關注地方債管理新政

關注地方債管理新政

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院經濟學教授，中山大學自貿區綜合研究院副院長,主要研究財稅理論與政策等

溫來成：中央財經大學中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長、財稅學院教授、博士生導師，中國財政學會財政投融資專業委員會常務委員等。主要研究方向為財政投融資、城市財政與城市公共管理、公共財政理論等

張平：天津財經大學經濟學院財政與公共管理系副主任、教授、博士、碩士生導師，美國斯坦福大學訪問學者，天津市“131”創新型人才，研究方向為地方政府債務管理

陳寶東：西安交通大學經濟與金融學院博士研究生，主要研究方向為公共財政及地方債務管理政策

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

12月2日，財政部印發《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》（以下統稱《辦法》），明確將一般債務收支納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還；專項債務收支納入政府性基金預算管理，主要通過政府性基金收入、項目收益形成的專項收入償還。專項債務以對應的政府性基金收入、專項收入實現平衡。具體工作要求：一是確定地方政府債務限額，要求地方做好限額管理與預算管理的銜接，保障地方政府債務余額不超過法定的“天花板”上限；二是規范預算編制和批復的流程，推動政府舉借債務和使用債券資金的規范化、制度化；三是嚴格預算執行，細化了債券發行、轉貸、使用，還本付息和發行費用支付的處理方法，保障償債資金來源，維護政府信用；四是非政府債券形式存量債務納入預算管理，提高存量債務管理透明度和規范性；五是強化監督管理，形成依法監管合力。

在此之前，11月14日，國務院辦公廳發布《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》），對地方政府性債務風險應急處置作出總體部署和系統性安排。一是依法界定政策適用范圍，地方政府性債務包括地方政府債券和非政府債券形式的存量政府債務，以及清理甄別認定的存量或有債務。二是建立分級響應機制，根據政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，將地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，明確各個等級相應政府應承擔的責任。三是實施分類應急處置，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。四是嚴格落實責任追究，增強地方政府和銀行業金融機構領導干部的風險意識、責任意識，防范財政金融風險。

實際上，自黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”以來，地方政府債務管理的相關舉措便被密集推出：新《預算法》規定，地方政府只能通過發行地方政府債券方式舉債；《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》要求，嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理；等等。我國地方債管理現狀如何？為什么要將地方債納入預算管理？為什么要建立分級響應和應急處置機制？如何完善地方債管理體系？本期監督沙龍關注地方債管理新政，就相關話題展開探討。

綜觀地方債管理現狀

主持人：新《預算法》規定，地方政府只能通過發行地方政府債券方式舉債。財政部數據顯示，截至2015年末，我國地方政府債務16萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為89.2%，2016年全國人大批準的新增地方政府債務限額1.18萬億元。而截至2016年9月底，全國地方累計完成發行置換債券7.2萬億元。我國地方政府債務規模水平如何？債務資金使用方向和效率如何？

林江：相比西方發達國家的債務規模水平，我國地方政府的債務規模水平大致處于可以接受的范圍，風險仍然處于可控的水平。然而，根據國家審計署的數字，2010年我國地方政府的債務總額為10.4萬億元，五年內地方政府債務增長超過60%，而且還是在財政部轉換了地方債的統計口徑的背景下有了這樣的增幅，表明我國的地方債規模增長還是比較快的，如果中央政府不加以有效控制，地方債的增幅還會更大，從而使得地方的財政風險快速上升。因此，中央政府的確需要加強對地方債的管理。迄今為止，我國地方政府的債務資金主要用于地方的經濟建設，有別于一次性地用于社會福利領域的投入。換言之，債務資金主要形成了國有資產，而只要地方政府能夠有效對國有資產進行運營，其必然產生一定的收益，加上地方國有資產（例如土地）會有自然的增值，故正常情況下并不會產生較高的債務違約風險。當然，部分地方政府把舉債所得用于經常性支出，從而推高了地方債務的風險水平，加上部分地方國有資產 （例如部分地區的高速公路）長期處于虧損狀態，也暴露了債務資金使用上還是存在著一些值得重視的問題。

溫來成：從整體上看，我國地方政府債務水平處在安全線以內，地方政府債務加上國債，規模低于歐盟負債率60%的警戒線。根據國家審計署對地方政府債務的審計，60%以上的地方政府債務資金用于基礎設施建設等領域，有力地支持了地方經濟社會發展，特別是滿足了新型城鎮化對市政設施建設的需要，當然，也存在一些資金閑置、浪費等問題，目前還沒專門的債務資金績效評價。

