北極熊保護法律問題的研究

范明遠

摘要：〖HJ1.3mm〗氣溫普遍變暖，海冰覆蓋面積逐漸萎縮，海水溫度不斷走高等全球變暖帶來的各種影響威脅著北極地區的生態環境，使得北極熊的生存環境面臨危機。北極熊保護問題日益受到國際社會的廣泛關注?，F有北極熊保護的法律涉及諸多國際條約，全球性的國際公約有針對北極環境保護做出特別的規定，其中就會涉及北極熊的保護。而北極地區的區域性條約有針對北極熊保護方面做出的規定，但是大都以“軟法”為主，并具有不成體系性。

關鍵詞：北極熊；北極五國；軟法；《保護北極熊協議》

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0026-03

一、北極熊生存環境的現狀

近年來，北極地區氣候與地球上其他地區相比發生了巨大的變化，冰層覆蓋的面積逐漸縮減、氣溫普遍變暖、海水酸化、臭氧層減少等現象相繼出現。根據政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的報告，全球氣候變暖將導致極冰的部分融化和海水熱膨脹，同時北極地區氣候變化所帶來的的后果也將對全球氣候系統產生影響，引起較大的全球氣候系統的變化。如果存儲在北極冰層的大量淡水流入海洋將導致海平面上升，北極海冰大范圍融化將削弱該地區反射太陽光的能力，進而引起氣候變暖。北極脆弱的生態系統也岌岌可危，這使得北極熊的生存環境受到巨大威脅。由于北極地區海水溫度持續升高，北冰洋的冰面正以前所未有的速度消失，增加了海冰和陸地之間的距離，超出了北極熊游泳的極限，致使其在途中溺水身亡。由于海冰融化，北極熊缺乏海冰的力量的支撐，不能從一個冰蓋到達另一個冰蓋，因此也無法足夠地狩獵來補充身體的需要。體質的削弱導致北極熊游泳能力日益變差，游泳距離更短，狩獵水平逐漸下降。與此同時，北極的氣候變化也使得北極熊賴以生存的食物（海豹等生活在北極海冰層下的動物）數量驟減。隨著海冰越來越薄，也使得北極熊不得不遷徙到更冷的地方。美國地質調查局的一份報告預測，如果北極海冰以目前的速度融化，北極熊的數量將在本世紀中葉減少三分之二，因此也將很難在阿拉斯加地區看到北極熊的身影。

二、與北極熊保護有關的法律制度

現階段不少全球以及區域性的條約與保護北極熊有關，還有個別北極國家專門制定有關保護北極熊的法律。有一些條約和國內法針對的北極熊生存環境的現狀，給予其特別的保護，在一定程度上對保護北極熊有很大的幫助。

（一）《保護北極熊協議》以及北極五國間的合作

由于人類捕獵活動的影響，北極熊數量銳減。為此，1973年北極地區人口最多的北極五國（加拿大、丹麥，挪威，美國和蘇聯）在奧斯陸簽署了《保護北極熊協議》。該協議禁止隨意、不受監管地獵殺北極熊。此外，該協議成員國負責采取適當行動，以保護生態系統，特別是在北極熊數量較多的地方創建窩點。根據協議捕殺北極熊只是保證真正的科學目的，防止嚴重干擾北極熊的現存數量，并且與當地居民在傳統領域權利相結合。本協議也規定成員國必須禁止出口，進口，販賣北極熊毛皮和其他制品，同時這些成員國也會定期分享他們關于北極熊研究發現。

北極五國從2007年起，每兩年召開一次如何保護北極熊的交流和互換意見的會議，共同承擔保護北極熊的責任。2009年，北極五國就如何制定管理和保護北極熊的一系列計劃達成一直意見。之后，各國都開始制定自己的保護計劃，這些保護計劃已成為該北極保護計劃的重要基礎。此次北極行動計劃列出了威脅北極熊生存的因素，其中最重要的是氣候變化及其對北極熊棲息地和食物的影響。針對諸如此類的威脅，該行動計劃規定了一系列基本原則和政策并以合作組織的名義發出聲明，要求各國提高其管理能力，以適應國情，加強其管理。為了對北極熊進行更為有效的保護，該行動計劃建議加強對北極熊的科學研究和檢測，并且在也讓北極地區原住民也參與行動計劃，運用他們的傳統知識以利于對北極熊保護。俄羅斯還將北極熊的保護納入其北極生態環境保護的規劃中，在其北極地區為北極熊棲息地建立了廣闊的自然保護區。此外，俄羅斯也一直在北極地區進行垃圾清理清，特別是對因科學研究，生活臨時搭建的建筑物，后來又被遺棄的垃圾進行清理，以盡可能修復被破壞的北極自然環境。

