十八大以來我國央地事權與支出責任劃分：回顧、評價與展望

●劉 曄

十八大以來我國央地事權與支出責任劃分：回顧、評價與展望

●劉 曄

十八大以來，特別是十八屆三中全會以來，在構建現代財政制度進程中，中央與地方事權和支出責任改革被擺上重要地位，并經歷了從“前期醞釀”到“正式提出”再到“規劃部署”的階段性變化。本文對此進行回顧、評價與展望。

事權 支出責任 中央與地方

我國作為單一制政體下的市場經濟大國，中央和地方財政關系始終是事關國家治理的全局性和戰略性問題。而在其中，中央和地方事權與支出責任的劃分又處于基礎性環節的地位。所謂 “事權”，是指“一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責”；所謂“支出責任”，是指“政府履行財政事權的支出義務和保障”。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，其對國家治理體系和治理能力的作用是通過各級政府的事權來體現的，事權則是通過各級政府的支出責任來履行的，而各級政府的財權和財力從根本上看是為政府履行事權和承擔支出責任服務的。因此，科學合理地劃分中央和地方政府間事權并構建“事權和支出責任相適應的制度”是全面深化財政體制改革、實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎性環節。十八大以來，特別是十八屆三中全會以來，在構建現代財政制度的一系列財稅體制改革實踐中，中央和地方事權和支出責任改革被擺上重要地位，本文擬對此進行回顧、評價與展望。

一、回顧

十八大以來，在全面深化改革的總體戰略布局下，我國央地事權與支出責任改革經歷了前期醞釀——正式提出——規劃部署的階段性變化，這是一個由粗到細、由模糊到清晰的逐步深入的過程。

（一）前期醞釀階段

2012年11月，黨的十八大報告在“全面深化經濟體制改革”一款中提出“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。僅從這份報告看，此時尚未正式提出“中央和地方政府間事權和支出責任劃分”，更沒有構建“事權和支出責任相適應的制度”的提法。更重要的是，此時還只是把中央的地方財政關系置于經濟體制改革的目錄中，尚未提升到政治、經濟和社會體制全面改革的國家治理層面的高度來認識。但在同月20日，時任財政部部長謝旭人在對十八大報告中 “健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制”進行解讀中首次提出 “合理界定中央與地方的事權和支出責任”，并認為“事權和支出責任清晰是財力與事權相匹配的重要前提”。可見，“事權和支出責任劃分”問題此時雖還未進入中央文件但已經出現在當時財政部領導的構想中。因此可以認為，這一階段央地間事權和支出責任劃分正處于正式提出前的前期醞釀階段。

（二）正式提出階段

2013年11月，黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中不僅提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷，而且將“建立事權與支出責任相適應的制度”作為“構建現代財政制度”三大任務之一。

為具體落實和細化黨的十八屆三中全會提出的“構建現代財政制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”，2014年6月，中共中央政治局審議通過了 《深化財稅體制改革總體方案》。作為財稅改革綱領性指導性的總體框架，該方案明確提出三方面的改革重點任務，分別是改進預算管理制度、深化稅收制度改革和調整中央和地方政府間財政關系。而在“調整中央和地方關系”中，重點是“合理劃分各級政府間事權與支出責任，建立事權和支出責任相適應的制度”。方案還對適度加強中央事權和直接支出比重，減少委托事務，中央通過轉移支付機制將部分事權的支出責任委托地方承擔等方面提出了具體部署。可以認為，“中央和地方事權與支出責任”問題至此已正式提出。

（三）規劃部署階段

在《深化財稅體制改革總體方案》發布之后，財政部及各地財政廳（局）圍繞中央和地方事權和支出責任劃分問題進行了大量調研，這些調研既有全面性的，也涉及單項事權與支出責任的。 2015年11月，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，對“十三五”時期我國深化財稅體制改革作了總體規劃，其中要求“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任”；“調動各方面積極性，進一步理順中央和地方收入劃分”。

為具體推進和實施中央和地方事權與支出責任的劃分，建立事權與支出責任相適應的制度，2016年8月，國務院發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，不僅對央地財政事權和支出責任如何劃分提出了原則性的指導意見，如明確了“誰的財政事權誰承擔支出責任”、 “適度加強中央的財政事權”、 “減少并規范中央與地方共同的財政事權”等重要原則；而且還對中央事權（如國防、外交、國家安全等）、地方事權（如社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等）、中央地方共同事權（教育、科研、社保等）作了明確劃分。在此基礎上，文件還為央地事權與支出責任改革的分步實施勾畫了具體的時間表和路線圖：2016年先從國防、國家安全等領域著手，2017—2018年深入到教育、醫療、環保、交通等領域，2019—2020年基本完成主要領域改革，形成央地事權和支出責任劃分的清晰框架。