張平：2015年作為“十二五”的收官之年，其GDP總量為676708億元，根據歐盟發布的債務負擔率指標，我國的財政總債務規模應當控制在 406024.8億元（676708億元×60%）以內。2015年我國政府債務總規模為26.66萬億元，其中地方政府債務為16萬億元，全國財政債務負擔率（到期債務余額/當年GDP）為39.4%（26.66萬億元÷676708億元），低于國際警戒線。但就2015年和2014年進行比較，全國政府性債務增加3.66萬億元，地方政府債務增加了0.6萬億元（根據財政部數據，2014年全國政府性債務為23萬億元，其中地方政府債務為15.4萬億元）。綜合來看，在政府性債務的增長過程中，地方政府債務增長占比16.39%（0.6萬億元÷3.66萬億元），地方政府債務負擔率對全國政府性債務負擔率貢獻率（地方政府債務負擔率/全國財政負擔率）高達60%（16萬億元÷676708億元÷ 39.4%）。即使我國當前的政府債務風險仍處于持續可控范圍內，并未突破危險邊界，但地方債對全國政府性債務貢獻率比較大，使政府債務負擔率更加接近國際警戒線。

此外，債務負擔率標準與財政償債能力在衡量地方負債風險上存在著密不可分的聯系，而償債能力又與財政收入規模息息相關。歐盟在《馬斯特里赫特條約》里提出的60%的警戒線是以歐盟財政收入規模為基礎的，結合中國的實際情況，需要對這一警戒線進行調整。首先需擴寬我國財政收入統計口徑，在公共預算收入的基礎上加計社保性基金收入、政府性基金收入和國有資本經營的收入等，由此計算出我國2015年的財政集中率（擴寬后的財政收入/2015年 GDP）為35.73%。其次將計算出的財政集中率帶入比例公式，結合歐盟提出的60%警戒線，計算出適用于我國實際情況的債務負擔率，數額為49.06%（60%×35.73%÷43.7%，43.7%來自 《財政學：理論、政策與實踐》中列示的14個歐盟主要國家財政收入集中率平均為43.7%）。根據上文計算，我國2015年全國債務負擔率已經達到39.4%，與調整后適用于我國實際情況的49.06%的警戒線進行對比，相對來說地方債務負擔率距離風險警戒線的上升空間壓縮了一半，僅有10%。所以盡管當前風險處于可控范圍內，但形勢也不容樂觀，未來年度我們要將債務負擔率嚴格控制在風險下限。

陳寶東：金融危機以后，我國的地方債務規模經歷了一個迅速膨脹的階段，但在一系列地方政府債務管理的相關舉措被推出后，尤其是債務限額制度的施行，債務規模得到了有效的控制。與之前年度的快速膨脹相比，近幾年地方債務的規模呈現穩定的小幅增長態勢，2014年底的地方政府債務為15.4萬億元，2015年、2016年地方政府債務限額分別為16萬億元、17.18萬億元，新增0.6萬億元和1.18萬億元。從地區范圍看，地區間的債務規模水平差異明顯，2015年底，債務余額排在前幾位的分別為江蘇、山東、浙江、廣東、遼寧和貴州，其中江蘇省的債務余額超過1萬億，其余五個省份的債務余額都在9000億以上；而債務余額較低的省份分別是寧夏、青海、甘肅、山西等（未找到西藏數據，故不包括在內），大致在2000億元以下。從債務率的數據看，貴州、遼寧等地的債務率偏高，值得我們重點關注。綜合考慮債務增速放緩而經濟和財政收入保持中高速增長，則地方債務的規模水平總體仍在可控范圍之內，但對存量債務的消化仍然是一個長期的、艱巨的任務。

關于債務資金的使用方向，2011年和2013年審計署的兩次審計報告中均指出，地方債務主要投向市政建設、交通運輸、土地收儲、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目等方向，不難發現，上述領域其實也是我國經濟長期發展面臨的“短板”。李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第三次會議答中外記者問時，談到地方政府的債務70%以上是投資性的、有收益的，債務資金用于上述領域，除了可以形成大量的優質資產外，無疑也為我國經濟的長期發展提供了堅實的基礎。2014年出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規定地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出，這也保證了債務資金的使用方向不會發生偏離。債務資金的使用效率是解決債務難題的關鍵，在債務迅速膨脹的時期，地方政府大多是忙著“上項目”，沒有對資金使用效率給予足夠的關注，雖然沒有直接的數據可以驗證，但我們可以從部分地方政府大搞形象工程，城市建設中的“死城”、“鬼城”，甚至從一個個反腐的案件細節中窺見一斑，這些都在一定程度上說明了前期的債務資金使用效率并不高。而隨著地方債務的規范性管理，資金的使用受到了嚴格的監控，債務資金使用效率有進一步提高的跡象，一個明顯的表現在于地方政府不再一味地使用財政資金進行基礎設施建設，而是試圖更多地利用PPP項目等形式吸引民間資本共同完成項目建設，這無疑是在基建資金壓力大、債務資金有限的情況下，提升債務資金使用效率的最好方案設計。

