引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營

李劍鋒

引導農村土地有序流轉，發展農業適度規模經營，是優化農業生產要素配置，解決“誰來種地”、“怎么種地”的戰略舉措，是加快我市特色現代農業發展，推進城鄉發展一體化的必由路徑。近年來，我市認真貫徹落實中央和省委的有關精神和要求，在穩定農村家庭承包經營的基礎上，堅持依法、自愿、有償原則，積極引導農村土地經營權有序流轉，全市農村土地流轉平穩健康發展，催生了一大批新型農業經營主體，促進了農業生產技術的應用推廣，提升了農業規模化專業化水平，有力支撐了現代農業發展。2010年到2014年，全市土地流轉面積從4.7萬畝增加至19.5萬畝，流轉規模擴大4倍多，為推動我市現代農業發展、促進農民增收發揮了重要作用。

一、我市農村土地流轉的基本情況

我市總人口231萬，其中農業人口164萬，家庭承包耕地面積221.5萬畝，承包農戶47萬戶，家庭承包合同45.7萬份，頒發土地承包經營權證42萬份，機動地面積2.6萬畝。截至目前，全市流轉土地面積19.5萬畝，占家庭承包耕地面積的8.8%，流轉出耕地的農戶4.9萬戶，占總戶數的8.2%。我市土地流轉工作主要有以下幾個特點：

1.土地流轉呈現大幅加快的趨勢。2010年以前，土地流轉總體保持平穩增長態勢。2010年底，全市流轉土地面積為4.7萬畝，比2006年底的3.4萬畝增加了38.2%。2010年省政府出臺了《關于做好農村土地承包經營權流轉工作引導發展適度規模經營的實施意見》后，我們積極采取措施貫徹落實省政府文件精神，土地承包經營權流轉速度大幅加快。全市土地流轉面積從2010年底的4.7萬畝增加至19.5萬畝，流轉規模擴大了4倍多。

2.土地流轉的形式多樣。主要包括轉包、轉讓、互換、出租、入股等。轉包方式流轉7.7萬畝，占39%；轉讓方式流轉1.6萬畝，占8%；互換方式流轉1.1萬畝，占6%；出租方式流轉4.9萬畝，占25%；入股方式流轉0.4萬畝，占2%；采取其他方式流轉3.9萬畝，占20%。

3.土地向新型農業經營主體集中。近年來，我市農村土地不斷向農業產業化龍頭企業、農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業園區等農業經營實體集中，既促進了新型農業經營主體的發展，又提高了農業的規模化、專業化、集約化、現代化水平，促進了農民增收。一是向龍頭企業集中。全市土地流入的農業企業38家，流轉面積2.1萬畝。山西博大投資有限公司投資5億元，流轉土地8000余畝，在沁水縣興建華北地區規模最大的靈芝種植、研發和深加工基地。二是向農民專業合作社集中。全市土地流入合作社的面積達到4.4萬畝。陽城縣原莊村成立了全市首家農村土地股份合作社，引導全村155戶1695畝土地承包經營權入股合作社，由合作社對土地實行統一管理和經營，對農戶實行按土地保底分紅和按收益分紅的方式分配，首先支付土地保底收益每畝500-800元，留足公積公益金、風險金，然后再按股進行二次分紅。農戶原忠海十畝地流轉后，僅底金收入就有5000-8000元，如果加上分紅和在合作社打工收入，純收入達到兩萬元。三是向現代農業示范園區集中。全市土地流入農業園區4.7萬畝，200畝以上的農業園區達到近百家。高平市引進瑞克斯旺（中國）有限公司建設的天潤現代農業示范園，流轉土地1850畝，總投資1.2億元，可直接帶動農民就業1000余人。