目前，央地事權和支出改革實踐正沿著上述原則和路線圖循序漸進地展開，并初步總結出了一些改革經驗。

二、評價

（一）央地事權與支出責任改革把握住了我國財稅體制改革的關鍵點

從國家治理層面來看，對我國這樣一個單一制政體下發展中的市場經濟大國而言，如何在制度上規范和協調中央與地方權力分配是事關全局的戰略性重點和難點問題。在十八大之前，我國雖然認識到中央和地方財政關系對于全局性改革的重要意義，也初步籠統地提出“財權與事權相匹配”、“財力與事權相匹配”等原則，但并未充分認識到事權劃分先于財權劃分、支出責任確定先于財力安排的重要性，也未充分認識到“事權和支出責任相適應”是“實現財力和事權相匹配”的前提和基礎。1994年分稅制改革時，央地雙方在財權即稅種劃分上非常明確，而在事權方面只有一個籠統和初步的劃分，存在眾多模糊事權和不規范不明確之處。由于事權含糊不清，相應的支出責任則很容易壓給下級政府。分稅制運行二十幾年來，財權和財力向上集中，事權和支出責任則層層下壓，地方政府特別是縣鄉基層政府承擔了與其財力不對稱的支出責任。這些問題從根本上看在于各級政府事權沒有從源頭上得到明確規范的界定，以及事權與支出責任不相適應。

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，中央深刻認識到事權劃分在央地財政關系中的基礎性地位，也充分認識到事權與支出責任相一致的重要性，通過以合理劃分中央和地方事權和支出責任為基礎，切實把握住了我國財稅改革的關鍵點，從而標志著我國在國家治理體系和治理能力現代化上邁出了重要步伐。

（二）央地事權與支出責任改革實踐還相對滯后

2013年11月黨的十八屆三中全會明確了現代財政制度構建的三大改革重點：預算管理制度、稅收制度、事權和支出責任相適應的制度。從稅制改革來看，黨的十八屆三中全會 《決定》中“完善稅制”涉及增值稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅、環境稅，目前增值稅、資源稅改革已完成，環境稅草案已提交人大審批、房產稅改革也已在走立法程序。再從預算制度改革來看，隨著2015年新《預算法》的實施，現代預算制度構建已經進入實施操作階段。目前現代預算制度改革已經深入到縣一級，黨的十八屆三中全會《決定》中所提到的“權責發生制的政府綜合財務報告”各地也都已經在試編制中。因此與預算制度和稅收制度改革相比，目前央地事權與支出責任改革實踐還相對滯后，這幾年還一直處于調研和探索階段，隨著2016年8月國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的發布，才有較明確的時間表和路線圖。

央地事權與支出責任改革實踐之所以相對滯后，一是由于涉及政府內部的改革和權力的重新配置，因此改革具有相對的復雜性與困難性；二是由于我國市場、社會與政府職能邊界還不明確，而政府職能本身還處在動態變化之中，這必然使得政府間事權明確界定更為困難；三是事權劃分本身的復雜性。事權劃分不僅與一國歷史傳統、改革路徑、國家政體等諸多因素密切相關，而且許多事權難以清晰界定其受益范圍及權利歸屬，需要在實踐中作長期的探索。

（三）央地事權和支出責任劃分仍需通過立法來予以規范

回顧十八大以來的改革實踐可以發現，央地事權與支出責任改革從醞釀——提出——部署，每一步都是通過中央決議、國務院令和財政部文件的形式來予以推動的。從我國作為單一制大國的基本國情出發，確實應以中央為主導做好頂層設計并分步實施，在改革初期更有必要通過中央政府的權威來予以統籌規劃和推進改革。但從歷史經驗來看，紅頭文件固然一時管用，但在長期中只有通過立法形式將政府間事權劃分納入法治化軌道，才使其具有相應的規范性和穩定性。

事實上，正是由于我國政府間事權法定程度不足。實踐中正如樓繼偉（2014）所指出的，政府間事權和支出責任的劃分、處理和變動多以紅頭文件形式來執行，也容易導致事權頻繁上收下放。一些領域事權安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預期性、穩定性不足。因此，從黨的十八屆三中全會《決定》中“完善立法、明確事權”的原則和十八屆四中全會決議中“推進各級政府事權規范化、法律化”的精神出發，當我國“央地事權和支出責任”改革取得根本性進展后，應及時總結實踐經驗和改革成果，將其以明確化系統化的法律形式規范起來。