主持人：2016年10月，有媒體爆出貴州等地宣布發出的承諾函、確認函作廢并收回；隨后在10月15日，浙江省財政廳也被曝出對“承諾函”等問題進行核查。審計署對部分地方政府債務審計發現，截至2015年底，浙江、四川、山東和河南4個省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。除此之外，借PPP通道變相舉債、個別地區債務率超警戒線等現象廣泛存在。請您談談當前我國地方債管理中存在的問題？出現這些問題的根源是什么？

林江：地方政府對債務提供形形色色的擔保，并且通過種種方式變相舉債，的確讓個別的債務率超警戒線，相關的現象具有普遍性。目前我國地方債管理存在的問題包括以下幾個方面：（1）地方政府濫用政府信用給地方性國有企業或者投融資平臺舉債提供隱性的擔保，甚至用其他的投資項目的收益直接或者間接地為相關的債務舉借提供擔保，一旦地方經濟形勢出現逆轉，地方政府無法從擔保品中獲取現金流為地方債還本付息，地方政府會陷入非常被動的狀態，甚至要上級政府出手相救；（2）地方各種投融資平臺林林總總，盡管中央政府出臺了政策措施要眾多的投融資平臺退出或者需要整頓，但是依然無法從根本上消弭投融資平臺對地方財政風險所帶來的沖擊。加上不少地方的PPP其實是國有企業與政府部門的合作而非民營企業與政府部門的合作，于是就出現了地方政府借PPP的通道變相舉債的問題；（3）目前出臺的地方債管理辦法是“堵”的政策措施多，“疏”的政策措施少，沒有針對當前地方政府的融資難問題找到解決之道，倒逼地方政府不惜鋌而走險，冒著違反《預算法》的風險而變相舉債；（4）目前新《預算法》雖然頒布了兩年，但是迄今為止還沒有出臺實施細則，有些地方政府甚至還不知道如何貫徹落實新《預算法》，而新《預算法》中關于要把地方債務納入一般公共預算的要求也就沒有辦法真正得到貫徹實施。我認為出現上述地方債管理問題的根源在于中央和地方的事權與支出責任還沒有完全厘清，地方政府可以支配的財力太少，地方能夠支配的財力主要用于解決吃飯財政的問題，對于建設性財政，則完全依賴土地財政或者舉債。而在當前可以出讓的土地越來越少的情況下，地方政府只有依靠舉債（包括違規舉債）了。

溫來成：我們注意到有關承諾函的報道，且有的時間是2016年。我認為，在2015年《預算法》修訂、政府部門對投融資平臺債務甄別以后出現這種情況，屬明知故犯。是有關金融機構、投融資平臺抱僥幸心理，明知不符合《擔保法》、《預算法》，以及國務院三令五申要求的情況下，有意所為。同時，目前又出現了PPP項目名股實債、利用政府購買變相舉債等現象，對于這些問題要及時糾正，嚴控地方政府債務繼續蔓延。從根本上講，這仍是地方政府職能轉變滯后、經濟發展模式轉變緩慢的問題。

張平：我國地方政府債務形成有其特有的體制、法制和經濟因素。1994年分稅制改革以前，財政體制實行“包干制”，即地方財政每年僅向中央交納定額的稅收，因此部分地方選擇了減免企業稅收的方式，藏富于本地，導致中央財政陷入嚴重危機的現象，中央財政收入占全國財政收入比重持續下降。為了解決“弱中央”的問題，1994年分稅制改革把關稅、消費稅這種稅源穩定、稅基廣、容易征收的稅種上劃給了中央，作為中央固定收入；把營業稅、地方企業所得稅以及其他稅基小、征收難度大的稅種劃給地方；并將增值稅等列入中央和地方共享稅。分稅制幫助中央集中了財權，但在事權劃分上卻不夠明晰，地方政府在快速城鎮化發展的過程中承擔了越來越多的事權，導致地方財政收入和支出差距越來越大。加上2015年以前《預算法》中并不允許地方政府公開發債，地方政府只得成立負責基礎設施建設的國有獨資公司，并將幾個類似公司打造成企業集團，即成立地方融資平臺公司，借助平臺公司身份向金融機構舉債來滿足地方經濟建設的資金需求。融資平臺公司的政府特定目的性公司身份使其舉債行為獲得了地方政府的擔保或地方以土地出讓收益助其償債。2008年金融危機以后國內“雙松”的財政與貨幣政策加上地方政府的GDP情結客觀上促使了地方融資平臺快速激增，地方政府債務也從而大規模形成。