繼2008年《瀕危物種法案》將北極熊列入受威脅動物清單之后，美國還制定了《北極熊保護管理計劃草案》，其中涵蓋了管理北極熊種群的五項戰略，其中包括：保護北極熊的棲息地；支持北極熊國際保護工作；減少石油泄漏的風險；管理人類與北極熊之間的沖突，管理阿拉斯加地區原住民狩獵；并且控制全球溫室氣體水平，以達到適宜北極熊恢復和保護的水平。同時，在保護俄羅斯楚科塔地區及弗蘭格爾島上的北極熊種群的棲息地問題上，加強與俄羅斯的合作。

除了北極五國的行動，諸如世界野生動物基金會等相關國際組織也投入了大量資金支持北極熊生活環境的科學研究，并呼吁保護北極熊。環北極五國及相關組織又于2013年舉行了一次國際論壇，該論壇對《保護北極熊協議》簽署的40年以來各國的成就和經驗進行了總結，并對北極熊北極熊的生存現狀、面臨的威脅進行了討論。2015年9月2日，北極國家在格陵蘭伊盧利薩特召開了北極國家會議。會上，加拿大，丹麥（格陵蘭），挪威，俄羅斯和美國五國通過了“保護北極熊及其棲息地行動計劃”。該行動計劃為期10年，旨在保護和管理北極熊及其棲息地。同時，該計劃也確認了因紐特人的捕獵北極熊的權利，并認為海冰融化以及來源于北極南部地區的疾病是導致北極熊數量急劇減少的主要原因，并表示目前有1/2以上的北極熊種群是跨國界的活動的。因此，加強北極熊保護的國際間合作對于確保其種群繁衍生存起著至關重要的作用。

（二）《國際瀕臨絕種動植物貿易公約》

《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（以下簡稱CITES）簽署于1973年，生效于1975年7月1日。該公約是管理瀕危物種國際貿易的多邊環境協議，屬于國際法，其宗旨是為了預防瀕危物種因國際貿易而遭到過度開發乃至滅絕。CITES所管理的對象包括三個附錄：附錄一納入了受影響和可能受貿易影響的所有瀕危物種，目前該附錄中共納入890多個物種，包括老虎、大象、熊等，公約嚴格禁止其商業性的國際貿易活動。附錄二納入了雖然目前沒有成為瀕危物種，但如果不對其貿易嚴加管理及嚴防危害其生存的非法利用，就有成為瀕危物種的可能。當前，該附錄中納入了33000多個物種，其中包括穿山甲、河馬、海馬等，針對這些物種的國際貿易活動受到了嚴格限制。附錄三納入任何締約方認為屬于其管轄范圍內，受管理并應防止或限制開發和利用以及需要與其他締約方合作控制貿易的物種。目前，附錄中包括160多種物種，其中包括在一定程度上出口受到限制的國內烏龜物種。CITES為這些物種的國際貿易管理制定了共同的標準和程序，特別是允許簽發進出口證書，并允許締約國采取比CITES更嚴格的國內措施。

