城鄉二元體制藩籬為何難以打破
——基于制度經濟學的一個理論闡釋

□周世軍

（安徽工業大學商學院，安徽馬鞍山 243032）

城鄉二元體制藩籬為何難以打破
——基于制度經濟學的一個理論闡釋

□周世軍

（安徽工業大學商學院，安徽馬鞍山 243032）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了深化城鄉一體化改革，并認為城鄉二元體制是制約改革的主要障礙。城鄉二元體制藩籬為何難以打破？本文基于制度經濟學理論進行了深度解析認為，在城鄉二元體制中由于至少存在一種正式規則即戶籍制度的變革會帶來巨大的社會改革成本，從而使得制度壁壘能夠保持一定的穩定性。城鄉制度壁壘演化變遷存在明顯的異質性，其中勞動力要素相對價格持續上升會倒逼中小城市降低落戶門檻，逐步消除城鄉壁壘，從而形成農民工的回流機制，推動城鄉一體化進程；但在資本密集推動發展的大城市，新生代農民工很難通過“相對價格”的改變實現制度變遷，大城市戶籍壁壘消除艱巨而漫長，政府應積極探索農民工市民化成本的分擔機制，發揮市場的主導作用，從而逐步消除改革的阻力。

二元體制；要素價格；戶籍制度；制度變遷

為貫徹落實黨的十八大關于全面深化改革的戰略部署，十八屆三中全會研究了全面深化改革的若干重大問題，通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》中將健全城鄉發展一體化體制機制作為一項重要的改革內容。《決定》指出了城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。城鄉二元體制飽受詬病，時至今日仍難以打破，其中緣由不乏學術討論［1］。然而，與以往研究不同的是，本文將從制度經濟學，尤其是巴澤爾和諾思的分析范式來理論闡釋這個問題［2］［3］，可能更加厘清問題的本質。

城鄉二元體制的形成可以追溯到上世紀50年代。1958年1月9日，經全國人大常委會討論通過，毛澤東主席簽署一號主席令，頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律形式嚴格限制農民向城市流動，在城鄉間構筑藩籬。正是由于上世紀50年代后期計劃經濟體制的確立以及戶籍被劃分為城鎮與農村戶籍，城鄉二元體制形成［4］。城鄉二元體制是服務于計劃經濟的一種制度安排，初期是為了促進我國重工業發展的戰略需要［5］，但是后來卻成為了制約我國經濟社會發展的阻礙力量，構筑成今日難以逾越的城鄉制度壁壘。在城鄉二元體制下，城鄉居民的權利是不平等的，機會也是不平等的。在某種意義上，農民處于“二等公民”的位置［6］。在日益民主和開放的中國，這種不平等狀態不會成為常態，而終究是要被拋棄的。但消除城鄉制度壁壘需要付出巨大的社會改革成本［7］［8］［9］，任重而道遠。接下來，本文將理論分析城鄉二元體制對于當代農民的影響以及城鄉二元體制為何能保持一定的穩定性，破解二元體制“藩籬”之謎。厘清這些問題對于我們清醒認識和深刻理解城鄉二元體制改革的緊迫性和艱巨性有著重要的現實意義。

