關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的完善

白晶

摘要：近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，環(huán)境形勢反而不容樂觀，所引發(fā)的環(huán)境問題也日趨增多。作為彌補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)境法律救濟(jì)途徑不足的環(huán)境公益訴訟制度，我國雖然對此比較關(guān)注，最近最高人民法院也出臺(tái)了《關(guān)于審理適用環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，但就原告資格來說還不夠完善。原告資格的界定是啟動(dòng)公益訴訟程序保護(hù)環(huán)境公共利益的前提，明確界定環(huán)境公益訴訟原告的范圍是當(dāng)前亟需解決的問題。通過分析我國目前環(huán)境公益訴訟原告資格的立法沿革以及存在的問題，介紹國外發(fā)展較為成熟的環(huán)境公益訴訟原告資格制度，從而提出一些建議，如明確解釋“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”、擴(kuò)大“社會(huì)組織”范圍及賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟原告資格。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟制度；原告資格；環(huán)境公共利益

中圖分類號(hào)：D925；D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）02-0099-02

隨著全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，各種各樣的環(huán)境問題日益凸顯，使得人們的身心健康難免遭到破壞。我國基本確立了環(huán)境公益訴訟制度，最近通過的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》僅對社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟原告資格做了進(jìn)一步的明確，并沒有涉及其他的組織和機(jī)關(guān)。筆者通過查閱大量學(xué)者們關(guān)于環(huán)境公益訴訟的文章，并對他們關(guān)于起訴資格的觀點(diǎn)梳理了一遍，發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)社會(huì)團(tuán)體組織以及公民個(gè)人是環(huán)境公益訴訟的適格原告。本文在新法已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，將法條中相對模糊的概念加以具體化，并對各種主體作為公益訴訟原告的可行性等展開論述，通過分析和借鑒域外發(fā)展較為成熟和完善的環(huán)境公益訴訟原告資格制度，結(jié)合十八屆四中全會(huì)的戰(zhàn)略部署，立足我國環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐，構(gòu)建適合于我國國情需要的環(huán)境公益訴訟原告資格制度。

一、域外環(huán)境公益訴訟原告資格制度的研究現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟作為解決“現(xiàn)代型糾紛”的一種司法救濟(jì)形式，已經(jīng)得到世界上眾多國家的一致認(rèn)可。就公益訴訟原告資格來說，世界各國紛紛打破了傳統(tǒng)民事訴訟理論對其的諸多限制，主張環(huán)境公益訴訟的適格原告應(yīng)該是多元化的發(fā)展趨勢。筆者選取兩大法系中的典型國家作為代表，并對其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)作了分析，進(jìn)而對我國環(huán)境公益訴訟原告資格的確立和完善提供方向。

（一）環(huán)境公益訴訟原告資格制度在英美法系的發(fā)展

1.美國

環(huán)境公益訴訟制度起源于1970年美國的《清潔空氣法》。經(jīng)過了近四十六年的發(fā)展，它已經(jīng)成為美國治理環(huán)境污染不可或缺的重要法律手段。

在1937年田納西電力公司訴田納西流域管理局一案中，美國就確立了針對環(huán)境公益訴訟案件的“法律權(quán)利說“，依據(jù)該學(xué)說，只有提起訴訟的主體有證據(jù)證明其合法的權(quán)益已經(jīng)受到損害或有可能受到損時(shí)，該主體才是適格原告。[1]隨著科技的飛速發(fā)展，對環(huán)境的破壞越來越嚴(yán)重，美國法院受理的環(huán)境公益訴訟案件也越來越多，美國法院也逐漸認(rèn)識(shí)到“法律權(quán)利說”的不足，慢慢地美國法院也就放寬了起訴主體的范圍。在其后的數(shù)據(jù)處理服務(wù)團(tuán)體訴坎普案、塞拉俱樂部訴莫頓案、合眾國訴學(xué)生反對管理機(jī)關(guān)程序案和杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究小組案等案件中，法院只要明證原告自己受到了損害事實(shí)上的，不論是經(jīng)濟(jì)上的損害還是非經(jīng)濟(jì)上的損害，法院都認(rèn)定其為適格原告，并確立了所謂的“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，也稱為“事實(shí)上的損害”。[2]美國關(guān)于原告資格的訴訟制度最先只存在于判例法中，后來逐漸成文法中也有了相關(guān)的規(guī)定。

