“五四憲法”，新中國法治建設的奠基石

王偉臣

“過渡時期”制定的正式憲法

1949年中國共產黨領導全國各族人民推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治。可是當時大陸還未全部解放，戰爭尚在進行，反革命勢力依然猖獗，各項社會改革尚未全面開展。此外，社會秩序也不夠安定，遭受長期破壞的國民經濟尚有待恢復，人民群眾的組織程度和覺悟程度都還未達到應有的水平。

在這種條件下，還不能立即召開由普選產生的全國人民代表大會并且制定一部正式憲法。根據當時的情況，中國共產黨邀請各民主黨派、各人民團體、人民解放軍、各地區、各民族以及國外華僑等各方面的代表635人，組成中國人民政治協商會議，代表全國各族人民的意志，在普選的全國人民代表大會召開以前代行全國人民代表大會的職權。

1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議選舉產生了中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立，并且通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》。在五四憲法制定之前，《共同綱領》發揮著臨時憲法的作用，為正式憲法的制定奠定了基礎。

1953年1月13日至14日，中央人民政府委員會舉行第20次會議，正式作出《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。決議認為，召開全國人民代表大會的條件已經具備，根據《中央人民政府組織法》第7條第10款的規定，于1953年普遍召開由普選方法產生的地方各級人民代表大會，并在此基礎上召開全國人民代表大會，以制定憲法。

為了進行憲法的起草工作，中央人民政府決定成立以毛澤東為主席、以朱德等32人為委員的中華人民共和國憲法起草委員會，開始憲法草案的起草工作。

毛澤東親自掛帥

憲法起草委員會成立后，中共中央在內部指定了一個憲法起草小組。根據制憲程序的安排，憲法起草小組負責拿出憲法草案文本，并經中央政治局討論，形成初稿，提交憲法起草委員會審議修改。

1953年12月24日，中共中央政治局召開擴大會議，決定黨中央主席毛澤東休假一段時間，由劉少奇代理毛澤東主持中央工作，毛澤東著手起草憲法。1953年11月到12月間，毛澤東讓陳伯達一個人先起草了一個草稿，作為起草小組的工作基礎。1953年12月27日，憲法起草小組集中到杭州西湖第一名園劉莊，正式開展工作。這個小組由毛澤東同志直接領導。

1954年3月9日憲法起草小組的起草工作完成，歷時兩個多月，拿出“四讀稿”。至此，憲法起草小組完成了第一階段的起草任務，為中共中央政治局進一步討論憲法草案提供了較成熟的文本。3月17日，憲法起草小組回到北京。3月中旬，周恩來、董必武同志又邀請了非中共黨員的憲法起草委員會委員進行討論。在此期間，中共中央請周鯁生、錢端升為法律顧問，葉圣陶、呂叔湘為語文顧問，對憲法草案進行了專門研究。通過以上工作，正式形成了《中華人民共和國憲法草案（初稿）》，作為中共中央的建議稿向憲法起草委員會提出。這個草案作為憲法起草委員會和第一屆全國人大第一次會議討論的基礎，確立了1954年憲法典的基本框架與體系。

“五四憲法”是中國歷史上第一部人民自主地運用制憲權而制定的民主憲法，整個制憲過程中貫穿了民主原則，民眾對憲法的關注與積極參與制憲過程的熱情構成了這部憲法廣泛的社會基礎。根據中央人民政府委員會《關于公布憲法草案》的決議，中央人民政府委員會于1954年6月16日向社會公布了憲法草案，開始憲法草案的全民討論。

據統計，在憲法草案的討論期間，聽到關于憲法草案報告并參加初步討論的各界人民103.5萬余人，參加逐章逐條討論的55.2萬多人，在討論中各界人士提出對憲法草案的意見143565件。憲法草案的討論實際上是一場民主政治教育，人們從親身的體驗出發，理解和評價憲法草案的精神和內容。

經過三個多月的討論，全國人民對憲法草案共提出了1180420條修改和補充的意見和問題。這些意見最后匯集到憲法起草委員會。

1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，大會的主要任務就是制定憲法。9月20日是全國人民代表大會第一次會議進行的第五天。按照議程，下午將進行憲法草案的表決。

大會首先宣布了以無記名方式通過《中華人民共和國憲法草案》的總監票人、副總監票人和監票人名單。接著，大會執行主席宣布在會議上宣讀中央人民政府委員會修正通過的《中華人民共和國憲法草案》最后定本全文。宣讀完畢后，執行主席問代表們對憲法草案的最后定本有無意見，代表們沒有意見，全場熱烈鼓掌，執行主席宣布將最后定本交付表決。五時五十五分，執行主席根據計票人和監票人的報告，向會議宣布對《中華人民共和國憲法》表決的結果：投票數共1197張，同意票1197張。

同一天，第一屆全國人民代表大會第一次會議主席團以“中華人民共和國全國人民代表大會公告”的形式公布了憲法，標志著新中國第一部憲法的正式誕生。

基本內容多有值得借鑒之處

制定“五四憲法”是新中國歷史上第一次行使制憲權的立憲行為，為新中國憲政體系的建立提供了統一的基礎。“五四憲法”確立了憲法體系、內容與程序上的“中國特色”，力求在憲法的民族性與國際性之間尋求平衡。在基本憲法觀念的確立、憲法體制的安排、憲法技術等方面受到了社會主義國家憲法、資本主義國家憲法與舊中國憲法的影響。

從制憲的文獻資料看，制憲者們更多地注意到了蘇聯憲法的經驗，但同時以開放的視野盡可能從世界的范圍內思考和了解憲法的發展。在憲法結構和規范方面，“五四憲法”也提供了具有中國風格的體系，確立了調整憲法關系的基本范疇與調整領域，即國家與公民之間的關系、國家與國家機關之間的關系、國家機關之間的關系、國家機關與各個企事業單位等社會關系。

憲法牽系的五大板塊也是從“五四憲法”開始的。“五四憲法”在國際范圍內也體現了一定的憲政價值。在社會主義憲法和資本主義憲法兩種類型處于冷戰的環境下，中國“五四憲法”的制定與頒布，對當時殖民地半殖民地國家和人民爭取民主與和平的斗爭產生了國際性的影響。

但由于“五四憲法”沒有經過正當程序的規制，而是由自上而下的權力運作所產生，她不可能是完美無缺的。毛澤東曾指出：“它是一個過渡時期的憲法”，可以管十五年左右。可實際上，“五四憲法”幾乎從來沒有生效過。

1955年由于胡風上書而引發的全國范圍的“反胡風”運動，是對“五四憲法”最初的沖擊。1957年發動的全國性反右派斗爭，更是對“五四憲法”的嚴重踐踏。此后，“左”的思想取得統治地位，“五四憲法”所確立的正確原則和制度被橫加撻伐。法律虛無主義取代了建國初期的法制觀念，封建的人治思想取代了毛澤東曾經認為是克制腐敗的重要方法的民主制度。就這樣“五四憲法”成為一張被塵封起來的紙片。

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com