體如清理整頓財政專戶、財政借墊款、對外借款和庫底余額調節；四是全面推進預算績效管理；五是建立權責發生制政府綜合財務報告制度；六是政府舉債融資、債務管理和與社會資本合作運營等。這些改革將從預算編制、預算執行和核算監管等方面，促進財政業務流程監督創新發展。

（5）預算執行和其他財政收支審計報告成為人大決算審查依據并向社會公開，提升擴大審計監督作用。新修《預算法》在原政府預算執行審計監督基礎上，要求人大決算審查時結合上一年度預算執行和其他財政收支審計報告，并要求這些審計報告向社會公開。客觀上將我國隸屬于行政監督和內部監督的審計監督，提升到外部性的人大監督和擴大到社會監督，有利于充分發揮審計監督在高層次立法監督和大范圍社會監督的專業優勢。

（6）社會監督入法。公民、法人或其他組織成為社會監督主體，開創新形勢下更寬廣、更深遠的財政監督渠道和途徑（見表2）。

二、十八大以來財政監督展望

對黨的十八大以來財政監督展望，具體包括當前貫徹落實十八大精神面臨應解決問題的近期展望和滿足十八大未來發展目標要求的遠期展望。

（一）近期展望

近期或“十三五”規劃時期，財政監督面臨的應解決問題，一是服務改革，貫徹落實新修《預算法》的相關業務改革和國務院《決定》的具體措施，實現依法理財和依法監督。二是服務發展，保障實現十八大提出的經濟社會發展近期目標任務。

1、服務改革，貫徹落實新修《預算法》相關業務改革和國務院《決定》具體措施

（1）預算體系健全后政府收支的全面監督與公開。新修《預算法》規定的預算體系包括：一般公共預算、政府性基金預算、國資經營預算和社保基金預算，受傳統“單一預算”或“財政撥款預算”傳統影響，一般公共預算管理相對嚴格，其他預算因相關條件限制或配套制度原因而有待改進。健全落實“完善的政府預算體系”監督機制，逐步按一般公共預算要求和標準全面監督并公開其他預算，是未來我國財政監督各主體如人大、財政、審計等應解決落實的基本業務。如：如何結合專項資金清理整頓，促進發展轉型升級，規范政府性基金立項和強化預算管理；如何促進國資經營預算全覆蓋，通過國資經營預算管理維護國有資本所有權、強化監督經營權，有效履行出資人監管資本經營；如何實現目前分類統籌社保基金預算的監督與公開，健全完善社保基金保值增值機制等。

（2）預算績效評價監督實施與結果應用。預算績效評價監督是近年來我國財政改革的重要內容，預算績效評價監督是十八大以來財政監督頂層設計的主要內容之一。各類財政監督主體共同面臨亟待解決的相關問題包括：如何實施財政支出績效預算編制；如何組織開展財政支出績效評價及監督業務；如何在推進財政支出績效評價過程中，強化支出責任和效率監督；如何在財政支出績效評價由項目支出擴展到部門整體支出和政策、制度、管理的過程中，強化全部財政資金使用和預算部門及單位執政服務的效率監督；如何運用財政支出績效評價結果，強化預算業務流程監督及其在未來經濟結構調整升級等方面的作用等。

（3）利用中期財政規劃監控避免經濟波動。新修《預算法》提出跨年度預算平衡要求，國務院《決定》具體要求實施中期財政規劃業務管理。具體實施上，業界認為在上年決算和當年預算執行基礎上，編制未來三年中期財政規劃，具有連續五年度綜合規劃考量的作用，完全可與相關國民經濟和社會發展五年規劃銜接，通過上年決算、本年執行和中期財政規劃的第一年詳細預算、第二年預算、第三年匡算概算，實現國務院要求的“跨年度預算平衡機制根據經濟形勢和財政政策逆周期調節需要建立”目標。如何利用中期財政規劃業務，及時分析判斷相關經濟社會發展形勢及存在風險，向相關部門通報預警，監控并避免經濟波動，是各類財政監督主體面臨的必須解決的問題。

（4）結合清理整頓，強化專項資金監督。新修《預算法》規定的轉移支付支出預算編制和結轉資金管理，國務院《決定》的優化財政支出結構、加強結轉結余資金管理等，都是加強財政專項資金監管的業務措施。未來一個時期強化財政專項資金監管，具體如專項及結轉結余定期清理、整合、規范，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，逐一甄別排查競爭性領域的專項，整合目標接近、投入方向雷同、管理相近的專項，減少行政性分配，利用市場機制引導社會資本投入，嚴格控制專項項目設立、新增項目和資金規模，嚴格項目設立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等；將成為財政管理及監督的一項日常重要業務。如何在上述業務中強化財政專項及結轉結余資金監督，是各類財政監督主體未來面臨的主要日常業務問題。

