地方立法權(quán)限研究

祁珊

摘要：地方立法是中國(guó)立法制度的重要組成部分，隨著地方立法的地位的上升，地方立法在保障憲法的實(shí)施和法律在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，也填補(bǔ)立法的空白，使當(dāng)?shù)卣鶕?jù)地方立法事項(xiàng)實(shí)際的解決了問題。然而，由于憲法、地方組織法和立法法，允許制定的地方立法還比較原則和抽象，在地方立法過程中不能滿足和有效的處理具體問題，地方立法在處理一些具體問題存在“地方保護(hù)主義”，在一定程度上違背了社會(huì)主義核心價(jià)值觀。違反法律、法規(guī)的，損害法治的權(quán)威。地方政府立法權(quán)限的不明確的導(dǎo)致在實(shí)踐過程中出現(xiàn)很多問題，比如重復(fù)立法，越權(quán)立法。所以立法權(quán)限在劃分時(shí)應(yīng)結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情和國(guó)家性質(zhì)進(jìn)行劃分，應(yīng)當(dāng)具有中國(guó)特色，地方立法過程要體現(xiàn)最廣大人民的根本利益和意愿。

關(guān)鍵詞：地方立法；權(quán)限；立法權(quán)限劃分

中圖分類號(hào)：D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）02-0263-01

我國(guó)地方立法首次出現(xiàn)在1982憲法，內(nèi)容大致可以描述為“地方政府可以制定法律法規(guī)、實(shí)施細(xì)則的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和制定本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)的行政法規(guī)”。憲法的層級(jí)最高，是地方立法的主要依據(jù)，地方立法內(nèi)容必須與憲法不一致。憲法賦予不同的機(jī)關(guān)不同的立法權(quán)，地方立法權(quán)的權(quán)力是由憲法決定的，明確了中央和地方立法機(jī)關(guān)、地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)。地方立法雖然填補(bǔ)了我國(guó)空白的地方立法體系，使法律制度快速發(fā)展，但地方立法本身存在一些問題，如越權(quán)立法，地方法規(guī)與法律相沖突，地方立法權(quán)不明確的等等，地方立法權(quán)限的意思就是相對(duì)于中央立法而言，地方立法對(duì)哪些地方有權(quán)規(guī)范和調(diào)整。法律作為第二位階，其位階僅次于憲法，也是地方立法權(quán)的重要依據(jù)。地方立法不得與一切法律相抵觸。雖然組織法和《立法法》對(duì)地方立法的權(quán)限作出了規(guī)定，但是都太過原則化，僅僅起到指導(dǎo)作用，對(duì)某些問題沒有進(jìn)行規(guī)范，各行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限沒有明確，含糊不清，影響了地方國(guó)家機(jī)關(guān)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

近年來，我國(guó)地方治理法治化程度很低，其主要原因在地方立法上。地方立法與人大立法在立法權(quán)限上有很大不同。由于地方事務(wù)和問題大部分都有紅頭文件調(diào)整，導(dǎo)致大量的紅頭文件出現(xiàn)，不具有規(guī)范性和操作性，立法質(zhì)量無可厚非，政治出現(xiàn)亂象。究竟我國(guó)的立法權(quán)限是如何劃分的呢，這要從我國(guó)的國(guó)體和政體結(jié)合起來進(jìn)行劃分。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)應(yīng)主導(dǎo)立法，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)立法，行使國(guó)家立法權(quán)。中國(guó)是單一制國(guó)家，人大立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，什么事項(xiàng)都由人大立法也不現(xiàn)實(shí)，為了更好推動(dòng)法治化建設(shè)，這就需要在立法權(quán)限劃分上堅(jiān)持全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，賦予地方一定的立法權(quán)，形成中央與立法共同立法的立法體系。由于我國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，最根本的就是一切都要從社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最基本的國(guó)情出發(fā)。中國(guó)現(xiàn)行立法權(quán)限劃分具有中國(guó)特色，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律；國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)其所屬部門部門規(guī)章；設(shè)區(qū)的市（284個(gè)）制定地方性法規(guī)和規(guī)章。各層級(jí)所制定的規(guī)范性法的文件，和民族自治地方所制定的自治法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所制定的規(guī)范性法的文件，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范性法的文件，在類別上存在差別又各具特色，所以立法權(quán)限的劃分具有濃厚的中國(guó)特色。

根據(jù)行政法基本原則里的合法行政原則，其中法律優(yōu)先和法律保留的事項(xiàng)在行政立法上沒有嚴(yán)格被規(guī)范。一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項(xiàng)，本應(yīng)該由位階高的的立法來完成，但卻讓地方政府規(guī)章來規(guī)范，這樣嚴(yán)重違反了上位法，根據(jù)《立法法》第八條，其中有十一項(xiàng)為法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)，地方性法規(guī)不能對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行立法，如果對(duì)這些事項(xiàng)已經(jīng)進(jìn)行了立法，那么這些立法應(yīng)當(dāng)都是無效的。地方立法尤其對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行肆意增減，公民權(quán)利造成損害的事情時(shí)有發(fā)生，例如某市部分地區(qū)由于私家車的增多，政府規(guī)定分單雙號(hào)限行，這個(gè)決定類似于規(guī)范性文件，其內(nèi)容不符合上位法，如果單單從我國(guó)民法、物權(quán)法角度來看，似乎也是不符合法律要求的。所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分，私家車是公民的財(cái)產(chǎn)，對(duì)其擁有所有權(quán)，也就是擁有使用汽車的的權(quán)利。限行的出現(xiàn)，汽車的使用權(quán)受限，實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種侵犯，該地方性規(guī)范性文件的有效性存在爭(zhēng)議。

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《關(guān)于修改<立法法>的決定》。其規(guī)定了地方政府規(guī)章不得減損公民權(quán)利，增加公民義務(wù)，對(duì)待法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)應(yīng)嚴(yán)格按照法律制定。地方限制性行政行為應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范，不能隨意減損權(quán)利增加義務(wù)。這次立法修改充分體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)即禁止”的原則。新修改的《立法法》明確了地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。明確劃分地方立法權(quán)限非常重要，地方立法的宗旨就是把上位法那些較抽象的規(guī)定具體化，方便執(zhí)行上位法的規(guī)定，使我國(guó)更好的依法治國(guó)，更好的推動(dòng)法治化發(fā)展。有助于保證中央立法權(quán)的實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，保證憲法和法律的權(quán)威，使公民能更好的參與國(guó)家的政治，經(jīng)濟(jì)、文化，做到科學(xué)立法，民主立法，更大程度的實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治。