地方政府形成債務后，隨著地方經濟發展和民生政策落實的壓力，債務風險進一步積聚。若不加以預警和控制，債務風險將沿著地方赤字加大→償債困難→土地財政依賴→地方政府瀕臨破產→債務風險向上級政府縱向轉嫁的路徑演變。具體來說，當前我國地方本級財政的運行狀態多為赤字狀態，地方一般財政收入難以作為償債資金來源。償債資金主要依靠土地出讓收益等政府基金性收入和發行新債收入。而這兩個償債主力又極易受宏觀經濟運行及市場波動的影響，從而進一步導致地方政府債務風險的加劇。加之，目前我國明晰的地方政府破產規則尚未出臺，貸款機構無法對地方政府進行精確的風險評估和信用評級，中央也難以阻止地方政府道德風險的產生，面對不斷累積的地方政府性債務風險，中央財政只能充當最后的兜底責任。地方政府債務風險的最終演變趨勢極有可能是向中央財政進行縱向轉嫁。

陳寶東：雖然針對地方債務問題，國家出臺了一系列的法律法規和指導辦法，已經基本形成了地方債管理的制度框架，也取得了不錯的成效，最重要的表現在地方政府舉借債務的規范化、顯性化，然而，我們卻依然可以發現一些不規范的地方債務舉借行為存在，說明我國地方債管理中依然存在制度設計不完善以及監管不力等問題。

出現這些問題的根源在于：出臺的多項地方債務治理措施主要側重于解決地方債務本身的風險治理問題，而對導致地方債務膨脹的基礎制度建設問題沒有得到合理的解決。大量的學術研究已經證明，中國特色的分權體制使地方政府需要完成的事權沒有足夠的財力作為支撐，這是地方債務膨脹的初始原因，而地方政府間的“政績錦標賽”又賦予了地方政府主動負債的動力，因此，化解地方債務難題的關鍵因素之一在于完善分權體制和 “以GDP論英雄”的官員評價體系。地方政府想要促進當地經濟發展和滿足居民需要，必然需要大量的資金投入，而在現有制度框架下，可用的融資途徑難以滿足資金需求，于是就有了上述的各種所謂的“創新”途徑。我們回頭梳理現已出臺的地方債務治理措施，從地方債務的發行流程、資金使用、風險控制等多個方面都作出了規定，但地方政府財權事權不對等以及政績錦標賽的問題并沒有得到有效的解決，地方政府財政缺口加大、地方政府干預信貸配置等現象依然存在，人們依然對GDP排名“寄予厚望”。此外，我國地方債管理還存在監管不力問題，對上述各種違規的操作，我們并沒有看到對有關部門的處罰決定，這容易造成其他地區的模仿效應，并不利于對諸如此類違規行為的治理。

全面解讀地方債新政

主持人：根據背景材料，《辦法》將地方政府債務分類納入預算管理，此舉有何用意？《辦法》從債務限額確定、預算編制和批復、預算執行和決算、非債券形式債務納入預算、監督管理等方面，提出了規范地方政府債務預算管理的工作要求。《辦法》的出臺有助于從哪些方面解決我國地方債管理中面臨的問題？

溫來成：這些措施有利于推進我國地方政府債務的全口徑預算管理，以及地方政府債務管理的規范化、法制化。有利于解決債務不透明、管理不規范、債務規模繼續膨脹等問題。

林江：我認為此舉的用意在于借助新《預算法》的影響力，把地方政府債務納入法治的軌道，做到有法可依，違法必究。一方面通過新《預算法》，給地方政府舉債提供一個合法的通道，另一方面，也希望通過加強對地方債的預算管理實現有效地管控地方債風險的目的。我認為，《辦法》的出臺有助于從以下幾個方面解決我國地方債管理中面臨的問題：一是通過明確地方債的限額給地方債確定一個上限，并要求地方政府加強對債務限額的管理，這樣就能夠最大限度地控制地方債的風險規模；二是通過把債務預算納入一般預算管理，要求地方政府在一般預算之中預留債務還本付息的資金，確保債務資金使用納入規范化和制度化的范疇；三是通過預算的嚴格執行，確保債務資金在使用過程中受到地方人大的監督，并且自覺接受人大和社會輿論的監督，提高了地方債務舉借和使用的公眾透明度，一定程度上也有效維護了政府的信用；四是有助于加強對地方債的監督管理，讓社會各界與地方政府部門共同形成對地方債的監督合力，確保地方債的管理在陽光下進行。

