地方政府法治化實現目標與路徑研究

楊鵬

摘要：加快法治政府建設，大力推進全面依法行政，這是當前地方政府管理服務職能轉型的基本要求。本文針對地方政府法治化建設有關問題，首先概述了地方政府法治化建設的基本內涵以及目標要求，進而深入分析了我國地方政府法治化建設面臨的實踐困境，并就推進地方政府法治化建設的實踐路徑，進行了相關探討。

關鍵詞：地方政府；法治化；目標；路徑

中圖分類號：D630；D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0049-03

一、引言

黨的十八屆四中全會專題研究了全面推進依法治國重大若干問題，提出了建設法治國家、法治政府和法治社會一體化的目標體系，對國家的整體法制建設進行了完備的頂層設計。依法治國是一項系統工程，推進法治國家建設，對地方政府法治化建設也提出了一系列的全面系統要求，只有堅持以中央層面依法治國的整體規劃為指導，按照各地實際加快推進地方法治政府建設，依法治國這項基礎性、系統性的工作才能得到順利推進，依法治國的建設水平才能不斷提升。

二、地方政府法治化的基本內涵要求

地方政府作為國家權力的地方執行機關，推進地方政府的法治環建設，也就是要堅持在黨領導各級政府法治建設核心地位的基礎上，按照憲法和法律要求，建立權責法定、公正廉潔的法治政府，保證地方政府的基本職能、決策機制、行政執法、權力運行、行政事務等都在憲法和法律法規框架內運作。我國作為共產黨領導的社會主義國家，在地方政府法治化建設的推進中，也有著我們社會主義國家獨有的政治特色和優勢，主要體現在以下幾方面：

（一）我國地方政府法治化建設中更加注重對人民群眾權利和自由的保障。我國政府本質屬性就是人民政府，政府權力行使的初衷就在于保障和維護人民群眾的權利和自由，因而這也是我國地方政府推進法治化建設的應有之義。

（二）我國地方政府法治化建設中更注重體現政治制度優勢。我們國家的社會主義制度是國家經濟和政治制度的基礎，這一制度優勢也是中國特色，在地方政府法治化建設過程中，就要堅持按照社會主義制度優勢，特別是社會主義市場經濟和民主政治的要求，不斷推進完善。

（三）我國地方政府法治化建設必須突出堅持黨的領導。共產黨是中國特設社會主義事業的領導核心，在推進地方政府法制化的建設過程中，必須堅持這一核心基礎，堅持以制度自信、理論自信、道路自信、文化自信，穩步推進法治政府建設。

（四）我國地方政府法治化建設更加注重頂層設計引導。依法治國是我國推進“四個全面”戰略的重要內容，我國推進法治政府建設，就要立足于全面深化改革各項要求，對法治政府建設進行了統籌和規劃。

三、地方政府法治化目標要求分析

按照我國十八屆四中全會精神要求，推進地方政府法治化建設，在具體的目標要求上，主要體現在以下幾方面：

（一）建設法治行政型政府。長期以來，我國地方政府行政職能發揮方面，很多時候還是通過政策來推進社會治理。推進地方政府法制化建設，重要的內容就是要逐步推進地方政府從政策行政向依法行政轉變，行政過程決不能以政策代替法律、支配法律。在這方面，作為地方政府就要在加強法律內涵建設、規范政策運作體系上下功夫，要確保地方政府管理服務的各個領域都有著邏輯嚴密、便于遵循的法律，并堅持法治原則來制定執行政策，促進形成地方政府管理服務過程中政策和法律之間的良性互動。

（二）建設權力約束型政府。建設法治政府，核心就是對政府的權力進行制約，保證政府權力在法律界限內運作。要堅持法律優先對地方政府行為進行約束，以法律授予的權力作為行政機關權力的來源，確保每一項行政權力的行使，都有著法律依據，按照法律對行政機關權力的范圍和要求行使，真正做到職權法定、越權無效，進而保證地方政府在行使行政權力活動的時候，自覺地對照法律依據，保證行政權力運作流程的主體合法、權力運作程序合法、執法內容合法。

