地方立法權限研究

祁珊

摘要：地方立法是中國立法制度的重要組成部分，隨著地方立法的地位的上升，地方立法在保障憲法的實施和法律在實踐中發揮了重要作用，也填補立法的空白，使當地政府根據地方立法事項實際的解決了問題。然而，由于憲法、地方組織法和立法法，允許制定的地方立法還比較原則和抽象，在地方立法過程中不能滿足和有效的處理具體問題，地方立法在處理一些具體問題存在“地方保護主義”，在一定程度上違背了社會主義核心價值觀。違反法律、法規的，損害法治的權威。地方政府立法權限的不明確的導致在實踐過程中出現很多問題，比如重復立法，越權立法。所以立法權限在劃分時應結合我國的基本國情和國家性質進行劃分，應當具有中國特色，地方立法過程要體現最廣大人民的根本利益和意愿。

關鍵詞：地方立法；權限；立法權限劃分

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0263-01

我國地方立法首次出現在1982憲法，內容大致可以描述為“地方政府可以制定法律法規、實施細則的行政法規、地方性法規和制定本行政區域內的具體行政管理事項的行政法規”。憲法的層級最高，是地方立法的主要依據，地方立法內容必須與憲法不一致。憲法賦予不同的機關不同的立法權，地方立法權的權力是由憲法決定的，明確了中央和地方立法機關、地方各級立法機關。地方立法雖然填補了我國空白的地方立法體系，使法律制度快速發展，但地方立法本身存在一些問題，如越權立法，地方法規與法律相沖突，地方立法權不明確的等等，地方立法權限的意思就是相對于中央立法而言，地方立法對哪些地方有權規范和調整。法律作為第二位階，其位階僅次于憲法，也是地方立法權的重要依據。地方立法不得與一切法律相抵觸。雖然組織法和《立法法》對地方立法的權限作出了規定，但是都太過原則化，僅僅起到指導作用，對某些問題沒有進行規范，各行政機關立法權限沒有明確，含糊不清，影響了地方國家機關的有序運轉。

近年來，我國地方治理法治化程度很低，其主要原因在地方立法上。地方立法與人大立法在立法權限上有很大不同。由于地方事務和問題大部分都有紅頭文件調整，導致大量的紅頭文件出現，不具有規范性和操作性，立法質量無可厚非，政治出現亂象。究竟我國的立法權限是如何劃分的呢，這要從我國的國體和政體結合起來進行劃分。最高國家權力機關人民代表大會應主導立法，領導全國立法，行使國家立法權。中國是單一制國家，人大立法是遠遠不夠的，什么事項都由人大立法也不現實，為了更好推動法治化建設，這就需要在立法權限劃分上堅持全國人大及其常委會統一領導的同時，賦予地方一定的立法權，形成中央與立法共同立法的立法體系。由于我國是中國特色社會主義國家，發展中國特色社會主義，最根本的就是一切都要從社會主義初級階段這個最基本的國情出發。中國現行立法權限劃分具有中國特色，全國人大及其常委會制定法律；國務院制定行政法規其所屬部門部門規章；設區的市（284個）制定地方性法規和規章。各層級所制定的規范性法的文件，和民族自治地方所制定的自治法規，經濟特區所制定的規范性法的文件，特別行政區立法機關制定規范性法的文件，在類別上存在差別又各具特色，所以立法權限的劃分具有濃厚的中國特色。

根據行政法基本原則里的合法行政原則，其中法律優先和法律保留的事項在行政立法上沒有嚴格被規范。一些涉及公民權利義務方面的事項，本應該由位階高的的立法來完成，但卻讓地方政府規章來規范，這樣嚴重違反了上位法，根據《立法法》第八條，其中有十一項為法律的絕對保留事項，地方性法規不能對這些事項進行立法，如果對這些事項已經進行了立法，那么這些立法應當都是無效的。地方立法尤其對公民的權利義務進行肆意增減，公民權利造成損害的事情時有發生，例如某市部分地區由于私家車的增多，政府規定分單雙號限行，這個決定類似于規范性文件，其內容不符合上位法，如果單單從我國民法、物權法角度來看，似乎也是不符合法律要求的。所有權包括占有、使用、收益和處分，私家車是公民的財產，對其擁有所有權，也就是擁有使用汽車的的權利。限行的出現，汽車的使用權受限，實際上構成了對公民財產權利的一種侵犯，該地方性規范性文件的有效性存在爭議。

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于修改<立法法>的決定》。其規定了地方政府規章不得減損公民權利，增加公民義務，對待法人和其他組織的權利義務應嚴格按照法律制定。地方限制性行政行為應當加以規范，不能隨意減損權利增加義務。這次立法修改充分體現了行政機關“法無授權即禁止”的原則。新修改的《立法法》明確了地方權力機關的立法權限。明確劃分地方立法權限非常重要，地方立法的宗旨就是把上位法那些較抽象的規定具體化，方便執行上位法的規定，使我國更好的依法治國，更好的推動法治化發展。有助于保證中央立法權的實施，維護國家法治的統一與尊嚴，保證憲法和法律的權威，使公民能更好的參與國家的政治，經濟、文化，做到科學立法，民主立法，更大程度的實現社會主義法治。