張平：“十二五”末，全國人大常委會表決通過了《預算法修正草案》，確立了省級地方政府發行債券的法律依據，也開啟了地方政府利用陽光化的直接融資方式進行舉債融資的新時期。財政部近期印發的 《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》更是從實際部門層面給出了地方政府債務預算管理的操作指引，有利于解決各地債務預算管理水平參差不齊、缺乏規范性約束、中央難以統籌監督等問題。但需要注意的是，根據目前新《預算法》和各項債務預算管理新規，地方政府舉借債務的規模仍受制于國務院限額，地方政府發債還未進入徹底的自主發行、自償自還模式，與西方發達國家地方政府發行公債的運作模式還有很大差距。在“十三五”時期應研究完善地方政府自主發債的細節性政策，而非僅停留在框架性建議上，加快完善債券發行定價與信息披露機制、推動債券利率市場化、擴大認購者范圍等改革進程。

陳寶東：將地方政府債務分類納入預算管理的主要目的是加強對地方債務的監督。正如財政部負責人的解釋，此項舉措改變了以往一些地方政府通過融資平臺公司舉債后債務資金游離于監管之外的局面，有利于規范地方政府舉債行為，實現對地方政府債務“借、用、還”的全過程監控，增強地方政府債務透明度，強化對地方政府債務管理的監督。

《辦法》的出臺將有助于解決地方債管理中的一些問題，具體來看：第一，對債務限額的規定有助于通過設定債務的“天花板”而減少地方盲目舉債的沖動，控制地方債務的總量；第二，對預算編制和批復的規定主要解決了政府舉借債務和使用債券資金的規范化和制度化建設，加強之前游離于預算外資金的管理；第三，對預算執行的規定主要細化了債券的發行、轉貸和具體使用，目的在于保障償債資金的來源，維護政府的信用，為地方債券的市場化建設打好基礎；第四，對非債券形式一般債務納入預算管理的規定將債務的還本付息、余額變動等納入預算管理，有助于實現對原有存量債務的消化以及債務置換工作的平穩推進；第五，對監督管理的規定意味著地方政府舉債是一種公開化的行為，需要主動接受監督，違反《辦法》規定的行為將會受到處罰或司法處理，同樣可以規范地方政府舉債的制度化建設。

主持人：《預案》明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。并按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級，相應實行分級響應和應急處理。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。此外，實施地方政府財政重整計劃是《預案》的重要內容，要求高風險地區通過實施一系列措施，包括增收、節支、資產處置等，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。您對此作何解讀？為什么要建立分級響應和應急處置機制？

林江：我認為，提出相關的《預案》，是中央政府希望有效管控地方債務風險的重要舉措。事實上，我國是實行單一制的中央集權制度的國家，在六級政府框架下，任何一級地方政府的舉債，理論上都可以歸到中央政府的負債總額上，中央政府難以簡單撇清對于地方債所需要承擔的償還責任。但是，要中央政府實際上承擔地方政府債務的償還責任是完全不現實的。要有效解決上述難題，就需要出臺相關的《預案》，一方面體現中央政府對于地方債的基本態度，體現中央政府在地方政府出現償債困難時所需要提供的救助和支持；另一方面，通過對地方債進行分級，倒逼地方政府對相關的種類和級別債務作出積極的回應，并進行有效管理，避免地方債的債務負擔轉嫁到中央政府那里。此外，建立分級響應和應急處置機制體現了中央政府對于地方債并沒有采取視而不見的態度，而是采取積極態度予以回應，該救助的給予救助，并盡量把救助的責任控制在省級政府的層面，體現了實事求是的態度。當然，要完全準確地把地方債進行上述分類也會存在一定的不確定性，因為不同的人對于風險事件的評估會不一樣，政府性債務風險也難以整齊劃一地分為四種類型，如果分類不準確，會影響地方債務的處置機制的構建。

溫來成：建立地方政府債務風險處置預案，實行地方財政重整計劃，實際上就是中國版的地方財政破產制度。我們中財-鵬元地方財政投融資研究所曾組織學術討論會，邀請專家學者專門討論過這個問題。建立這種機制，有利于及時處置地方政府債務違約事件，防止發生系統性、區域性債務危機、金融危機，保證我國經濟社會發展的正常秩序。建立這種機制，對地方政府債務管理，特別是目前債務風險大的一些地區，具有警示作用。

張平：國務院辦公廳〔2016〕88號文公布的 《地方政府性債務風險應急處置預案》規定了地方政府應對債務風險事件的自調整和預調整方案。該文件屬于財政重整計劃，雖不同于地方政府破產制度，但卻解決了債務危機爆發后如何處理的難題，可謂拉開了構建地方政府破產制度的大幕。該文件釋放出的地方政府債務中央不救助、省級負總責的信號有助于斬斷地方政府對中央的路徑依賴。“十三五”時期可繼續嘗試展開地方政府破產制度，特別是經營性部分破產制度的構建，從法律上明確地方政府應承擔的債務風險責任，在地方政府資不抵債時，允許地方政府宣告破產，并詳細列出破產后資產處置的短期和中長期安排。

