部門整體支出績效評價與部門行政效能評價的比較分析

●沙 秋

部門整體支出績效評價與部門行政效能評價的比較分析

●沙 秋

部門整體支出績效評價與部門行政效能評價是開展部門評價的兩種主要類型，對監督和引導部門提高工作效率具有重要意義。本文從厘清兩者概念出發，梳理兩者異同，闡述兩者之間聯系，并就如何避免重復考察、提高評價效率提出了相關建議。

部門整體支出績效評價 部門行政效能評價數據共享

一、部門整體支出績效評價與部門行政效能評價的概念界定

部門整體支出指部門為實現戰略目標、履行自身職責、完成年度工作計劃，按照相關法律法規編制、申報、通過批復并執行的包括基本支出 （人員支出與公用經費）、項目支出在內的部門全部預算資金。部門整體支出績效評價，是指從部門資金的角度出發，根據部門設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法，對預算部門整體支出的績效目標完成情況、預算管理水平進行客觀、公正的評價。

部門行政效能是指在行政管理活動中，各級行政主體在實施行政行為時，以較小的行政資源投入來實現最佳的行政工作目標，達到資源配置的最佳狀態，并符合行政行為合法性、有利性、目的正確性的原則。部門行政效能評價，即從部門工作的角度出發，考察各級政府部門在運行過程中，是否有效配置資源，是否規范化、標準化履行行政職責，是否合規、高效實施對應職能行為，從而評判政府部門管理創新改革和管理效益的實現程度。

二、部門整體支出績效評價與部門行政效能評價的異同

部門整體支出績效評價與部門行政效能評價的相同點主要表現在評價目的及評價載體方面：

首先，部門整體支出績效評價和部門行政效能評價的目的相同，也即通過評價，推動部門多種資源的合理配置、工作流程的科學設置，最終實現工作效率的提高。財政部《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》中提到，開展部門支出管理績效綜合評價的目的是 “促進部門從整體上提升預算績效管理工作水平，提高財政資金使用效益，保障部門更好地履行職責”。國家層面目前尚未就行政效能評價出臺細致規定，以上海市《關于本市進一步推進政府效能建設的意見》文件為例，文件指出，要通過開展政府部門效能評估、提升行政監督實效，以最終“轉變政府職能，降低管理成本，提高政府辦事效率和服務質量，增強政府管理的能力和水平”。

其次，部門整體支出績效評價和部門行政效能評價的載體相同，也即有賴于科學、合理的評價指標體系。部門整體支出績效評價方面，財政部于2013年發布了 “績效評價共性指標體系框架”，包含部門整體支出績效評價指標在內。部門行政效能評價方面，北京、上海、河北等地開展了嘗試，就評價維度、各部分權重、數據來源等方面進行了初步探索，目前國內尚缺少統一的框架，但均以指標為載體進行評價。

兩者的不同之處主要表現為評價對象、評價內容和評價組織形式等方面：

其一，部門整體支出績效評價和部門行政效能評價的對象不同。部門整體支出評價對象為部門資金，關注部門資金效益的發揮，是對部門基本支出和項目支出的評價，上海市財政局明確指出“立足支出，以財評事”是開展部門整體支出績效評價的基本原則之一。部門行政效能評價的對象為部門工作，關注部門職能是否有效履行，包括部門資源是否科學配置、部門管理流程是否優化、部門運作方式是否完善、部門工作作風是否改進等。部門行政效能評價應當揭示政府管理的效能狀況，反映效能建設制度設計與實施運行的有效性。

其二，部門整體支出績效評價和部門行政效能評價的評價內容不同。部門整體支出績效評價的指標體系框架主要分為投入、產出、效果、可持續影響等維度。部門行政效能評價的指標體系框架包括行政權力標準化建設情況、行政權力機制完善情況、部門基礎管理情況、工作完成情況、行政監督與行政問責反饋結果等維度。具體對照情況如表1所示。

表1 評價內容對照表

其三，部門整體支出績效評價和部門行政效能評價組織形式不同。部門整體支出績效評價方面，各級財政部門、預算主管部門是責任主體，其中財政部門組織開展部門整體支出績效評價工作，包括擬定工作方案，委托第三方評價機構對部門整體支出績效進行評價，組織相關專家對整體支出績效評價報告進行評審等，評價結果匯報對象是各級人大。部門效能評價則是一項由多部門參與，以政府部門為主導的工作。目前各地推進此項工作的主體并不統一，北京市政府部門行政效能評價工作中，市政府辦公廳、市監察局、市人力社保局、市政府法制辦、市編辦等部門都是主體；上海市各級政府成立政府效能建設工作領導小組 （與行政審批制度改革工作領導小組“一個機構、兩塊牌子”），負責組織評議和考核各相關部門行政效能建設工作；成都市則由市監察局牽頭，聯合市機關行政效能建設領導小組成員單位共同組織實施。各評價主體根據三定方案、行政效能建設任務書等文件，依據被評價部門提供的相關資料給出考評意見，評價工作也可委托第三方中介機構進行，評價結果匯報對象為各級政府或相應組織部門。

