重建紀委和檢查機關職務犯罪偵查程序銜接機制

岳佳+劉科+王珩

關鍵詞：〖HJ1mm〗紀委；檢察機關；職務犯罪；偵查程序

中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0145-02

在紀委眾多案件來源中，信訪舉報是黨風廉政建設和反腐敗斗爭重要的基礎性工作，同時也是紀檢監察機關獲取案件來源最主要的形式。2013年，全國各級紀檢監察機關共接受信訪舉報1950000件（次），比2012年增長了49%，2014年，全國各級紀檢監察機關共接受信訪舉報2700000件（次），比2013年增38.5%，2015相較2014年增長率依舊居高不下。逐年大幅度信訪舉報增量給紀檢監察機關工作帶來了前所未有的壓力。黨的十八大以來，在全面深化改革和依法治國的背景下、在黨的群眾路線實踐教育活動的學習下、在黨風廉政建設和反腐敗系列綜述的指導下，各級紀檢監察機關堅持有腐必反、有貪必訴，既狠打“老虎”，又快拍“蒼蠅”；既注重強化自身監督執紀問責能力，又注重加強各級部門協作配合，下最大力氣解決腐敗問題。為建立中國式反腐敗法治體系，黨的十八屆四中全會提出，要加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系。習近平同志在十八屆中央紀委二次全會上強調，要善于用法治思維和法治方式反腐?？v觀我國的反腐機制，其在體制上主要是由紀檢監察機關與檢察機關分工負責，相互配合的權利銜接體系，其辦案機制在深層結構、資源汲取與價值取向等方面聯系也日趨緊密。但是，在實踐中，依然存在著行政執法與刑事司法在辦理腐敗案件中的不銜接問題，即使是新修訂的《刑事訴訟法》、《紀律處分條例》對此方面有相關的規定，但究其細節，依舊存在真空地帶和模糊地帶。因此，重建紀委和檢察機關辦理職務犯罪案件程序銜接機制，進一步理順兩者關系并形成合力，對建設反腐敗法治具有重要意義。

一、重建紀委和檢察機關辦案線索交流機制

（一）重建線索交流機制的原因

紀檢機關和檢察機關在移送證據過程中受《刑事訴訟法》第52條第2款規定，在言辭證據的采信上存在爭議。為確保紀檢機關和檢察機關在各自查辦案件的過程中均掌握一定的案件信息，確保案件線索不“掉線”，建立案件線索的交流機制和受理程序不失為一種更好的解決問題的方式。這樣一來，上面談到的一些問題解決也便就有了突破口，更好的機制體制建設也就有據可依。比如紀檢監察機關在對案件進行調查過程中，如果發現調查對象涉嫌犯罪，應及時將證據材料移交檢察機關調查處理，同理，檢查機關在辦理案件的過程中，如果發現涉嫌對象屬于黨員和行政檢查對象的，也應該及時書面函告紀檢監察機關，由紀檢監察機關立案處理。

（二）重建線索交流機制的細節問題

上述的“及時”移送應受到時間限制，紀檢機關向檢察機移送案件過程中應細化具體的時間，否則就會給紀檢機關過多的自由裁量權，導致腐敗的產生。筆者認為，紀檢監察機關認為查辦的違紀案件中涉案人員已經觸犯刑律，需要移送檢察機關的，將違紀的主要問題查清后，7日內將證據材料移送檢察機關依法處理。與此同時，檢察機關在查辦案件的過程中，對于犯罪嫌疑人屬于紀檢監察對象的，應在作出有關結論之日起7日內將案件移送有權管轄的紀檢監察部門。人民檢察院尚未偵查終結或尚未決定起訴的案件，紀檢監察部門需要對有關人員作出黨紀律、政紀處分的，人民檢察院在不影響正常工作的前提下應當積極配合。

與此同時，也有人對這種案件線索的交流機制和受理程序產生了質疑，認為這不就是所謂的“兩機關聯合辦案機制”，其毫無疑問的與現行的“無罪推定”原則相抵觸。就筆者觀點，這里的“案件線索交流機制”并非實踐中的聯合辦案模式，為了避免讓檢察院在聯合辦案的模式下規避“不得強迫任何人證實自己有罪”的條款而更多的采用與紀檢監察部門聯合辦案的方式展開“初查”，待嫌疑人開口交代后再轉換為《刑事訴訟法》上的偵查程序來固定證據。這里的紀委監察機關與檢察機關是以證據作為媒介，充分借力各自的工作優勢，貫通“紀法分離”的精神，就案件的具體情況適時通報案情，通過協調配合機制推動辦案工作，并非實踐中的“兩機關聯合辦案機制”。