陳寶東：《預案》的出臺主要解決了地方政府性債務風險應急處置機制的建立，這既是對43號文件的深化和細化，又是對黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會精神的落實，有利于控制地方債務可能引發的財政金融風險。《預案》向我們傳遞了幾個重要的信號：第一，重申了中央實行不救助原則。地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府不救助的原則是中央政府處理地方債務問題一直堅持并多次重申的原則，這對于控制地方債務規模和風險傳導具有重要意義。第二，強調了地方政府舉債的主體責任和流程規范。地方債券市場的建設和發展對地方政府的舉債行為形成了一定的約束，地方政府要主動把握舉債的力度、方向以及評估債務風險事件，并依據《預案》的指導及時處理風險事件。第三，地方政府債券要加快市場化建設。《預案》明確規定了政府性債務風險事件分為政府債務風險事件和或有債務風險事件，并存在不同等級的債務風險說明地方政府債券是存在違約的可能性的，這是地方債券市場化和行政化模式的重要區別之一。

在確立了地方政府性債務的邊界之后，地方政府在未來的舉債行為中要綜合考慮自身的經濟發展水平和真實的資金需求，盡量從源頭降低債務風險的發生概率，但地方債務風險受到多重因素的影響，一旦發生債務風險，分級響應和應急處置機制就是必要的，這是對債務風險處理思路和流程的指導性文件。此外，分級響應的另外一個好處在于可以有效控制風險的大小，盡量將風險在較低級別就得到解決，如若風險在IV（一般）等級下可以通過減少投機計劃等措施處置風險，那么發生高等級風險的概率將大大降低，當然這也對地方債務風險的預警提出了更高的要求。

主持人：《預案》和《辦法》的相繼出臺，為進一步規范地方政府債務管理提供了方向。回顧發現，近年來，財政部密集出臺了一系列政策構建規范地方政府債務管理，包括健全法律和制度體系、建立限額管理機制、政府債務全部納入預算、開展風險評估和預警、發行地方政府債券置換存量債務、研究制度應急處置預案等。您對此作何評價？盡管如此，我國的地方債管理仍是任重道遠，您對完善地方債管理體系還有哪些想法建議？

林江：我認為《預案》和《辦法》的相繼出臺，意味著中央政府高度重視地方債問題，重視對地方政府債務管理的有效性的評估，重視新《預算法》實施后對地方政府債務可能帶來的影響等問題。我認為這是在新《預算法》的實施細則還沒有正式出臺的背景下，中央政府采取行政規章及時有效地管控地方債風險的重要舉措。首先，在《預案》和《辦法》的實施過程中可能還會碰到不少問題，例如，越是基層的地方政府，可能需要通過舉債為經濟建設項目融資的迫切性越顯著，但是越是基層的地方政府，在現行體制下越沒有可能成功舉債，因為新《預算法》只是授權省級政府有權舉債，基層的地方政府必須把舉債的規模、期限、利率水平等方案設計委托省政府進行，并由省級政府在統籌全省的舉債需求的情況下向財政部申請發行地方債券籌資，然而越是基層的地方政府越難以取得足夠的地方債融資額度，從而讓地方政府舉債永遠停留在紙上，這個矛盾不容易解決。其次，要把地方政府債務納入一般預算并不困難，關鍵在于對地方政府債務風險的評估不太容易。例如，到了基層政府，例如縣級政府、鎮級政府，根本無法建立縣級、鎮級的債務風險評估體系，因為其行政層級太低。但是評估體系若不建立起來，是難以真正推行地方債務風險的有效評估的。我對于地方債管理體系的建議是：（1）要求省級政府建立地方債的管理體系，但是對于省以下地方政府，則需要及時向省級政府報告地方債務的余額和債務還本付息的安排，再由地方政府匯集各種數據構建省級政府的地方債務管理體系，這樣的制度安排會比每一級的地方政府制定自身的地方債管理體系要有效得多；（2）中央政府在條件成熟的時候應該進一步放寬地方債的舉債限制，讓地級市也有舉債的資格，但是可以開列一些條件，例如發債的城市必須擁有足夠的現金流來為地方債的還本付息買單；（3）《預案》和《辦法》只是屬于部門行政規章層級的法規，與《預算法》等國家法律相比，顯然其法規層級不夠高。因此，一方面建議中央政府加快新預算法實施細則的出臺，另一方面，也需要考慮對地方債的管理在條件成熟的時候進行立法，這樣，才能讓地方政府對于債務發行和管理真正做到有法可依。

溫來成：這些制度、規范的陸續出臺，說明我國地方政府債務管理在一步步地走向規范化、制度和法制化，是提高國家治理能力和水平的重要措施。下一步的地方政府債務管理，要進一步提高債務資金使用效益，支持地方經濟社會發展，特別是新型城鎮化建設的需要。這也是培養稅源，提高政府償債能力的根本措施。