1 城鄉二元體制藩籬及其主要表現

阿瑟·劉易斯（1983）指出，制度是促進還是限制經濟增長，要看它對人們的努力是否加以保護；要看它為專業化的發展提供多少機會和允許有多大的活動自由［10］。道格拉斯·C·諾思（2008）認為制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計、型塑人們互動關系的約束；制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩定（但不一定是有效的）結構來減少不確定性［11］。從中可以看出，劉易斯強調的是制度激發人們在經濟活動中的活力，諾思強調的是制度規范人們的互動行為，最大可能地降低人們在經濟活動中的不確定性，減少交易費用。我國城鄉二元體制表現為一系列城鄉制度壁壘對于農村生產要素的非農流動和自由配置的限制。戶籍制度壁壘阻礙了農村居民的非農轉移、平等就業以及社會福利共享等［12］［13］。制度壁壘束縛了農村居民的自由發展，增加了他們參與經濟活動的交易費用。只有在沒有交易費用情況下，新古典范式所暗含的配置結果才有可能達到，而當交易費用為正時，產權結構會改變資源配置。在現實世界中，交易費用是必然存在的，其大小是由衡量（測度）成本（measurement costs）和實施成本（enforcement costs）共同決定［14］。而衡量成本往往很高，從而對資源配置產生了重要影響。制度為交換提供結構，它決定了交易費用和轉型成本。制度能在多大程度上解決協調與生產問題，取決于參與者的動機、環境的復雜程度，以及參與者辨識與規范環境（衡量與實施）的能力。當交換的成本以及不確定性較高時，非專業化是一種保險的方式。而專業化程度越高、有價值的特質的數量越多、可變性越強，就越是需要借助可靠的制度，來支撐個人從事復雜的契約行為，并使條款執行上的不確定性降到最低［15］。農村居民非農就業面臨著高額的交易費用，而其交易費用又主要表現在衡量成本上。如今，大量農村剩余勞動力跑到了城里來打工。但有很多人找不到自己滿意的工作，或者壓根兒就找不到工作，找到工作的很多是靠老鄉或者熟人介紹。

上述事例說明城鄉二元體制造成了農民工就業過程中的信息不對稱，其具體表現在以下兩個方面：一是用工單位對于務工農民的自身素質和能力難以衡量，甄別比較困難。與大學畢業生接受正規教育的經歷相比，務工農民并沒有很強的信號顯示。盡管有些農民工的素質和能力都很強，但用工單位一般只愿意提供相對較低的職位給他們。戶籍歧視造成了務工農民一般從事一些職位較低的非技術管理類崗位［16］。從交易費用角度來看，戶籍歧視造成了高額衡量成本的形成，用工單位在不能充分獲知農民工素質和能力的情況下，只能采用降低職位或待遇的方式招聘他們，結果導致務工農民所從事的工作往往可能不是自己所期望的職位。二是務工農民由于自身的知識水平和能力制約很難較為準確地衡量用工單位的資質、信用等信息。高額的衡量成本決定了務工農民很難通過正規渠道尋找工作，而依靠熟人則簡單得多。由于制度保障缺失造成的高額衡量成本會使得務工農民在就業過程中遭遇的不公正待遇時不去尋求訴諸法律。務工農民一般從事專業化程度較低的工作除了自身文化程度較低的緣故，還有一點是專業化程度越高，越是需要可靠的制度來支撐其復雜契約的履行，但這對于務工農民來說，制度保障恰恰是缺失的。

制度壁壘形成的高額交易費用阻礙了農村居民的非農就業。在入學、就業、醫療、養老等各個方面，城鄉居民表現出了明顯的差異，其始作俑者就是城鄉二元體制的核心——戶籍制度，其沿革見表1。我國戶籍制度歷經多次改革，但要實現根本性的突破依然困難重重。張車偉（2012）直言不諱地指出，不少省份雖然取消了農業戶口和非農戶口的區別，但附著在戶籍上的利益并沒有任何改變，這種改革并不是真正意義上的戶籍改革。以2012年和2014年戶籍改革新政為例，本文認為，盡管改革的幅度相對較大，但并沒有觸及到農民工市民化問題的本質，而這些問題對于農村居民非農就業至關重要。制度壁壘之所以出現改革步履蹣跚，其關鍵在于附著在背后的利益博弈均衡實現的困難性。

2 城鄉二元體制的穩定性與變遷分析

城鄉二元體制為何難以打破？這需要從制度的穩定性角度來解析。根據諾思（2008）的觀點，產生穩定性的是一系列約束的復雜組合，其中包括嵌套在科層結構中的各種正式規則；在這種科層結構中，任何一種改變都只會產生比其原先狀態更高的成本；這其中也包括非正式約束，它們是規則的延伸，是對規則的詳盡闡述，是規則的先決條件［17］。城鄉二元體制之所以難以突破，保持一定的穩定性就是因為在這一制度安排當中至少存在一種正式規則的變革會帶來巨大的改革成本。城鄉二元體制形成的標志就是城鄉戶籍制度，而以城鄉戶籍身份為基本特征的一系列政策安排如教育、就業、醫療、住房、養老等存在明顯的城鄉差異。這些差異之所以能夠穩定存在就是因為戶籍制度難以發生根本性的變革。表1顯示了戶籍制度的演變歷史，從中不難發現，戶籍制度改革沒有發生根本性的變革。正如張車偉（2012）所說，戶籍制度難以徹底變革是因為背后附著的利益［18］。這利益指的是附著在戶籍上的城鄉差別待遇。相對于改革開放初期，如今的農村居民可以自由地流動到城里打工，但他們在城里遭受的就業、社會保障等方面的不公正待遇極大地影響了其非農就業和城市化進程。城鄉二元體制的穩定性恰恰在于存在城鄉利益再平衡的高成本。改革阻力來自城鄉制度性壁壘形成的既得利益。平衡既有利益需要付出巨大的改革成本，從而使得問題的解決不能一蹴而就。

