行政訴訟中的新證據芻論

唐文婷

摘要：行政訴訟中的舉證責任主要在于被告，即作出具體行政行為的行政機關應當證明其行為的合法性。這一原則不排除行政訴訟原告進行舉證，并且行政訴訟原告有權在訴訟中提交其在具體行政行為作出過程中未提交的證據。只不過這一權利應受到制約，即行政訴訟原告必須有正當理由，其提交的此類證據才依法應當被法院作為新證據采納。

關鍵詞：行政訴訟；證據；舉證責任；新證據

中圖分類號：D915.4文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0267-01

行政訴訟證據就是在行政案件中用以證明案件事實存在的材料。在行政訴訟中，舉證責任主要在作出具體行政行為的被告，即行政機關需要就自己所作出的具體行政行為的合法性承擔舉證責任。但是這并不排除在具體的案件中，原告就某些案件事實進行舉證。

【案例】上世紀80年代初，某村的一個生產隊（現改名經濟合作社），分成兩個小組，即一組和二組，按照72%和28%的比例，分配財產（土地等）和承擔義務（如交農業稅等），但一組和二組的劃分至今未得到政府認可。

一組和二組約定，發生婚喪嫁娶，增人不增，減人不減，即各小組在內部對權利、義務進行調整安排，不在兩個小組之間調整。直至今天，該生產隊成立了經濟合作社后，仍按照前述方式進行經濟活動。

近年來，經濟合作社分紅越來越多。二組成員計算后發現，先按照28%的比例從經濟合作社分紅，然后再在二組內部分配所得，低于和一組成員一起直接從經濟合作社分紅所得收益，于是二組成員申請鎮政府作出行政決定，確認了按照72%和28%的比例分紅無效，所有成員應平等地分紅。經濟合作社不服，向區政府申請行政復議，行政決定被維持后，提起行政訴訟。

行政復議期間，經濟合作社召開社員會議，作出決議并制定章程，確認內部分為一組和二組，按照72%和28%的比例分配權利、義務。提起訴訟時，經濟合作社將決議、章程，及上世紀80年代初至今，分為一組和二組并按72%和28%分配權利、義務的證據提交。區政府提出抗辯：具體行政行為作出時，經濟合作社未提交前述證據，因此這些證據不應被采納。經濟合作社則主張：決議和章程是具體行政行為作出后才形成的；上世紀80年代初至今一組和二組按72%和28%比例分配權利、義務的材料，是決議及章程依據的基礎事實，不可分割，屬于新證據，法院應當采納。

這一案例中的訴辯之爭，從深層次講反映出兩個問題，首先，在行政訴訟中，行政相對人能否提出在行政主體作出具體行政行為的過程中，其沒有提出的證據？其次，行政相對人提出的此類證據法院是否應當采納？

一、行政相對人有權在行政訴訟中，提出具體行政行為作出過程中沒有提交的證據

我國《行政訴訟法》中對于這一問題沒有明確的規定，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十八條第二款規定，有下列情形之一的，被告經人民法院準許可以補充相關的證據：原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。從這一規定的涵義看，我國法律允許行政相對人在行政訴訟中，提出具體行政行為作出過程中沒有提交的證據。只不過此時，行政機關也有權補充相關證據，包括抗辯證據。

二、行政相對人在行政訴訟中，提出具體行政行為作出過程中沒有提交的證據，有正當理由的，人民法院應當采納

如前所述，應當允許行政相對人在行政訴訟中，提出具體行政行為作出過程中，其沒有提交的證據。但是如果對此不附加任何條件，可能導致權利濫用，并產生行政相對人在具體行政行為作出過程中，故意不提供證據，拖延至行政訴訟過程中才提供，進而惡意使行政機關敗訴的后果。對此，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十九條規定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納”。

這里，法律規定的是“一般”不予采納。對此，本人認為法院在訴訟過程中適用這一規定時，應當審查行政機關是否已經按照法律規定的程序和方式要求相對人提供證據，且相對人無正當理由拒絕提供。如果不是，則應當予以采納。

正如前文介紹的案例中，經濟合作社會議決議和章程是在具體行政行為作出后才形成的；并且上世紀80年代初至今一組和二組按照72%和28%的比例分配權利、義務的材料，確實屬于會議決議及章程作出的依據，二者為一個整體，也就是說這些證據屬于新證據，法院依法應當采納。

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