基于管制理論的我國電信資費監管研究

●鮑樹琛

基于管制理論的我國電信資費監管研究

●鮑樹琛

依據管制理論，本文回顧了國內電信資費監管的發展歷程，分析了當前監管機制存在的電信資費成本核算不透明、電信資費結構不合理、缺乏完善的電信資費監管法律、監管機構不完全獨立等問題，提出進一步完善電信資費監管的法律框架，建立面向“三網融合”的監管機制，鼓勵民間資本進入電信行業，強化信息披露制度，實行適度的不對稱監管等優化對策。

電信資費 管制理論 政府監督

一、引言

管制經濟學認為，最優的管制機制就是讓市場自由化，只有在市場失靈時，才需要政府進行干涉。信息化社會發展至今，我國電信業發展取得舉世矚目的成績，但電信資費競爭的不充分性、負外部性和信息不對稱等因素都可以導致市場的局部失靈。廣大消費者由于對電信產品的多樣化個性化需求，對電信產業的經營和服務提出了更高層次的要求。2015年5月，國務院更是提出了“降費提速”的目標和舉措。在新形勢下，電信資費問題逐漸成為公眾聚焦的熱點。

有效的政府監管對于通信市場來說是必要的。第一，從企業性質角度上來看，雖然我國電信運營商經過多輪的改革重組，從政企合一到政企分離、從單一壟斷到多元互動，但其本質還是屬于典型的自然壟斷國企，追求利潤最大化仍然是營利性企業的目標。如果沒有政府監管的約束，電信運營商可能會減少其在公共服務職能方面的投入，價高質低，扭曲社會資源配置效率。因此，為了增加社會福利，減少由于獲取電信產業內部信息的交易成本，消費者需要一種專業化的監管機構對電信資費實施必要的監管。第二，從法理角度上來看，新形勢下電信業務不斷地創新，然而國內電信管制理論落后、政策滯后等問題仍然普遍存在，產業最高理論指導《電信法》也由于各種原因一直處于“難產”階段。作為電信管制的核心內容，電信資費需要引入法律機制進行監管，促進電信計費更加科學和完善。

二、我國電信資費的現狀

自2013年12月中國移動獲得固網牌照以來，我國三大電信運營商進入了全業務領域競爭時代。市場競爭的表象是三大電信運營商在套餐上不斷推陳出新，產品服務甚至價格趨于同質化。表1呈現了我國三大電信運營商2013年至2015年的經營業績。無論是收入、利潤還是用戶份額指標，中國移動均占據了絕對優勢，中國移動一家獨大成為中國通信市場的事實壟斷者。從總體上來說，2013-2015年，三大電信運營商的營業收入不斷增長，移動用戶總數和固網寬帶用戶總數也保持增長勢頭，而移動業務平均每月每戶收入ARPU卻不斷下降。換一句說，即使在國家政策的影響下，電信運營商將資費價格不斷地降低，但通過各種方式不斷擴大用戶規模，仍然取得了傲人的業績。從管制經濟學理論角度來分析，雖然政府對電信資費的監管經常以保護消費者利益為出發點，但實際上能夠從管制中獲得利益可能還有被監管的電信運營商。我國三大電信運營商展開積極競爭，不斷降低價格，消費者獲得更多更好的產品與服務；而政府嚴格控制電信資費，獲得收益更多的是電信運營商。

表1 三大電信運營商2013至2015年經營業績

三、我國電信資費監管發展歷程

2000年以前，我國電信資費一直處于國家嚴格管制之下，由政府直接定價。2000年開始，我國電信資費由政府直接定價，逐步過渡到政府指導價，一直到目前的市場調節價。在政府直接定價階段，政府提出各種不同業務的定價，同時政府也不需要承擔終端市場營銷任務，最后確定的資費方案基本為統一價格。而到了政府指導價階段，由于不同的電信運營商針對不同細分市場的用戶提出多樣化的資費套餐，政府面臨的監管任務相當復雜，政府管制的重點從原先掌握電信回報率轉變為控制電信資費方案的上限。隨著2014年工業和信息化部、國家發展改革委發布《電信業務資費實行市場調節價》的通告，我國電信資費已經正式處于市場調節價。也就是說，過去電信運營商資費的調整需要先經過備案，現在則可根據市場和自身情況來主動進行相應的調整。

按照時間序列查閱監管政策，我們可以發現，經過多輪的電信資費調整，政府將電信資費定價權逐步交給企業和市場，電信資費總體呈下降趨勢，電信管制經濟重心由調節企業與用戶的關系轉移到調節企業與企業的關系，政府的監管層面更加側重于宏觀指導，把重心放在研究產業的長遠發展上。相關電信資費法規規章的發布和實施，表明我國電信資費管制框架正逐步完善。