表1：戶籍制度沿革歷程

盡管城鄉二元體制保持了一定的穩定性，但其漸進式的變革也是有目共睹的。那么，變革的內在動力來自何處？根據制度經濟學理論，制度變遷的最重要來源是相對價格的根本性變化。相對價格變化包括要素價格比率，信息成本以及技術等方面的變化。相對價格變化有些是外生的，但大部分是內生的，反映了行為人持續的最大化努力，并進而引致制度變遷。按照諾思對于制度變遷的有關表述，消除或降低城鄉制度壁壘、實現制度變遷可從兩個方面著手：一是相對價格的改變；二是偏好的改變。其中，偏好改變主要是指道德、觀念、意識形態等方面的改變，起補充作用，而相對價格的改變則起主導作用。我們不難發現，勞動力要素相對價格的改變已越發明顯。勞動力要素相對價格是指勞動力相對于資本等其他生產要素的價格，反映了勞動力的相對稀缺程度。如今，不僅是東部沿海發達地區就連中部地區農民工的勞動力價格均出現了較大幅度地上升，“民工荒”現象時有發生。勞動力價格上漲有利于提升務工農民在城市就業時的談判地位，使得用工企業不得不改善他們的待遇。從這一點來講，“民工荒”現象不一定是壞事，反映了農民工勞動力價值和地位的提升。與此同時，農民工落戶中小城市的門檻也開始逐步降低，反映了戶籍管制的松動，是內生的市場力量使然。

其實，對于從事勞動密集型產業的務工農民來說，落戶大城市幾乎不可能，大城市高昂的生活成本會迫使他們不得不放棄這種念頭，而比較切合實際的是他們回流落戶到家鄉的中小城市。但實現這種回流機制必須解決兩個問題：一是他們回到家鄉要有工作可干，必須有地方產業支撐；二是必須降低中小城市的落戶門檻。前者屬于產業轉移和承接的市場邏輯，而后者可以歸結為城市化范疇。勞動力相對價格上升倒逼東部沿海發達地區產業轉型升級，被擠壓出來的勞動密集型產業開始向中西部地區轉移［19］，地方政府為了承接轉移產業，必須配套發展基礎設施以及放松回流農民工的城市落后條件，降低城鄉制度壁壘。中小城市地方政府的激勵來自轉移企業帶來的稅收增長可以彌補城鄉制度壁壘降低所要支付的社會改革成本。隨著工業化和城鎮化的不斷深入推進，勞動密集型產業不斷向外圍擴散，從而推動戶籍制度從外圍的中小城市開始變革，制度壁壘逐步降低。

而對于從事介于勞動密集型與資本（技術）密集型之間以及資本（技術）密集型行業的一些農民工來說，大多數都是上世紀八十年代以后出生，具有較高文化程度的“新生代”農民工。他們渴望在大城市工作和生活。新生代農民工返回家鄉中小城市務工或者農村務農已經變得不太可能，他們適應和喜歡上大城市的生活氣息，思想觀念已被“城市化”。對于新生代農民工，現實更為尷尬，他們既不會像父輩那樣靠體力勞動掙得較高的工資，也不會像城市居民那樣享受完善的社會保障體系，他們在大城市面臨著更大的生存壓力。戶籍制度壁壘對他們的影響最為“深重”，落戶大城市根本不可能。新生代農民工的市民化只能是回流中小城市倒逼城鄉制度壁壘改革。