二、重構紀檢監察機關和監察機關的案卷移送程序機制

（一）移送時間的細化

紀檢監察機關與檢察機關辦案上的證據移送不僅涉及移送的證據材料，而且還牽扯到移送的證據材料來源以及與案件之間的關聯。在紀檢監察機關向檢察機關移送案件的過程中，是將案件包括證據一并移送司法機關。也就是說紀檢監察機關和檢察機關在案件的查處過程中，對于可能涉嫌犯罪的，應將涉嫌犯罪的案件證據材料7日內移送檢察機關，遵循“刑事先行”的原則。檢察機關在受理案件后，應及時審查案件材料，對于符合立案條件的，應7日內通報紀檢監察機關，不予立案的，3日內應說明不予立案的理由，并將案件材料退回紀檢監察機關。那么，在案卷移送的過程中，還包括移交證據及涉案的款物。這就要求紀檢監察機關在涉案款物及證據保管過程中需要規范證據及涉案款物的保存和移送的制度。紀檢監察機關在辦理案件的過程中，證據的收集可依據《關于查處黨員違紀案件中收集、鑒別使用證據的具體規定》之外，收集證據的過程必須防止證據被污染、混淆、損壞。證據的保管也需有紀檢監察機關專門的部門及人員進行登記保存。對于涉案的款物，應當由紀檢監察機關的財務部門集中統一保管。案件檢查部門或者調查組對涉案款物采取暫予扣留、封存措施后，應當在三日內與紀檢機關財務（保管）部門辦理移交手續。因特殊情況不能移交的，經紀檢監察機關分管領導批準后，可以由案件檢查部門或者調查組暫時保管，但應當在特殊原因消除后三個工作日內辦理移交手續。

（二）涉案款物的移送

對于紀檢監察機關應如何向檢察機關移送涉案款物的問題，法律并沒有明確的規定。筆者認為關于涉案款物的移送應在案件移送時隨案移送涉案款物，涉案款物的移送應由案件保管部門隨案移送，嚴格進行登記管理，防止在移送的過程中涉案款物損毀丟失。

三、完善紀檢監察機關與檢察機關辦案銜接人權保障機制框架

《中國共產黨黨章》在“總綱”中規定了“尊重和保障人權”。這與《刑事訴訟法》第2條規定的“尊重和保障人權”是一致的，也就是說我們的紀檢監察機關在辦案中也應當充分的重視和保障人權。根據《中國共產黨紀律監察機關案件檢查工作條例》和《監察機關調查處理政紀案件辦法》以及《行政監察法》的規定，紀檢監察證據有物證、書證、證人證言、受侵害人陳述、被調查人陳述和辯解等8類證據。

（一）“雙規”、“兩指”中人權的保障

在紀檢監察機關辦案的過程中，紀檢監察機關的“雙規”、“兩指”法律并沒有明確規定時限。中紀發《關于進一步加強黨的紀律檢查機關辦案安全工作的意見》中第八項規定，要保障被調查人和有關人員的合法權利。保障被調查人的知情權、人身權、財產權等合法權益。保障被調查人的申辯權。保障被處理人和有關人員的申訴權。但對于被調查人員“雙規”、“兩指”的時間并沒有明確的規定。筆者認為，在這里應當參照我國《勞動法》的相關規定，將時限視為8小時是符合人們的基本認識的，即使在8小時內法律法規也應明確規定不得“拘禁或者變相拘禁”。與此同時，對于已經移送檢察機關的被調查人員，筆者認為，從移送文書簽訂之日起，就應該將被調查人員移送給檢察機關，由檢察機關通過自偵程序決定是否立案。

《中國共產黨章程》在“總綱”中規定了“尊重和保障人權”。新修訂的《刑事訴訟法》中第2條中規定了“尊重和保障人權”。兩者的規定是一致的。鑒于以上考慮，中央及各地紀檢監察機關在查辦案件的過程中應當貫徹法律法規的相關規定，對于違反行政紀律的人員，在指定的時間、地點讓其對調查的事項作出解釋說明時，不得對違紀人員進行拘禁或者變相拘禁。在對違紀人員進行調查取證是，證言材料要求一人一證，可以由證人書寫，也可以由調查人員作筆錄，但需經本人認可。紀檢監察機關在查辦案件的過程中，尤其是在“雙規”、“兩指”措施以外收集的被調查人陳述和辯解等言辭證據，只要能夠證明在不存在“強迫”的情況下，在保障被調查人員合法權益的情況下收集的即合法有效。

（二）獲取證據中人權的保障

在紀委向檢察機關移送案件的過程中，檢察院對于紀檢監察機關移送的言辭證據，如被調查人員的陳述和辯解，檢察人員只需要進行簡單的詢問，確保其在紀檢監察機關的陳述屬于自愿、真實，沒有受過強迫，這些言辭證據就可以作為刑事證據使用。對于紀檢監察移送檢察機關的案件，在檢察機關審查移送案件證據材料時，可以參照刑事訴訟法的相關規定，對于證據材料中沒有開列扣留、封存清單的，或者在勘驗、檢察的筆錄沒有見證人簽名或者蓋章的，而是僅僅存在“技術性的違法行為”，可以作為證據瑕疵，允許紀檢監察機關查辦案件人員“以補正或者作出合理解釋”的方式予以完善。若是不能作出補正或合理解釋的，應當予以排除。對于實物證據，也同樣適用上述標準。

從以上規定可以看出，無論是紀檢監察機關向檢察機關移送的證據材料還是僅僅作為辦案依據的資料，均應當從保障人權的角度出發。在對被調查人員進行“拘禁或者變相拘禁”時，還應當保證被調查人員的飲食和必要的休息時間，最終實現《中國共產黨黨章》與《刑事訴訟法》第52條第3款規定的“尊重和保障人權”得以貫通性執行。

通過本文的論述，梳理紀檢監察機關和檢察機關之間在案件移送方面的相關法律法規，總結實踐做法，查找潛在風險點和有待改進的地方，搭建兩個機關在法律框架下無縫合作的相關理論構架，以期在全面依法治國框架下，完善懲治和預防職務犯罪理論，健全反腐體制機制，并倡導用法治思維和法治方式來建設法治中國、實現廉潔政治。

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