三、展望

（一）央地共同事權將是進一步改革的難點和重點

不論從公共物品受益范圍理論出發，還是從各國實踐出發，國防、外交、國家安全等基本公共服務都歸為中央事權；社會治安、市政交通、社區事務等受益范圍地域性強的基本公共服務都屬于地方事權，這些在國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中也已明確規定，今后的改革總體上只是嚴格按照“支出責任和事權相一致”的原則，落實央地雙方各自的支出責任而已。改革真正的難點在于央地共同事權，在《指導意見》中，教育、科研、文化、社會保險、跨省區的重大基礎設施項目建設、環保等確定為中央與地方共同事權。這些方面大部分是在區域間具有外部性、信息不對稱等特征，確實需要劃歸央地共同事權并共同承擔支出責任。但如果共同事權過多，權責不清，支出責任層層下移的問題就難以徹底解決。

（二）省以下政府間事權劃分將具有探索性和差異性

目前，國務院《指導意見》只是從央地關系出發，重點在于理清中央與地方事權的劃分、中央與地方支出責任的明確、適度加強中央事權與支出責任，而省以下各級政府間的事權、支出責任和財權財力劃分則由各省參照央地改革做法，各自進行改革。顯然，鑒于我國幅員遼闊，發展不平衡，在東部沿海和中西部地區間甚至在同一省內各地區間經濟水平和社會發展都存在巨大差距，由此決定了不同地區居民對公共服務的不同需求和偏好，也決定了各個地方政府提供各類公共服務的財力差異，因此，各地區在省以下事權劃分和支出責任確定上必然有一定的自主性、探索性和差異性。

此外，地方各級政府間事權劃分和支出責任的明確還會帶有相當的復雜性和艱巨性。因為在此前，縣鄉基層財政困難就一直是我國財政體制中的一個突出矛盾。據筆者曾經基于福建省的調研表明，從公共預算支出中各項目分政府層級的實際支出情況來看，雖然大部分事權是由各級政府共同承擔支出責任，但大部分支出項目的實際負擔級次在市縣級，其中縣這一級承擔了約百分五十的支出責任。可以預見，省以下地方政府事權和支出責任的劃分也將構成今后改革的一個難點。

（三）改革經驗成果將以立法形式明確予以規范

政府間“事權法定”既是國際一般經驗，也是我國十八屆三中全會和四中全會的既定方針。因此可以預見，隨著我國央地事權劃分改革的逐步深入，在基本框架得以明確的基礎上，必然將通過總結改革經驗，將改革成果上升為法律條文。

目前，我國現行法律體系對政府間事權和支出責任的規定還過于籠統，甚至存在一些空白和矛盾之處。從“事權法定”原則出發，今后我國立法改革可能包括這幾方面：一是可能從單行法層面入手，適時修訂相關法律如 “國防法”、“教育法”、“社會保險法”等單項法律對涉及政府間事權和支出的規定，并補充其他單項事權的法律規定；二是在基本法層面，可能會制定“政府間財政關系法”這一基本法，具體規定事權與支出責任劃分的范圍、內容及責權利關系等；三是將在憲法層面進一步明確中央與地方事權和支出責任劃分，并盡可能體現財力與事權相匹配的基本框架，從而奠定政府間財政關系的法律基礎，以形成政府間事權和支出責任劃分相對健全的法律體系。

（四）將與其他領域改革協調推進

中央地方間事權和支出責任改革牽涉面廣、影響大，從微觀上看涉及各項公共服務領域如教育、醫療、社保等，從中觀上看也涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方間職能的重新定位，從宏觀上看還涉及行政管理體制甚至政治體制改革問題。因此，這項改革顯然是一項系統工程，必然也必須要和其他領域改革協同推進才能取得應有的效果。

因此，正如國務院《指導意見》中所指出的，“要將財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結合，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現和充實到各領域改革中，形成良性互動、協同推進的局面”。

（作者單位：廈門大學經濟學院財政系）

[1]樓繼偉.推進各級政府事權規范化法律化[J].中國財政，2014，(24).

[2]國務院.關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見[Z].2016-08-16.

[3]謝旭人.解讀十八大報告：完善公共財政體系[N].中國經濟網，2012-11-20.

[4]楊志勇.現代財政制度探索：國家治理視角下的中國財稅改革[M].廣州：廣東經濟出版社。

[5]楊志勇.中央和地方事權劃分思路的轉變：歷史與比較的視角[J].財政研究，2016，(09).

（本欄目責任編輯：尹情）