4.土地流轉程序進一步規范。全市6個縣（市、區）全部建立了土地流轉服務中心和農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，84個鄉鎮、辦事處全部建立了土地流轉服務組織和調解庭，行政村設立了信息員。各級土地流轉服務組織都建立了農村土地流轉信息發布制度，定期發布土地流轉信息，并建立土地流轉檔案管理制度，對每一宗土地流轉都建立流轉臺帳和流轉合同。市、縣、鄉、村各級都建立了土地流轉矛盾糾紛排查制度。近年共圓滿解決土地承包、流轉和規模化經營中的糾紛295起，依法維護了農民承包土地的合法權益。到2014年底，全市共簽訂土地流轉合同3萬份，涉及面積9.1萬畝，占流轉面積的47%。

5.土地流轉相關配套政策進一步完善。進一步加大了政策扶持力度，起草了《中共晉城市委辦公廳晉城市人民政府辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》，并征求了市直各相關單位和各縣（市、區）的意見。意見出臺后，市財政將拿出專項資金對流轉土地的農民專業合作社、家庭農場、專業大戶、農業龍頭企業等經營主體進行項目扶持，對流轉出土地的農戶進行財政補貼。我市沁水、陽城、澤州、高平等縣（市、區）也相繼出臺了土地流轉財政獎補辦法。

二、存在的主要問題

1.土地流轉服務組織不健全。農村土地承包、流轉以及由此引發的矛盾、糾紛等大量的工作在基層，雖然我市縣、鄉、村三級農村土地流轉管理服務機構已建立，但相當一部分鄉村存在人員、經費、糾紛調解仲裁機構配備不到位，尤其是一些鄉鎮服務站沒有固定專人開展此項工作，工作的積極性、主動性不強，這些問題都影響到土地流轉工作深入持久、規范有序地開展。

2.土地基礎條件差，承包面積與實際面積不相符。我市屬丘陵山區，土地條件差，主要以梯田為主，全市土地耕作與農田水利建設、農機作業都受到一定影響，農村土地承包經營權流轉存在協商難、規模流轉難的客觀問題，且70%的耕地是山坡地，一類、二類、三類以及非耕地類型多，農村包產到戶時采取地塊分類按戶平均分包，致使農村土地細碎化程度較為嚴重，承包地面積與土地的實際面積不一致。

3.部分農民思想觀念陳舊，基層干部認識不到位。農戶目前對流轉土地普遍存在“三憂”：一憂土地一旦流轉出去，想收回土地經營權時，能不能收回；二憂土地流轉后國家的惠農補貼，能不能發到自己手中；三憂土地流轉出去后，將來自己的承包地一旦被征占，能不能得到土地補償款。受傳統小農經濟思想影響，農民戀土、惜地觀念強，寧可拋荒或粗放經營，也不愿把土地流轉出去。少數基層干部認識不到位，認為推行土地流轉工作容易造成新的土地糾紛，引發社會矛盾，對農村穩定不利，因此對待土地流轉工作積極性不高，甚至持消極態度。

4.存在糧地非糧化現象。部分流入主體為追求流轉土地的比較效益，選擇種植經濟效益較高的經濟作物或開發種養園區等，對土地土層破壞嚴重，也改變了糧地糧化，給糧食安全帶來了隱患。

三、下一步工作重點

為積極穩妥推進我市農村土地流轉，下一步我們將重點抓好以下幾個方面的工作。

一是盡快出臺市級土地流轉實施意見。進一步廣泛征求意見，加快出臺我市的土地流轉實施意見，指導我市土地流轉工作規范有序開展。

二是加大宣傳培訓力度。進一步加大對農村土地流轉政策的宣傳力度，切實轉變農民思想觀念，引導和調動農民參與土地流轉的積極性和主動性。

三是抓好確權登記頒證工作。按照省政府要求，我市將積極制定全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案，落實工作經費，力爭用3年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，為農村土地規范有序流轉奠定基礎。

四是創新土地流轉模式。既要積極探索，總結推廣適合本地實際的流轉模式，又要大膽創新，借鑒省內外先進經驗和成功做法，提升流轉水平。