環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)一步完善體現(xiàn)在1972年的《清潔水法》，為公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟附加了限定條件，即“法律保護(hù)的利益受到嚴(yán)重影響或者存受在到嚴(yán)重影響之虞時(shí)”。由此可知，美國很嚴(yán)厲的對環(huán)境公益訴訟原告的起訴資格進(jìn)行了限制，即要求原告與訴爭案件之間要有利害關(guān)系。

2.印度

印度作為最古老的公益訴訟國家，在20世紀(jì)70年代末就確立了公益訴訟制度，并形成了自己的特色。在1986年的《環(huán)境保護(hù)法》中借鑒美國制定了公民訴訟條款，即任何公民和社會(huì)組織都能夠提起環(huán)境公益訴訟，而無需說明其與案件有直接的利害關(guān)系。

（二）環(huán)境公益訴訟原告資格制度在大陸法系的發(fā)展

1.德國

德國的相關(guān)立法只承認(rèn)非組織政府組織的環(huán)境公益訴訟原告資格，但也并非所有的非政府組織都會(huì)被承認(rèn)。德國最早是在地方法中提出了關(guān)于環(huán)境公益訴訟起訴資格的規(guī)定，即二十世紀(jì)七十年代末，不萊梅州在法律中第一次認(rèn)可環(huán)境公益訴訟的原告資格。此后，更多州也認(rèn)可了環(huán)境公益訴訟的適格原告身份。

2.日本

目前，是否有“法律上的利益”是日本法院在審查環(huán)境公益訴訟原告適格的條件，也就是相關(guān)主體針對受法律保護(hù)的被侵害的環(huán)境公共權(quán)益，可以依法提起環(huán)境公益訴訟。"權(quán)利受傷害說"是其對環(huán)境公益訴訟適格原告的最早規(guī)定。從該學(xué)說看出，在日本，起訴主體必須證明是因?yàn)榄h(huán)境集體利益受損害而導(dǎo)致自己的權(quán)益受到侵犯才能提出請求。隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，“權(quán)利受傷害說”的局限性越來越明顯，日本對于環(huán)境公益訴訟的原告資格也做出了相應(yīng)的修訂以更好的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。在環(huán)境越來越受到關(guān)注的同時(shí)，“值得保護(hù)的利益說”也就被大眾所熟知，即不論是法律的事實(shí)還是實(shí)踐中的事實(shí)利益受到侵害，都可以進(jìn)行訴訟。但是日本對環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定過于狹窄，只規(guī)定了原告在環(huán)境公共利益的直接或間接的利益受到直接或間接地?fù)p害，由此可以看出，其對于環(huán)境訴訟原告范圍的規(guī)定不符合公益訴訟原告資格多元化的發(fā)展趨勢。

二、域外環(huán)境公益訴訟原告資格制度對我國的啟示

通過以上四個(gè)國家公益訴訟制度發(fā)展的介紹，不難看出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展離不開環(huán)境公益訴訟。為此，筆者對其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和分析后，認(rèn)為其對我國存在如下啟示：

第一，多元化環(huán)境公益訴訟主體資格的確立。從世界范圍來看，環(huán)境益公益訴訟的原告資格呈現(xiàn)出多化是一種必然的發(fā)展態(tài)勢，檢察關(guān)機(jī)、行政機(jī)關(guān)、公益性社會(huì)組織以及公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟原告資格在許多國家已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。[3]

第二，在確定原告是否有證舉任責(zé)時(shí)可以借鑒美國對此的規(guī)定。即只要原告能證明“事實(shí)上的損害”是由被告所導(dǎo)致時(shí)，就認(rèn)為其行履了舉證責(zé)任。

第三，積極扶持社會(huì)組織的發(fā)展與壯大。社會(huì)組織在保護(hù)環(huán)境公共利益方面發(fā)揮著至關(guān)要重的作用，公民個(gè)人的力量薄弱，同時(shí)往往勝訴率不高，但是凝結(jié)在一起的社會(huì)大眾的共同訴求加大了勝訴的機(jī)率，而社會(huì)組織就很好的凝結(jié)了社會(huì)上的力量。