（5）探索權責制核算和政府綜合財務報告編制，健全完善政府資信評估機制。從業務技術上講，權責制核算是非本主體或非本期的期間性費用的本主體、本期攤銷核算。因此，權責制核算和政府綜合財務報告編制，具體涉及財政收支的跨年度期間性收支攤銷核算及管理。而財政收支跨年度期間性收支管理，主要是建設發展項目收支及其中的債務收支，以及與這些收支相關的政府資產、公共資產和未來可能轉化為政府資產或公共資產的自然資源的相關管理。

第一，跨年度期間性財政收支管理，主要由跨年度預算平衡和中期財政規劃業務實施，財政監督可利用該業務監控避免經濟波動。

第二，各類財政監督主體如何依據新修《預算法》和國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(2014/9)有關政府債務的規定，實現政府債務規模控制，嚴格限定舉債程序和資金用途，分類納入預算和統一“借、用、還”監管和相應風險評估及預警。省級地方債券發行，完善發行方法，提高發行市場化水平和投資群體多元化，推進地方債二級市場建設，提高流動性，統籌國債和地方債發行節奏，合理確定置換規模等，如何完善監管、問責考核，都是財政監督面臨的必須解決的問題。

第三，如何在權責制核算和政府綜合財務報告編制基礎上，完善政府資產、公共資產和可能轉化為政府資產或公共資產的自然資源的監管，以及在此基礎上健全完善政府資信評估機制，也是各類財政監督主體面臨的需要逐一解決的問題。首先需要解決的是政府資產納入全面核算報告及監管，其次是公共資產，再次是自然資源。

第四，上述監管實施后政府資產負債、資產擁有量及償債力、自然資源及潛在資產擁有量和負債能力等狀況基本明確，由此可實施政府資信評估，建立政府資信評估機制。

2、服務發展，保障實現十八大提出的經濟社會發展近期目標任務

（1）強化鄉鎮財政監督，服務“全面小康”建設目標。十八大以來，“全面小康”建設從初步提出到明確2020年實現，完成了目標設計向具體措施的轉換。不僅成為各級黨政、全國人民的奮斗目標和經濟社會的發展目標，也是各類財政資金匯聚運用點。財政監督如何依據新修《預算法》有關鄉鎮一級預算監督規定，以及國務院、財政部的相關具體制度措施，服務于“全面小康”建設目標，加強縣鄉村的涉農補助、新型城鎮化和新農村建設等財政資金監督，是各級各類財政監督目前正在實施且未來還將深化改革實施的主要業務問題。

（2）強化經常收支監督，服務“清正廉潔”的治黨目標。十八大以來，“管黨治黨”成為標志性目標及措施，各級各類財政監督如何按黨的相關規定，依據新修《預算法》和國務院、監察、審計、財政等部門相關規定，服務于“管黨治黨”目標，加強經常性財政收支如“小金庫”、“三公”經費等的日常業務監督，維護履職執政和機構運轉中的日常財經紀律和財經秩序，也是目前正在實施而且未來還將深化改革實施的日常監督業務問題。

（二）遠期展望

十八大以來財政監督遠期展望，主要是財政監督服務于十八大提出的“公開透明、監督制約權力”的國家治理長期目標。公開透明是實現“民主、平等、公正”社會主義核心價值觀的基本方法，監督制約權力也是“管黨治黨”確保執政黨清正廉潔治國風范的基本方法。這些都充分體現“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的基本性質。

1、推進預算公開透明，服務“群眾路線”目標。十八大報告明確提出“保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”，“推進權力運行公開化、規范化”等，法治、公開透明、讓權力在陽光下運行等原則成為時代標志。“實施全面規范、公開透明的預算制度”，不僅為財政工作的法治化、公開透明和以民為主指明方向，也為財政公開基本業務和制度建設指明方向，同時也為監督約束權力、將權力關進制度籠子的總目標，以及確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的具體措施奠定了業務基礎。財政監督如何依據新修《預算法》和國務院《決定》有關預算公開的規定，促進改善預算公開內容過粗、遺漏、欠完整、不詳盡、欠統一規范等現狀，如何在現有條件下實施預算執行和其他財政收支審計報告向社會公開等，都是未來面臨且必須解決的重要業務問題。

2、發揮財政監督在國家監督中的基礎和核心作用。十八大以來，監督制約權力、“管黨治黨”成為時代特色，十八屆四中全會《決定》明確提出“強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。”完善了與我國國家治理相應的國家監督制度體系建設。如何根據黨中央的目標，結合權力監督的本質、權力運用要素和權力運用過程及監督的結構與客觀規律，以及我國國家監督體系對權力人、權力資金和權力運用過程的分類監督制度現狀，借鑒國外外部監督與內部監督及議會監督、審計監督與財政部門監督的制度及實踐經驗，強化財政監督在國家監督體系中的地位作用，同時強化財政部門監督在財政監督體系中的地位作用等，是財政監督甚至國家監督未來需要解決的理論認識、制度建設和業務工作問題。

（作者單位：西南財經大學財政稅務學院）

[1]吳奇修.更好地發揮財政監督職能作用[J].財政監督，2013，（05）.

[2]浙江省財政廳總預算局課題組.創新財政中期規劃編制完善跨年度預算平衡機制[J].預算管理與會計，2016，（09）.