不難看出，戶籍制度變遷存在明顯的異質性。對于老一輩農民工來說，他們到城市務工的目的主要是為了賺取更多的收入。勞動力要素相對價格上漲倒逼產業轉移和中小城市落戶條件放寬，可以實現這部分農民工的回流和城鄉制度壁壘的誘致性變遷。可是對于新生代農民工來說，他們進城不僅是為了掙錢，而且越來越多地表現為關注自身發展空間和對現代城市生活的追求。但現實困境是，大城市戶籍管制嚴格，他們難以真正融入城市享受到市民化待遇。在金融資本密集推動下的大城市，新生代農民工不可能創造出相對價格的巨大變化倒逼制度變遷。留在大城市的新生代農民工，其巨大的市民化成本僅靠政府解決是不切實際的，也是不可持續的。市民化成本分擔機制尚未形成，消除制度壁壘只能是一句空話而已。

3 結論與啟示

本文基于制度經濟學解析了我國城鄉二元體制的演化，得出的基本結論是：（1）在城鄉二元體制這種制度安排中由于至少存在一種正式規則（如戶籍制度）的變革會帶來巨大的社會改革成本，從而使得制度壁壘能夠保持一定的穩定性；（2）由戶籍制度構筑的城鄉二元體制造成的城鄉居民權益和機會的不平等不會成為常態，而是要最終被拋棄，但打破城鄉藩籬任重道遠；（3）城鄉二元體制演化變遷存在明顯的異質性，其中勞動力要素相對價格持續上升會倒逼中小城市降低落戶門檻，逐步消除城鄉壁壘，從而形成老一輩農民工回流機制，推動城鄉一體化進程；但在資本密集推動發展的大城市，新生代農民工很難通過相對價格的改變實現制度變遷，大城市戶籍壁壘消除艱巨而漫長。本文研究得到的主要啟示是：消除城鄉二元體制是一條艱辛而漫長的道路，巨大的社會改革成本需要政府構建一套有效的成本分擔機制，政府應發揮積極的干預作用，激勵和調動市場力量參與，發揮市場在資源配置中的主導作用，從而逐步消除改革的阻力。

［1］［4］［6］厲以寧.論城鄉二元體制改革［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2008，45（2）:5-11.

［2］巴澤爾.產權的經濟分析［M］.上海:上海人民出版社，1997.

［3］［11］［14］［15］［17］道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經濟績效（中譯本）［M］.上海:上海格致出版社，2008.

［5］林毅夫，龔強.發展戰略與經濟制度選擇［J］.管理世界，2010（3）:5-13.

［7］張國勝.基于社會成本考慮的農民工市民化:一個轉軌中發展大國的視角與政策選擇［J］.中國軟科學，2009（4）:56-69.

［8］國務院發展研究中心課題組.農民工市民化進程的總體態勢與戰略取向［J］.改革，2011（5）:5-29.

［9］魏后凱.構建多元化的農民市民化成本分擔機制［N］.中國社會科學報，2013-03-01.

［10］［英］阿瑟·劉易斯.經濟增長理論（中譯本）［M］.北京：商務印書館，1983.

［12］周世軍，周勤.政策偏向、收入偏移與中國城鄉收入差距擴大［J］.財貿經濟，2011（7）:29-37.

［13］［16］周世軍，周勤.戶籍制度、非農就業“雙重門檻”與城鄉戶籍工資不平等—基于CHNS微觀數據的實證研究［J］.金融研究，2012（9）:101-114.

［18］張車偉.附著利益是改革重點，戶籍制度徹底消失困難［EB/OL］.中國廣播網http://finance.cnr.cn/jjpl/ 201206/t20120627_510039798.shtml，2012-06-27.

［19］周世軍，周勤.中國中西部地區“集聚式”承接東部產業轉移了嗎？—來自20個兩位數制造業的經驗證據［J］.科學學與科學技術管理，2012，33（10）:67-79.

責任編輯 伍靜

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.025

F061.3

A

1004-0544（2017）01-0157-04

教育部人文社會科學研究規劃基金項目（16YJA 790070）；安徽省哲學社會科學規劃項目（AHSKQ2014D47）。

周世軍（1977-），男，安徽全椒人，經濟學博士，安徽工業大學商學院副教授、碩士生導師。