（三）建設權責對等型政府。推動地方政法法制化建設，既要保證地方政府的權力受到法律約束，同時也要確保必須履行的責任得到充分履行，真正發揮公共權力服務群眾的作用。一方面，應該按照政府進行社會管理的需要，依法行使法律賦予的自由裁量權，承當份內的職責義務，對經濟發展、公共秩序、公民權益進行維護，為人民群眾提供高水平的公共服務。另一方面，在地方政府自由裁量權的運作過程中，必須做到嚴謹規范，決不能借口維護公共秩序濫用自由裁量權。

（四）建設誠信廉潔型政府。建設誠信、高校、鏈接的政府，是地方政府推進法治建設的基本取向。體現出地方政府法治化建設過程中的誠信，就要對地方政府行政運作的理念、制度和行為進行約束，保證地方政府在行政活動過程中，堅持維護法律尊嚴，帶頭遵法守法，在維護法治精神過程中，進一步提高地方政府的公信力和執行力。另一方面，推進地方政府法治化建設，地方政府就要帶頭模范遵法守法，在法治化建設推進過程中，必須堅持反腐倡廉這一主題，嚴格落實法治建設對地方政府權力控制制約，以黨內法規和行政法規建立以權力制約權力的用權監督體系，防范貪腐問題發生。

四、地方政府法治化建設面臨的困境分析

現階段，雖然我國地方政府法治化建設取得了不少的成績，但同時也出現了不少問題，主要表現在以下幾方面：

（一）地方政府的法制觀念落后，行政管理中對法治思維和法治方式運用不夠。現階段我國經濟社會發展進入新常態，在新常態下，社會管理過程中面臨的各種內部矛盾越來越多，一些地方政府在解決這些內部矛盾，處理經濟社會發展各項問題的過程中，往往存在著高度依賴行政手段的問題，在依靠法治思維，運用法治方式解決各類矛盾問題上，凸顯了能力不足的問題。

（二）社會價值的日益多元化對于地方政府推進法治化建設帶來了新的困難。現代社會上的價值和利益多元化問題日益突出，社會管理過程中民眾維權意識不斷增強，在這種情況下，要求政府必須妥善的運用好各種法律手段，來對社會范圍內存在的一些不穩定因素進行積極地化解，特別是一方面要求地方政府必須規范、公正的行使公權力，同時在決策處理問題的過程中也必須高效、有序，落實難度較大。

（三）地方政府的執法與立法方面還存在不少問題。在立法方面，現在存在的較為突出問題就是地方政府重視權力，輕視立法，有些時候一些政府規章和行政法規只是被作為管理手段或者是工具，維護法律法規的嚴肅性和權威性方面還有不少的問題。在地方政府的執法方面，還存在著執法效果較差、執法存在趨利性以及執法過程中存在人治現象等一系列的問題。

（四）地方政府決策在一定程度上存在著失范的問題。推進地方政府法制化建設，現在面臨的最大困難就是地方政府決策程序的法治化程度水平不高，依法決策方面還存在著制度依據不全面的問題，造成了地方政府在決策的過程中容易出現盲目性。同時，地方政府的決策責任制度還不夠完善，在出現決策失誤以后，追責問責執行力度不夠，在決策失誤責任人確認以及責任約束方面還需要加強管理。

地方政府推進法治化建設過程中出現的這些問題，因素主要有三方面：第一，是受到經濟因素的影響，法治政府的建設是一項長期系統的工程，很多依法行政工作履行到位，需要較強的經濟、資源保障，經濟發展水平得不到較大的提升改善，建設法治政府就會面臨硬約束。第二，是受到制度因素的影響，法治政府的建設，需要一整套的制度體系進行配套補充，對地方政府公權運作過程中的資源分配和權力分配進行完善，但是現階段不同層級方面無論是法規體系建設，還是在規章制度體系建設方面，還有不少的問題。第三，是受到治理理念的影響，很多地方政府長期以來存在著人治的觀念，法制觀念還沒有充分滲透到地方政府社會管理的方方面面，對地方政府法治化建設的推進動力不足。