在該公約下下減少國際商業貿易的建議，不會對原住民以生計為目的的捕獵產生影響。幾個世紀以來，住在北冰洋地區的當地居民一直都在捕獵北極熊，以獲取其毛皮和肉。早前，美國和俄羅斯已共同提出將北極熊從公約附錄二轉移到附錄一的提議，以此來完善北極熊保護體制，避免國際商業貿易。該公約締約方必須挺身表達他們的顧慮，以此來保護全世界的北極熊。但是歐盟已經認識到，在2008年禁止進口加拿大凱恩盆地和巴芬群島北極熊種群時，一些加拿大狩獵變得不可持續。今天，只有一個歐盟成員國——丹麥（格陵蘭）有北極熊存在。在格陵蘭，雖然以生計為目的利用北極熊是被允許的，但格陵蘭主動禁止了將北極熊出口到國際市場上進行商業貿易。同樣，將北極熊轉移到該公約附錄一不會對歐盟國家管理北極熊產生很大影響，因而很難理解為什么這些國家不會支持這樣一項重要提議。因為這種轉移不會禁止北極熊捕獵，亦不會禁止獵物的跨國轉移，而僅僅是要求進口國家鑒別出捕獵活動是否是在一種對環境負責的方式下進行，當然獵人們也應當對這事關重大的附錄一名單表示支持。將北極熊列入CITES附錄一，并不會影響當地居民繼續以狩獵北極熊為生計的生活方式，只會阻止北極熊及其制品在國際市場上的商業貿易活動。這種國際商業貿易活動具有不可持續性。將北極熊列入該公約附錄一亦不會阻止加拿大國民或外籍人士進行捕獵活動。首先，該公約只是管理限制此類國際貿易，如果北極熊作為獵物并留在加拿大境內，將不受該公約影響。第二，該公約并不禁止非商業屬性的國際交易，例如只是將獵物從加拿大轉移到其他國家?？偠灾徽撌羌幽么筮€是其他地方，這種轉移不會影響到當地居民以生計為目的的捕獵，所以該公約將北極熊列入附錄一不會對這種傳統的北極熊利用方式產生任何影響。

（三）《養護和管理阿拉斯加-楚科齊北極熊數量協定》

全球變暖造成北極熊的棲息地北極冰蓋不斷縮小，生活在阿拉斯加與俄羅斯最東北端的楚科奇半島之間的北極熊，目前的數量可能只有2000頭或更少。因此，2000年美俄共同簽署了《養護和管理阿拉斯加-楚科齊北極熊數量協定》，該協定于2007年生效。由美國魚類和野生動物管理局及其俄羅斯的合作伙伴——俄羅斯自然資源與環境部分別為兩國負責管理阿拉斯加-楚科齊地區北極熊的合作項目的主導政府機構。根據這項協議還同時成立了美國-俄羅斯北極熊委員會，由兩國政府和土著居民的代表組成，旨在為阿拉斯加和楚科奇半島土著居民從事可持續維持生計的北極熊狩獵活動設定限額，該委員會設定的年度捕獲限額為58頭北極熊。在楚科奇半島上合法狩獵北極熊預期將使偷獵行為減少，這種合法狩獵只有在島上建立監管與執法制度后才會開始。除了北極熊外，更往北的地區的許多其他物種也已受益于美國與俄羅斯在野生動物保護方面的合作。兩國的科學家還在針對北極熊保護研究課題上進行合作，參與這些聯合項目的俄羅斯與美國自然保護專家的雙向聯系繼續使他們不僅能獲取有價值的科學數據，而且還能加強個人關系和專業交流。

（四）《美國瀕臨滅絕物種保護法》

2005年2月16日，美國內政部秘書處收到了一份來自生物多樣性中心的請愿書，該請愿書要求將北極熊列為“受威脅”物種，以便于重點保護北極熊。2008年5月15日，美國內政部魚類和野生動物管理局（以下簡稱FWS）作出了一個裁決。該裁決提出將北極熊列為“受威脅”物種，并于2007年1月9日在《聯邦登記》上公布了將北極熊列為《瀕危物種法》保護下的“受威脅”物種的議案，以利于對北極熊的保護。在美國馬薩諸塞州訴聯邦環保局案中，《清潔空氣法》被用來督促聯邦環保局出臺控制溫室氣體排放規則并獲得了成功。由于北極熊保護牽涉氣候變化問題，將北極熊列入《瀕危物種法》保護下的“受威脅“物種的一系列訴訟案是美國國內繼該案后又一重要的氣候變化訴訟案。由于冰層是北極熊賴以生存的棲息地，而溫室氣體人為排放導致的氣候變化問題是北極冰層的迅速消融的主要原因。根據《瀕危物種法》第9條，任何人的任何導致該物種生境退化的騷擾行為都應被禁止。因此，我們也期待北極熊案能使《瀕危物種法》成為對抗氣候變化、保護生態環境的重要法律武器。