四、發達國家電信監管的經驗

在通信技術不斷創新的趨勢下，美國、英國、日本等發達國家紛紛對電信產業進行資費管制改革，促進運營商之間形成有效競爭。美英日等發達國家的經驗中存在我國值得借鑒之處，主要歸納如下：第一，建立完善的法律體系。法律是實施電信資費監管的基礎保障，為監管措施的執行創造了必要前提。從各國經驗來看，電信資費監管最突出的經驗就是先立法后建設監管機構。電信監管機構的設立、職權、主要資費政策等都以法律條文的形式進行明確規定。電信法律對各方面有規范。第二，強調監管機構的獨立性。獨立意味著公允、權威，避免“管制俘虜”的現象。從形式性獨立角度上分析，電信監管獨立性主要有兩類：第一類獨立于電信運營商及政府機關，如美國的FCC和英國的OFTEL；第二類獨立于電信運營商，如日本總務省。同時，將政策制定、行業監管到業務運營相分離，三方各司其職。政府的職責是從國家整體利益角度出發進行宏觀指導并制定基本政策；獨立監管機構依法實施電信監管；電信運營商提供電信業務。第三，拓展監管范圍。為了適應技術進步及其融合的需求，電信監管的范圍不僅包括傳統的電信和發展迅猛的互聯網，還包括廣電，逐漸向整個信息通信領域延伸。

五、我國電信資費監管機制存在的主要問題

（一）電信資費成本核算不透明

要對電信資費進行監管，最重要的信息就是其成本的核算，價格向成本靠攏是市場經濟中一個基本的規律?，F行的《中華人民共和國電信條例（2016版）》規定“電信資費實行市場調節價。電信業務經營者應當統籌考慮生產經營成本、電信市場供求狀況等因素，合理確定電信業務資費標準?！钡珡膶嶋H情況來看，電信成本核算方式沒有詳盡規定，市場上沒有多少機構能夠準確測算出成本。在實操過程中，電信運營商在確定產品資費時，主要考慮政策合規性、市場份額、投資回報率以及競爭對手等多種因素。這些因素更多的是在運營商內部制定產品過程中考慮，在產品對外銷售時并不會披露電信資費標準的成本、數據及資料。在這種信息不對稱的情況下，數據被操縱的空間范圍很大，電信資費監管存在公眾監督的缺口。

（二）電信資費結構不合理

我國電信資費最大的矛盾就是資費結構不合理。翻閱近年來一系列的政策文件里發現，諸多文件的發布就是為了實施電信資費結構性調整。長期以來，我國電信資費在不同業務、不同區域、不同用戶之間采取交叉補貼原則。這種補貼方式最初是為了照顧低收入者的利益，后來這一交叉補貼方式被世界各國普遍采用，成為電信資費的基本政策。目前，中國移動、中國電信、中國聯通都已經開展全業務經營 （中國廣電于2016年5月獲得基礎電信業務經營許可證成為第四大基礎電信運營商，但是它只包括固網寬帶在內的兩塊業務，并沒有涉獵手機等無線業務），但各運營商進入相關業務領域的先后時間不一、市場份額不同，存在著長板和短板業務領域。在這種情況下，各運營商勢必會利用長板業務補貼短板業務，于是衍生出各種形式的套餐模式進行捆綁銷售。由于套餐種類過多、設計過于復雜、結構不合理、透明度不高等原因，無形中給監管帶來了一定程度上的困難，同時增加消費者選擇和辨識的難度，滋生各類資費歧視欺詐行為。但是，考慮到目前電信資費實行市場調節價，已不太適宜由政府直接干預要求電信運營商改變計費方式、取消套餐等，而且這樣做也容易引發合同糾紛等連鎖反應。

（三）缺乏完善的電信資費監管法律

電信產業技術發展日新月異，市場不斷擴容，客觀上就要求監管機構更新管制理念，提出適宜的管制政策。電信資費監管要建立在電信立法的基礎上，但我國作為世界上電信規模最大的市場，《電信法》由于各種原因尚未出臺。目前的電信資費監管依據是 《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國電信條例》以及各部委發布的諸多文件。這種情況下，監管依據存在一定的不足，可操作性不強，有些政策的實施無法可依。作為副部級中央企業，三大電信運營商的主要領導由中央統一任命，并且都擁有雄厚的經濟實力，這就使作為被監管者的電信運營商有能力也有實力與監管者進行“對抗”。法律的不完善使得其對不良行為的威懾力不強。電信運營商之間的局部惡性競爭、侵害消費者權益等行為得不到有效的解決，破壞了電信市場的運作秩序，監管機構對電信運營商進行監管的過程中暴露的問題也越來越多，如事后監管，行政處罰的成本遠遠小于運營商的收益等，市場急需一部《電信法》調節監管部門與電信運營商之間的關系、電信運營商與電信運營商之間的關系、電信運營商與消費者之間的關系。

（四）監管機構的不完全獨立性

翻看我國電信產業的歷史，我國的電信監管部門是由過去政企合一的郵電部、郵電管理局經過多次整合而成的，監管部門的管理人員與現在的電信運營商之間更有千絲萬縷的聯系，甚至存在“管制俘虜”的現象。能夠從管制中獲得利益的，不僅有消費者，還有被監管的運營商、相關利益方以及政府管制機構本身。政府既是電信運營商的監管者又是其所有者，雖然在形式上實現了政企分離，但只是由原來的直接利益關系變成了現在的間接利益關系，二者仍然具有利益共生性。因此，監管機構的獨立性存在瑕疵，對政策的執行存在影響。目前，根據全面深化改革和簡政放權的總體要求，電信監管機構的職能正逐漸的改變，但對監管機構的獨立性仍需要不斷追求，這樣才能從根本上解決監管機構形式監管或部分監管的問題。