五、推進地方政府法治化建設的路徑研究

（一）積極培育強化地方政府的法治理念，推進地方政府職能法定。樹立牢固的法治理念是推進地方政府法治化建設的重要內容。這就要求地方政府在推進法治化建設的過程中，應該堅決打破傳統的權力至上或者是權力本位的人治觀念，堅持向法律至上轉變，更加強調法律在地方政府治理社會中的作用發揮，確保法律高于其他相關社會規范的地位。同時，在推進地方政府法治化建設的進程中，還應該重點對地方政府的職能以及機構職責進行法定。首先，對地方政府的各項行政職權進行全面的梳理，凡是沒有法定依據或者是法律依據不充分的內容及時進行清理，保證地方政府各項政策類的相關規范文件都是在法律框架范圍內，而且經過法律確認后發布的。其次，對地方政府的機構設置進行依法規范，特別是要注重對有關的行政職能權力嚴格下放，凡是可以通過法律規定進行規范化管理的一些行政審批事項，應該盡可能的交由基層部門管理，真正讓法律成為規范地方政府行政的主要決策依據。

（二）進一步完善有關的法制體系建設，為地方政府法治化建設提供基本遵循。推進地方政府法制化建設，在立法方面還有許多工作迫切需要開展。首先，應該根據不同地方政府的實際情況，加強地方立法，特別是要注重通過立法評估，堅持科學、民主立法，規范立法程序，真正對地方法律法規進行系統完善，保障地方法律法規與國家相關法律政策相配套，并為地方政府經濟建設和社會管理提供可以遵循的法律依據。其次，充分發揮好人大立法的作用，提高人大立法工作的針對性，依靠人大準確的調查研究，進一步完善依法行政的全局性基礎性工作。同時，在人大立法工作中，還應該注重加強重點領域的立法，將立法工作與地方的發展戰略、頂層設計、全面深化改革等充分結合起來，通過各種具有較強導向性的地方性法規，促進地方政府各項社會治理工作的良好有序。

（三）在地方政府行政能力建設中充分體現法律的約束作用。在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。因此，推進地方政府法治化建設，關鍵要落實好這些要求，把法律的約束力度體現到行政能力中。一是在地方政府的行政決策過程中，要保證行政決策嚴格遵循憲法、法律以及國家政策法規，行政決策的整個過程遵循依法、科學、民主的基本原則，所有行政權涉及領域以及問題決策裁定，都能體現法律歸屬。二是注重不斷提升地方政府的行政執法能力，特別是在地方政府的自由裁量度的把握方面。地方政府的自由裁量權不允許超出法律所賦予行政機關的裁量權，防范出現自由裁量權濫用的問題。三是應該注重不斷提升地方政府的行政服務能力，打造地方政府誠信、守法、高效的形象，特別是在帶頭遵守和執行法律以及接受法律監督等方面，加強管理，努力做到嚴格的依法行政。

（四）建立完善的監督體系為法治政府建設提供保障。加強對政府部門依法行政的考核也是四中全會提出的一項新課題，全面推進依法治國戰略的實施，加快法治政府建設，必須加強依法行政的監督管理。一方面是進一步加強地方政府依法行政的內部監督管理，特別是明確政府法制部門的執法監督權限，成立執法監督領導小組，以規范性文件的申請審查、執法信息公開、制定和使用行政執法裁量權基準的公開為突破口，加大對行政執法的內部監督。同時，加強審計監督管理，比如通過對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋等措施，督促實現依法行政。另一方面，應該加強外部監督管理。加強公眾監督，調動全社會的力量，充分聽取群眾意見，搭建群眾與政府的交流平臺，引導群眾發表意見、檢舉不法行為，切實保障人民群眾的知情權、參與權、監督權。并注重加強加強新聞媒體監督，對于新聞媒體曝光的違法違紀行為要嚴肅處理，行政部門營主動接受媒體監督，并建立暢通合理的答復機制，督促實現依法行政。

六、結語

法治政府建設在我國依法治國戰略推進中具有非常關鍵的作用，只有法治政府建設取得成就，法治國家和法治社會建設才能不斷向前。順利實現這一目標，各級地方政府就必須嚴格遵循依法治國戰略部署要求，堅持轉變政府管理服務觀念，創新各項制度建設，加強地方政府行為約束，促進法治政府各項機制和制度的不斷完善，持續推動地方政府法治化水平的不斷提高。

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