農村留守老人生活照料的多方主體供給危機分析

楊夢云+鄭震宇+丁中正+蔡宛耘

摘要：本文立足于長春市農安縣的農村留守老人生活照料現狀的調研實際，結合案例對政府政策與實際執行的張力危機、社會養老信任危機和家庭照料倒置危機進行分析，并認為應結合國家相關政策框架，構建多方協同的農村留守老人服務機制。

關鍵詞：農村留守老人；生活照料危機；多方協同

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0063-02

自上世紀八十年代以來，隨著我國城市化和工業化進程的加快，留守老人尤其是農村留守老人作為一支特殊的群體受到了廣泛關注。一方面農村勞動力的外遷務工使得代際間出現空間分離，另一方面我國農村養老的供給主體仍以家庭為主，由此導致農村留守老人處在一種既不得不自我養老又“養老失能”的境地。而生活照料作為“老有所養”的一個重要內容，其對老年人的生活質量和主觀幸福感有直接影響。筆者在對長春市農安縣的實地調研中認識到生活照料的多方供給主體存在著“供給危機”，致使農村留守老人不可避免的陷入到“照料風險”中。

一、行政危機：政策執行的機械化

政府作為公共意志的表達機構，其行為理應反映和維護人民大眾的利益，但在具體落實中，往往抽象的制度設置和現實操作之間存在張力。作為農村養老服務提供環節中重要的一環，農村居民最低生活保障，其因“事關困難群眾衣食冷暖，事關社會和諧穩定和公平正義，是貫徹落實科學發展觀的重要舉措，是維護困難群眾基本生活權益的基礎性制度安排”①。而在現實中，由于執行的機械化導致了政策目標異化——過分強調“符合標準”而忽視了原本救濟貧困的初衷，增加了群眾的操作成本，產生了很多問題。

就問題的源頭方來看，是“供給危機”。就具體案例說，長春市農安縣H村有一村民A（61歲）早年間妻子與其離異，只有一個女兒在外省打工，生活也極為困難。A身患多種疾病，基本喪失勞動能力，常年住院治療花費高昂，目前僅靠雇人耕地、鄰居幫助獲取收入和照料生活。但是在16年上半年，只因其收入高過規定標準線，原本享受的“低保”政策待遇被剝奪，這無疑使他生活雪上加霜。同時，雖然其生活難以自理，是典型的“失能老人”，但由于其有一女，不符合農村“五保”中“無法定撫養人”的要求，故也不夠資格入住敬老院。

正如近來諸多事件所反映的，在實踐中類似的案例還有很多。遵守規定和服務人民似乎成了二難選擇，要緩解此類情況，政府部門及相關人員就必須系統地、實事求是地考察具體問題，在落實中不應指標式地、運動式地盲目追求政績。

針對案例中的問題，筆者認為，可嘗試在不改變當前“低保”標準的情況下，通過附加政策的方式，即設立特殊化靈活化的社會救濟政策體系來補充，其應包括基層主動排查匯報、主管部門手續優化和最終結果大眾公示等環節。同時應避免以精英設計代替全民參與，要有實際調整政策甚至是恢復原有狀態的勇氣，要給農村留守老人相應的表達機制，最大程度地保證其利益。

二、信任危機：社會養老將向何處去

在國家尚未建立起足夠完善的養老社會保障體系之時，“未富先老”的危機已到來。雖然國家出臺政策鼓勵民間資本進入社會養老行業，但由于信息不對稱所帶來的憂慮和傳統倫理給老人帶來的道德壓力再加上企業自身經營不善，部分投資者最終因虧損而撤資。社會養老遭遇了信任危機。

所謂信息不對稱，一方面指老人對于養老行業的相關情況不甚了解，另一方面由于個別養老院確實存在服務質量態度差等不良行為，劣幣驅逐良幣，在消費者中給整個養老行業留下了不放心的刻板印象。調研中，農安縣良莠不齊的養老院現狀是信息不對稱的主要原因。有的養老院沒有正規的批文和執照——實際上處在“地下狀態”；有的服務態度較差，老人對服務人員存在懼怕心理。經濟尚可的農村留守老人的子女對老人入住養老院持觀望態度，這樣的印象無疑地對合格養老機構也是一種沖擊。