張平：國務院〔2014〕43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中指出政府融資平臺公司的新增債務都不是政府性債務，從而剝離了融資平臺公司的政府融資功能，同時特別明確今后地方政府只能由政府及其部門通過發行政府債券的方式舉借債務，不再有通過企事業單位舉借的政府性債務。新規之下，地方融資平臺公司面臨轉型發展與規范治理的新挑戰。一方面，要對融資平臺債務存量進行分類，經營性盈利項目的舉債要與政府脫鉤，完全推向市場，轉化為企業債；公益性項目的舉債，政府可以通過合理的價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼或政府購買公共服務的方式予以支持。長遠來看，平臺公司的項目必須按照市場化原則融資和償債，實現風險內部化，其舉借的債務不納入政府債務，政府也不得提供任何形式的擔保。另一方面，融資平臺公司要增強適應市場化的經營管理能力，健全“協調運轉、有效制衡”的公司治理結構，將融資模式與公司發展戰略有機結合，通過合理配置償債周期，管控債務風險、降低融資成本，通過預算控制、成本控制、盤活存量、財務預警、妥善應對等手段，增強有效管控財務和運營風險的能力，真正轉型為獨立自主經營的市場主體。

此外，按照國家加強政府債務管理的思路，PPP模式在化解債務存量方面被寄予厚望。“十三五”時期是推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的關鍵時期，財政部門要將當前正在推行的PPP模式和我國財政改革中的若干重大突破相結合，優化PPP模式管理流程。項目建設前期要簡化PPP項目審批程序，實施目錄式甚至是負面清單式管理，對于國家鼓勵或允許進入的行業，充分調動社會資本積極性，由財政部門牽頭開展物有所值和財政可承受能力評價。項目運營中的管理和項目到期時的考核都要結合財政部門的全口徑預算、綜合財務報告、跨年度滾動預算、債務管理、轉移支付等“十三五”時期的重要改革來推進。政府和社會資本需要提前約定一個出現經營困難或融資償還問題的應對機制，將政府責任限定在出資范圍內，避免風險無限制延伸或轉化，要建立定期檢查管理機制，及時了解各類PPP項目建設運營情況并整理上報，對于經營出現問題或償債壓力較大的采取必要的應對措施，避免風險集中爆發。

陳寶東：應該說，我國的地方債務風險問題得到了國內外的廣泛關注，而為了控制債務風險、規范地方債務管理，財政部出臺了一系列的法律法規及指導辦法，并發揮了良好的預期效果。政策的密集出臺，一方面說明我國面臨巨大的地方債務風險難題，另一方面也表明中央政府下大決心和力氣要妥善解決債務難題。這些政策法規和指導文件的側重點并不相同，例如債務限額管理、債券置換存量債務著重解決短期的風險問題，而健全法律和制度體系、開展風險評估預警、應急預案制度更加著眼于長期地方債券市場的發展。通過梳理，我們不難發現，對于地方債務的處置，我們正從“開前門，堵后門，疏堵結合”走向“規范化、市場化”，制度框架體系不斷被細化和完善，為化解當下的債務風險和未來合理化的地方債券市場建設都奠定了堅實的基礎。

然而，雖然我們向地方債管理邁出了堅實的步伐，但地方債的管理仍然是任重道遠，“承諾函”事件、違規擔保、利用PPP變相舉債等現象的發生告訴我們，當下的地方債管理體系仍有改進的空間。具體應該包含以下幾點：第一，加快財稅體制改革的進程。通過對財稅體系的調整，賦予地方政府合理的財權與事權，是解決債務膨脹的重要一環，地方政府財權與事權不對等的問題不解決，借債的沖動就難以遏制，各種“債務”創新仍然會層出不窮。第二，堅決推進地方債的市場化進程。現行的地方債市場仍然處在行政化向市場化過渡的階段，因此我們首先要建立多層級的地方債券市場，可考慮在地方債限額管理基礎上，增加地方發債規模的機會，試行省以下層級地方政府發行政府債券，規范債券評級工作，完善省以下層級公債的評級體系，盡快形成合理的發行定價機制，此外，政府要逐漸適應從“設計者”向“監管者”角色的轉變。第三，增加地方債務數據的透明度。多項研究中國財政透明度的報告都指出地方債的信息不透明問題尤為突出，財政部曾表示定期公布債務限額、舉借、使用和償還情況，但并沒有給出公布的時間節點、周期，這顯然不利于對地方債務風險的預警和監督，因此，地方債務數據的適時公開工作需要進一步推進。