三、我國環(huán)境公益訴訟原告資格存在的問題

（一）起訴主體中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一規(guī)定相對模糊《民事訴訟法》第55條的明確規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但沒有對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”做出明確的解釋與限制。[4]之后修訂的《環(huán)境保護(hù)法》及其司法解釋也未對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”做出清晰的界定。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)既可做原告又可做監(jiān)督者。然而《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》中對于檢察機(jī)關(guān)作用未具體說明，環(huán)境民事公益訴訟的解釋中也僅限定了檢察機(jī)關(guān)可以起訴，而未明確給出檢察機(jī)關(guān)是適格主體的說法。檢察機(jī)關(guān)行使公權(quán)力其最能代表廣大人民的切身利益，因此，明確賦予檢察機(jī)關(guān)原告的身份是眾望所歸。

（二）司法解釋對社會(huì)組織的限制過于狹隘目前在我國境內(nèi)的社會(huì)組織有很多，那些具有社會(huì)公益性質(zhì)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)以及其他相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等，都是以社會(huì)公益為目標(biāo)。特別是與社會(huì)公共利益有著廣泛接觸的村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織，其自我管理能力也是很強(qiáng)的。筆者認(rèn)為上述組織能夠以境環(huán)益公訴訟原告的身份發(fā)起訴訟。而《環(huán)境保護(hù)法》對社會(huì)組織給出了諸多制限，之后的司法解釋又對“社會(huì)組織”做出了更加細(xì)致的規(guī)范解釋。但是，僅“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”一條就把許多公益性社會(huì)組織拒之門外。雖然專業(yè)的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體有著大量的環(huán)保專業(yè)人才，他們相對來說了解國家的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和污染檢測技術(shù)，在收集證據(jù)、舉證等方面都有先天的優(yōu)勢。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定對公民個(gè)人具有環(huán)境公益訴訟原告資格只字未提現(xiàn)階段公民被賦予環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定在立法中沒有任何規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟格會(huì)出現(xiàn)舉證困難等諸多問題。然而，公民的環(huán)境參與權(quán)已在世界范圍內(nèi)被廣泛認(rèn)可，環(huán)境參與權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利在學(xué)術(shù)界已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，如果僅以舉證困難等問題為由否定公民個(gè)人的原告資格就等于否定了公民的環(huán)境參與權(quán)，這種做法與世界潮流背道而馳。

四、完善我國環(huán)境公益訴訟原告資格制度的建議

（一）明確解釋“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”

不管是《民事訴訟法》還是后來最高院出臺(tái)的司法解釋，都只是對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)行了概括性的規(guī)定，并沒有說明具體有哪些機(jī)關(guān)，因此在司法實(shí)踐中常常因主體是否適格而發(fā)生爭議，從而使司法資源浪費(fèi)，訴訟效率降低。檢察機(jī)關(guān)作為集體利益的表示，在環(huán)境公益訴訟中的優(yōu)勢巨大。

（二）擴(kuò)大“社會(huì)組織”的范圍

《環(huán)境保護(hù)法》以及相關(guān)司法解釋已經(jīng)對我國社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟原告資格給予了詳細(xì)的說明。但環(huán)境公益訴訟最大的特點(diǎn)是它的公益性，而我國相關(guān)的法律只對規(guī)定的社會(huì)組織進(jìn)行了說明，這使得大量想提起公共訴訟的組織有心無力。對此，我們可以借鑒印度關(guān)于環(huán)境益公訴訟訴起主體的成熟經(jīng)驗(yàn)。在我國可以擴(kuò)大社會(huì)組織的范圍，讓更多的民間組織參與到對環(huán)境公共利益的維護(hù)之中，而不是僅僅局限在環(huán)保團(tuán)體。[5]

（三）公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟原告資格的賦予

公民是環(huán)境集體利益的最終受益者，其有維護(hù)環(huán)境集體利益的權(quán)利。賦予公民個(gè)人環(huán)境訴訟原告資格，是通過法律的途徑讓關(guān)心環(huán)境問題的個(gè)人有了法律依據(jù)，這對于提高公民參與到整個(gè)社會(huì)的環(huán)境保護(hù)中的積極性有很大的作用。

[參考文獻(xiàn)]

[1]呂忠梅.環(huán)境保護(hù)法的前世今生[J].環(huán)境資源法論叢，2015（10）：15-20.

[2]周珂，陳微.新修訂環(huán)境保護(hù)法向環(huán)境污染宣戰(zhàn)[J].環(huán)境保護(hù)，2014（16）：28.

[3]肖建國，黃忠順.環(huán)境公益訴訟基本問題研究[J].法律適用，2014（04）：11-13.

[4]阮麗娟.環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)的限制[J].政治與法律，2014（01）：73-75.

[5]蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2013（06）：5-6.