而道德壓力在此體現為“倫理悖論”，一方面傳統孝道逐漸解構，老人在家中的地位下降，另一方面兒女甚至是老人自身也囿于外界“不孝”的言論，而不愿選擇養老院的養老方式。這種悖論的結果是老人既得不到生活照料，又不得不采取在家中名為“以兒養老”實際上是自我養老的方式生存。

筆者認為，要解決這種缺乏行業信任的問題，就要構建包括政府、基層組織和企業等在內的多方組織聯動機制，從思想上和物質上盡可能地打消老人及家人的后顧之憂。政府首先要做到切實依法行政、嚴格監督，實行養老企業資格審查的一票否決制度和優秀養老院的推介獎勵機制，優化審批手續；同時村委會可以牽頭組織參觀養老企業的活動；養老企業也應該以客戶導向和社會承擔為基本理念，秉承開門辦院的原則，歡迎老人及其親友隨時進行參觀考察。

三、家庭危機：以子養老還是以老養子？

在農安縣，老人只要有勞動能力，無論年齡多大基本都采取自我養老的方式②。受多種因素的影響，老年人在家庭中的地位逐漸下降，同時由于子代的壓力加大③，傳統的“以兒養老”逐漸難以為繼，家庭養老弱化。這樣，不少留守老人不得不自我養老甚至為子女承擔部分生活開支——子女喪失的孝心以老人“反哺”子女的形式附加出現。

在農安縣H村，生活極端困難的留守老人S表示，自己的兒子家生活也非常困難，兒子常年在外打工但收入極少，土地被由兒媳平白耕種但又未盡到贍養老人的責任。性格要強的他仍然對兒子一家表示諒解并且一直依靠每月80元的補助獨身居住。筆者還發現部分留守老人還需看護留守兒童。如W村的留守老人Y表示其每年為后代支付的費用占自己年收入的七成，單是每年為讀小學的孫女的教育投入就達到萬元以上。金錢支持的同時他們還需照顧孫輩，負擔極大，實際是家庭照料的倒置。

家庭危機的出現沖淡了家庭本應在養老中所發揮的作用。實現農村留守老人優化供養不僅要有自上而下的外在支持渠道，還要有自下而上的內生供給，即提倡中華民族傳統孝道。道德層面的鼓勵還應當有現實的激勵機制保障，可以通過確認農村土地實際使用權，確證老人經濟權利；設立給假制度允許外出子女回家看望老人（就農安乃至吉林大部分地區農村留守老人子女外出情況來看，去往范圍大多還是集中在省內）；在精準扶貧框架下將金融扶貧等政策準入標準與是否贍養老人掛鉤，既鼓勵回家創業，又督促子女供養老人。

此外，最近一份數據顯示，近十年中有100萬人口從東北地區流出。而在調研中筆者也發現，目前東北地區農村留守老人絕對數量并不多，65或60歲以上老人子女的平均年齡也在40歲以上。其子女主要還在家務農，而第三代卻基本都外出上學或打工。受計劃生育政策影響，第二代大多數子女數量較少，在可預見的未來，東北農村留守老人問題應當會更加嚴重。

目前政府、社會和家庭三方照料供給主體都呈現出新的供給危機，農村留守老人所在的生態系統面臨著內部主體不明、供養不足、運行不暢和外部環境疏離難以正常進行新陳代替的狀態。但所謂危機即危險中存在機遇。若能構建一種制度化的多方協同服務機制，一方面內部得以主體明確、供養來源分工有序并且可以做到針對不同問題靈活應變的順暢運行；另一方面外部適應性強，尤其是多方協同還強調社會參與的機制符合國家治理現代化布局的頂層設計，具有天然的外部政策親和性——可以說能夠達到一種穩態的效果。這就要求我們未雨綢繆，盡快打好農村留守老人供養的服務基礎，改變意識，樹立風氣，需要全社會、各主體聯合起來，形成持續常效并不斷完善的機制，應對現有和將來的困難和變化。

[注釋]

①<國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見> 國發〔2012〕45號.

②截止到2016年9月初，農安縣共有農村留守老人3297人，其中從事種植業和打工的人數分別為858人和2013人，約共占全體人數的87%.

③李永萍."養兒防老"還是"以地養老"：傳統家庭養老模式分析[J].華南農業大學學報（社會科學版），2015（02）.