專家點評：

縱觀全球，在后金融危機時代，主權債務風險先從歐元區爆發，進而蔓延到英國與美國，許多國家在市場投資者與民眾的壓力下，紛紛提出財政重整(fiscal consolidation)計劃，厲行增收減支，減少積累的政府債務，以實現財政與經濟運行的可持續性。根據OECD統計，截至2010年12月底，在34個成員國中有25個國家宣布財政重整計劃，其中，約2/3的債務減少來自于支出削減，1/3是通過增加稅收收入。

長期以來，我國財政政策相對穩健，財政風險很小，因此“財政重整”一詞很少被提及。2016年11月14日，國務院辦公廳發布 《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。這是我國歷史上第一次提出“財政重整”，標志著我國地方政府債務管理進入了新的階段。

一、財政重整計劃的作用

一是強迫地方政府對自己的債權人負責，明確地方政府負債要承擔的責任，通過削減開支、出售資產以及處理責任人等，進而對其自身的服務和行政進行改革。

二是在政府債務風險較高時，債權人（或地方政府債券的投資者）的投資信心開始動搖，地方政府啟動財政重整計劃，也是向債權人表達改革的愿望，傳遞信心，有時能夠爭取債權人的諒解，實現債務的減免或展期。

三是財政重整計劃的推行，有利于地方政府在債務風險較高時，重新審視并及時調整財稅政策，亡羊補牢，避免“突然死亡”，等于給地方政府的債務風險加了一層“緩沖帶”。

二、我國地方政府財政重整計劃的主要特點

我國的財政重整計劃是在中央政府的指導下有序進行的。我國是單一制國家，上級政府對下級政府債務不承擔連帶償還的擔保責任，但有義務指導下級政府的地方政府債務管理。債務高風險地區在實施財政重整以后財政收支仍難以平衡的，還可以向省級政府申請臨時救助。這與聯邦制國家的區別較大，在聯邦制國家，地方政府出現債務違約時，州和聯邦政府不會施以援手。

我國的財政重整計劃屬于主動調整。在一些國家，財政重整是因為債權人起訴政府或政府已經喪失債務清償能力。而在我國，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。因此，我國的財政重整計劃并非是地方財政到山窮水盡之時的應急管理，而是債務風險達到預警線時的主動管理。

我國的財政重整計劃相對溫和。與一些發達國家的財政重整方案相比，我國的方案相對溫和一些，僅強調了財政支出的零增長。而在許多國家，把削減養老金，對公務員、公立學校教師等裁員降薪都列入方案。

我國的財政重整計劃重心在于財政支出。在許多發達國家，財政重整可以是減少支出，如出臺削減警力、減少照明、道路維修和街道清潔服務等措施；也可以是增加收入，如變賣政府資產以取得現金收入，設立新的稅種或者調高原有稅種的稅率以增加稅收，提高公共設施和公共服務收費，發行市政債券融資等。我國地方政府尚不具備稅收立法權，財政重整主要是削減財政支出。

三、最大程度降低財政重整計劃的負面影響

財政重整計劃是“良藥”，也是“苦藥”，有一定的負作用。面對地方政府削減支出、降低公共服務水平、工作機會減少、犯罪率上升等問題，企業和居民可能易地搬遷；在高失業率及民間投資與需求不振的情況下，大幅削減政府支出，原本已經疲軟的經濟將更加低迷甚至陷入衰退。為了降低財政重整計劃的負面影響，政府應該：

審慎決策，周密部署財政重整的方案。應設立財政重整的原則與目標，例如幾年內消除債務風險，提升方案的可信度。面對民眾一時情緒的反彈，政府應加強溝通并展現更強的決心，將方案貫徹到底，以方案的成果來證明方案的前瞻性與執行力；若自失立場、態度反復，不僅方案的可信度將受到更大的質疑，進而導致方案的失敗，而且未來要再提出財政重整方案，成本將大幅提高，變得更加困難。

財政重整要堅持公平原則。財政重整意味著本地區民眾共患難。政府要積極溝通，堅持政策的公平性，財政支出削減不能不成比例地落在某個特定部門或階層身上，確保信息公開、透明，要讓民眾感受到降低財政風險是集體的責任，每個人都將承擔一部分的成本，民眾抗拒的心理將可以大幅減少。

財政重整要與經濟增長政策相結合，避免經濟大起大落。要加大宣傳，合理引導，若財政政策能夠樹立人們對未來經濟增長的樂觀預期從而擴大消費，緊縮的財政政策可能對總需求產生擴張性效果。

總的來看，我國提出地方財政重整計劃正在其時，有利于準確界定上級政府與下級政府在債務違約時的權責利，硬化債務約束，也在一定程度上警示金融市場的投資者不要盲目寄希望于上級政府的救助。財政重整計劃的提出，并不意味著我國近期地方政府債務風險加大，而是標志著我國地方債務管理朝著規范化的方向又邁進了一大步。

——上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮

（本欄目責任編輯：王光俊）