六、我國電信資費政府有效監管的優化對策

（一）進一步完善電信資費監管的法律框架

完善的法律框架是電信產業有序發展的前提。從多年的實踐來看，我國采取的基本為發現問題再解決的事后監督模式，由于缺乏必要的法律依據和實施的程序，必然導致各種問題的發生。在新形勢下，雖然國務院于2016年6月重新修訂了《中華人民共和國電信條例》，在一定程度上為我國電信業務許可、電信網間互聯、電信資費、電信資源、電信服務、電信建設、電信安全等提供了基本規范，但卻沒有成文的《電信法》。國外有關電信法律一般都明確了監管者和電信運營商的權利和義務，同時明確消費者對監管者進行監督的權利，使監管機構的運作有章可循，監管權力的行使有法可依。因此，我國也有必要借鑒適宜的監管經驗，下一步就是要積極加快《電信法》的研究。

（二）建立面向“三網融合”的監管機制

2016年5月，中國廣電獲得基礎電信業務經營許可證成為第四大基礎電信運營商。電信網、計算機網和廣電網“三網融合”的進程正逐步推進，實質性障礙逐一掃清，行業融合成為一個大趨勢，這意味著電信運營商與廣電運營商將在大通信領域相互滲透。雖然工信部和廣電總局在信息產業管理方面存在職能交叉，但廣電和電信雙方的體制差異和分業監管的模式，導致兩大主體行業難以開展有效合作?；诖蟛恐聘母锏谋匾院椭匾裕罱K應該成立一個統一、獨立的融合監管機構實施全面的監管職能。

（三）鼓勵民間資本進入電信行業

鼓勵民間資本參與基礎電信領域項目，可以改變的行業因壟斷而帶來的低效率，進而使行業的活躍度得以提高。由于電信產業鏈拉長，服務內涵不斷深化，這就要求更多成分進入到這個行業，促進行業轉型發展。例如，2016年下半年的熱門話題“聯通混改”，中國聯通已與百度、騰訊正式達成戰略合作關系，這將有助于中國聯通及合作伙伴業務快速發展。在當今的這波電信業在轉型升級的浪潮中，電信運營商應更多地創新增值業務，通過高競爭度、高贏利點的增值服務對基礎業務進行補貼，從而降低電信資費。

（四）強化信息披露制度

信息披露是解決信息不對稱問題的一種常用方法。由于存在電信資費成本核算模糊，產品套餐不透明等信息不對稱問題，市場參與者想要獲取這些電信信息，即使具備一定專業知識，交易成本也相當高。因此，有些國家電信監管中就通過立法強制要求電信運營商披露有關信息，我國在電信監管中也可適當借鑒該手段。電信運營商在資費宣傳時，應規范收費項目，通過多種途徑合理地將資費方案告知用戶。

（五）實行適度的不對稱監管

在中國通信業的發展史上，總有一個無法回避的詞——“一家獨大”。中國電信在固網經營中一直處于領先地位，中國移動更是在近十多年突飛猛進占據電信市場的老大地位，而中國聯通是三家中規模最小的運營商。三家運營商實力不均，“一刀切”式的監管可能會引發實力較弱的運營商退出市場競爭。為了讓新進入的電信運營商迅速融入市場，與市場原有的電信運營商形成競爭，政府會在政策上傾斜于新進入者。例如，中國聯通在與移動互聯互通結算時，結算費用會低于中國移動。誠然，這種不對稱監管只是為了讓競爭者在市場中趨于均衡地位，一旦目的達成，仍會對它們實施公平的監管。

七、結論

通信技術不斷創新，市場環境不斷變化，電信資費監管機制也應適應這些新形勢。監管者應厘清政府與市場之間的關系，引導電信運營商有效競爭，優化競爭結構，創造有序的通信市場環境，把電信資費定價權交還給市場，讓電信資費遵循價值規律，適應供求關系的變化。完善的管制機制會使得運營商競爭行為趨于成熟，電信資費不斷下降，越來越能滿足消費者的需求，消費者對于電信產品與服務的選擇也會趨勢理性。電信行業本質上還是一個自然壟斷型的行業，在未來的相當長一段時間內，必然會經歷管制與開放共存的過渡期，制度的摩擦陣痛會帶來電信資源的優化配置。

（本文系浙江省哲學社會科學重點研究基地 〈浙江省信息化與經濟社會發展研究中心〉課題〈15XXHJD06〉、浙江省杭電智慧城市研究中心數據挖掘與決策支持研究所企業云專項規劃項目〈ZXZH1401010〉以及2016年度浙江省價格調研課題的階段性研究成果）

（作者單位：中國聯合網絡通信有限公司溫州市分公司）

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