三、北極熊保護現行法律的不足

（一）“軟硬兼施”治理模式缺乏約束力

全球性的國際公約有針對北極生態環境保護做出特別的規定，其中就涉及北極熊的保護問題，北極地區的區域性條約也對北極熊保護方面做出專門的規定，有關北極熊保護的一系列法律大都以“軟法”為主。目前，保護北極熊最有效的合作方式是加強環北極國家之間的合作，但是北極熊保護一直被迫服從于各國主權，這就導致其屬于是“低級政治”的窘境。宣言、協議、項目等是當前環北極國家間合作的主要形式，而非公法或條約，其法律地位大大降低。以“軟法”的形式實施的國際合作機制也缺乏強有力的保證，對許多問題沒有明確的承諾，很難去應對全球環境日趨惡劣對北極熊生存環境所造成的損害。而且，當前北極各國對于北極熊保護方面的規定也不一致，且各條約在適用范圍、權利義務、調整方式等方面的規定也都不盡相同，這就造成了各個條約間的沖突，這不利于條約的適用。此外，許多條約沒有關于履行締約國義務的強制性規定，這極大地影響了條約行動的實際效果。北極國家特別是在北極擁有主權利益的國家，都制定了保護北極熊的法律，但這些國家所制定的法律常常向其國家主權的利益傾斜，最終導致這些法律與有關國際條約相沖突。在這種情況下，關于北極熊保護方面的法律中，以各國磋商為基礎的、沒有法律約束力的軟法規定發揮了重要的作用，使得各國間在北極熊保護問題上采用軟法和硬法協同治理，以軟法推動硬法制定。

（二）北極熊保護法律制度的不完整性

氣候變化及其對北極熊生存環境的影響引起了全球的關注，但關于北極熊保護的國際公約，條約和協定以及在北極國家對北極熊保護缺乏全面的立法和宏觀經濟關注。整個北極地區沒有制定統一的國際條約加強對北極熊的保護，對于北極熊的保護大多也只是通過保護北極環境相關的法律來解決。與此同時，北極各國簽署了關于保護北極熊的多邊協定，北極國家也通過其國內立法加強對北極熊的保護，但現實情況是，大量有關北極的國際條約并沒有把保護北極熊納入其法律保護的范圍之內。然而，在整個北極環境保護法律制度的建設中也存在著這種零散的立法模式，北極地區是一個統一的環境體系，如果沒有統一的國際條約就無法以一個整體的方式對整個北極地區進行系統的保護。相比之下，《南極海洋生物資源養護公約》的保護范圍則涵蓋了整個南極的生態系統。因此，現有的北極法律制度只能在一定程度上緩解北極污染問題以及遏制北極熊滅絕的態勢，不能從根本上解決北極熊逐漸惡劣的生存環境問題，也無法維護北極環境的可持續發展。雖然許多全球性條約適用于北極，例如《聯合國海洋法公約》，但這些條約并非專為北極地區而設定的，并且不能考慮到北極的特殊性，相比南極環境保護北極環境保護法制度亟待完善。

四、小結

北極熊保護的問題并非一朝一夕就能解決的，北極環境問題是全球氣候變化的政治博弈中最為棘手的問題之一，其中北極熊已成為北極氣候變化危害的標志性形象。從整個北極地區來看來說，不僅只有北極熊生存環境面臨破環，在整個北極地區的動植物的生存環境都面臨著危機。因此，要想解決北極熊生存環境問題，要從保護整個北極地區的環境開始。但是和保護北極熊法律制度一樣，現有北極法律以“軟法”為主，缺乏整體性；北極諸多環境法律存在于不同法域，不成體系性。同時，目前科學技術的發展水平還不能足夠精確地運用于北極地區，這并不意味著不開展有關北極地區經濟、環境、法律和政治方面的行動。惟有各國參能夠懷著和平共處的理念去構建北極地區的法律地位，竭盡全力去營造一個安全和諧的北極，加強北極地區的國際法律上的合作，這樣才能更有利于北極熊的保護。

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