三、部門整體支出績效評價與部門行政效能評價的聯系與應用

綜合上文內容，部門整體支出績效評價與部門行政效能評價邏輯路徑不同，前者評價對象為資金，結論著眼于部門整體預算資金效益的發揮；后者評價對象為部門工作，結論著眼于部門職能的規范、高效履行。然而，若從部門運行角度出發，兩者之間仍存在聯系。

一方面，從理論層面來看，行政效能建設是基礎，標準化的行政權力、完善的權力運行機制、科學的基礎管理將有效明確部門在行政架構中的定位、部門與相關部門業務關系、部門工作機制和流程，從而為部門實現戰略目標、落實中長期規劃、完成年度工作計劃提供堅實的制度保障，也即行政效能建設構成部門整體支出績效評價的制度環境；反過來，部門整體支出績效評價將幫助部門聚焦績效薄弱點，并促使部門對原因展開分析，從而不可避免地將部分問題根源回溯至效能建設上來，這一過程有助于推動政府管理流程優化或再造，也即部門整體支出績效評價可以在某種程度上體現出部門行政效能建設的整體水平，并倒逼制度環境的調整與優化。

另一方面，從部門工作管理的實際來看，盡管部門整體支出績效評價和部門行政效能評價的評價對象和評價路徑不同，但數據間存在高度的共享關系，也因此造成部分評價內容可能重復的風險，原因可表述如下：預算部門通常遵從目標管理的思路，將年內需要完成的各項工作列入工作計劃，這種處理方式下行政效能建設工作就極有可能表現為預算中的專項，從而不僅作為效能建設內容被評價，也作為績效評價中的“產出”被評價；即使并未以專項形式而僅僅作為日常工作推進（即沒有專項預算保障），按照當下部門整體支出績效評價中考察 “年度工作計劃對應內設機構的職責履行情況、履行效果”的思路，仍然有可能對行政效能建設的部分內容 （仍處在推進建設過程中的部分內容，而非整體的制度體系）進行考察。

上述兩點聯系表明評價工作中各相關部門不僅應注意到兩者之間相輔相成的關系，而且也需充分掌握和理解兩者在實際操作中的復雜情形。從高效推進評價工作的角度，我們提出以下建議：

一是注重部門整體支出績效評價和部門行政效能評價的結合應用，即充分利用兩者評價內容、評價結論方面的互補性，提高兩者在實施階段的科學性和針對性。具體來說，部門整體支出是部門正常運轉、完成日常工作和特定任務、實現事業發展的資金保障。部門整體支出的績效目標，即是對部門職責實現情況的描述，而這一點與行政效能建設聯系緊密。因此，在設計部門整體支出績效評價方案時，不能將其和部門行政效能評價完全割裂開，而應該按照部門職責、部門行政權力等信息確定部門績效目標。而在設計部門行政效能評價方案時，也應參考部門整體支出績效評價中績效目標實現欠佳的部分，確定重點考核內容，從而切實推動部門管理創新改革進程。

二是加強統一領導，避免重復考核。鑒于部門整體支出績效評價和部門行政效能評價目前尚在探索階段，且現階段部門支出績效目標實現和行政效能建設工作都服從于目標管理思路，因此在評價內容上，兩者存在較大的重復考核風險。為規避上述風險，各評價組織方應推動實現統一領導或者合作，明確各自評價的側重，圍繞對應評價內容界定數據范圍，盡量避免重復考察。對于確實有必要同時納入兩個評價體系中的部分內容 （主要表現為部門整體支出評價對部門效能建設的涵蓋，如納入年度工作計劃中的行政審批業務指南和辦事指南的編制、權力清單及責任清單的推進等），應通過統一領導促成數據共享，從而減少預算單位負擔、提高評價效率。

另外，從長遠來看，在大數據積累和應用不斷深化的當下，評價各相關方應加強數據的質量管理，推動各方數據的關聯與融合，逐步形成跨業務、跨部門、跨層級的公共基礎數據，保障評價工作合理、高效開展，切實發揮評價工作的監督和引導作用。

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

[1]劉敏.整體支出績效評價指標體系設計方法初探[J].財政監督，2016，（10）.

[2]周冰靜.地方政府行政效能建設存在的問題及解決對策 [J].蘭州教育學院學報，2015，（02）.

[3]張桔等.地方政府行政效能提升研究[J].中共南昌市委黨校學報，2016，（05）.

（本欄目責任編輯：范紅玉）