檢察建議要注重規范性與實效性以上海市檢察機關為例

潘文婕

人民檢察院是國家法律監督機關，檢察建議則是由法律監督權派生出來的一種權力或職能，它是檢察機關法律監督權的自然延伸，并為檢察機關實現法律監督職能服務。本文從我國檢察建議的司法實踐出發，以上海市檢察機關為例，立足于訴訟價值的高度對檢察建議宏觀架構進行實證分析。

檢察建議運行現狀

近年來，上海市檢察機關圍繞與檢察工作密切相關的重點地區、重點人群和重點領域，加強工作規律的探索，創新工作方法，形成了有上海特色的經驗和機制。如針對辦案中反映的社會管理問題，建立快速反應機制，探索檢察建議綜合報告制度，進一步提高檢察建議的針對性、可行性和規范性；對項目推進過程中遇到的新情況、新問題，拓展檢察建議的新途徑和新手段；進一步加大法制宣傳工作的力度，對檢察建議工作要充分報道，擴大社會影響。

據統計，2009年以來，上海市檢察機關共制發檢察建議3482份，收到回復2860份，總回復率達82.1%。六年間，全市共向行政機關制發檢察建議1322份，向司法機關制發812份，向企事業單位制發510份。

上海市檢察建議工作特點

結合2015年上海市檢察機關開展的檢察建議工作檢查情況，檢察建議工作具有以下特點：

一是制發對象上有所側重。上海市人大常委會于2009年末作出《關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》（以下簡稱《決議》），此后全市檢察機關更加重視向行政機關發出檢察建議。2009年，全市各級檢察機關向行政機關制發涉案檢察建議90份，占全年總數的17.5%；2011年則上升至214份，同比增長81.4%，相比2009年增長137.8%，此后年度均有不同程度的增加。

二是建議內容突出重點。制發改進管理監督、規范監管活動類檢察建議是檢察機關延伸法律監督職能，參與加強和創新社會管理的主要方式。近年來，全市各級檢察院在制發堵漏建制、完善管理等改進、規范監督管理類檢察建議的力度明顯增強。

三是各級領導更加重視。《決議》頒布之后，全市各級檢察機關更加注重運用《檢察情況反映》等向市、區各級領導報告重要檢察建議有關情況，有力地推動了建議的落實。此外，檢察建議的內容也發生了明顯變化，從重視個案中反映的問題到越來越重視發現、提出和解決一類問題。

四是建議觸角延伸、作用顯著。上海市檢察機關注重在辦案中運用檢察建議，多角度參與社會管理創新，檢察建議工作成效明顯，對于完善社會管理機制、強化社會管理服務發揮了積極作用，并形成了上海檢察工作的新亮點。一般而言，檢察院的各個業務部門均可制發檢察建議，適用范圍較廣，尤其是對辦案過程中的類案問題、涉案單位的內部管理問題等適用較多。

五是檢察建議的回復率逐年上升。近年來，檢察建議的發文數、回復率均呈上升趨勢。通過檢察機關的大力宣傳，社會各界對檢察建議的接受度日漸提高。許多涉案單位在接到檢察建議不久，便以書面形式函復，并提出不少加強內部監督和管理的措施。可見，檢察建議的柔性監督作用在不斷顯現，其參與社會管理的職能在不斷加強。

檢察建議實施過程中出現的問題

當前，我國正處于社會轉型期和矛盾凸顯期，這一時期將持續多長時間并沒有確定的答案。因此，檢察建議賴以存在的觀念成因、體制成因都必將在一定范圍內長期存在，這是檢察建議正當性的社會基礎。沒有重構的解構是不負責的。立足于此，完善檢察建議的基本思路是，尋找檢察建議運行中的問題短板，盡可能發揮檢察建議的長處，增強檢察建議的剛性。

近年來，上海市各級檢察機關普遍實施檢察建議制度，檢察建議的制發數、回復率均呈上升趨勢。但通過統計數據和分析，檢察建議依舊存在不容忽視的問題，值得研究。

1. 格式不規范、分析不深入、內容不全面，弱化了檢察建議的實施效果

檢察建議的份量取決于建議的內容是否切中要害。但從各級檢察機關已制發的檢察建議來看，有的檢察建議對案件發生的原因、特點和規律缺乏深入細致地分析，或雖有分析但內容空洞無物，整改措施和建議不具體，缺乏針對性和可操作性。

2. 反饋、落實、跟蹤、督促缺乏配套工作機制

實踐中，各級檢察院的業務部門在送達、反饋、督促、跟蹤回訪等工作環節缺乏統一的規范和操作程序。被建議對象往往是認為檢察建議的內容有道理、符合自身實際需要的，才會照辦或者采納；反之，就會置之不理，頂多禮貌性地回復一下了事，使檢察建議成了書面的文來文往，未達到預期的法律效果和社會效果。

3. 知曉度、權威性和執行力的不足，制約了檢察建議工作的發展

檢察建議不具有法律上的強制執行力，對檢察建議的接受者來說，由于存在對檢察建議的錯誤認識，認為檢察建議既然是“建議”，就不具有法律屬性和約束力的特征，是否采納取決于自己，對檢察建議采取置若罔聞或者消極敷衍的態度，從而弱化了檢察建議的監督效果和社會效果。檢察建議缺乏剛性。

提升檢察建議規范性與實效性之對策建議

鑒于目前檢察建議的運行情況，要在立法上賦予檢察建議應有的地位從時間上來看很難在短期內實現。因此，研究檢察建議的規范性與實效性成為當前檢察建議改革中比較務實的一條路徑。就檢察建議的規范性與實效性的關系而言，規范性是實效性的根本前提，實效性是規范性的自然結果；規范性是一種形式理性，實效性是一種實質理性；兩者相輔相成，共同加強檢察建議的功能。

1. 制發環節注重規范性

在制發環節注重規范性主要體現在調查、格式、內容和程序上：

（1）在調查上，檢察機關在提出建議前，必須審慎、深入地進行調查分析，把情況搞清，把問題找準，再擬定檢察建議。所謂沒有調查就沒有發言權，只有深入調查，搞清原因，才有利于檢察建議作用的發揮。

（2）在格式上，應嚴格按照最高檢關于檢察建議的格式要求制作，可以嘗試推行示范文本。建議由省級院根據條線辦案工作特點和部門職責范圍，統一制作檢察建議書范本，同時在具體操作中對成文結構、語言表述、邏輯整合等方面作出細化規定，綜合提高檢察建議書的形式嚴謹性。

（3）在內容上，要切忌空泛、講大道理，要增加讓被建議單位可著手實施整改的實質內容。建議的措施不一定要面面俱到，關鍵是對癥下藥，使其具有針對性，同時能讓被建議單位充分理解和操作。考慮到被建議單位的推行難度和成本，提出的措施也要符合法律法規和國家的方針政策。同時，檢察建議的監督范圍要注意把握好一個度，不能隨意地介入發案單位的具體經營管理活動。

（4）在程序上，要完善檢察建議的發布程序。檢察建議書應當由案件承辦人負責制作，經部門負責人審核，報經主管檢察長簽發。有重大影響的檢察建議書應當由檢察長簽發或提交檢委會討論決定。檢察建議應以檢察院的名義統一制發，不能以內設部門的名義制發。

2. 落實環節注重實效性

檢察建議到達被建議單位后，被建議單位的落實情況直接決定著檢察建議的實效，所以落實環節應注重檢察建議的實效性。《上海市人民檢察院關于制發檢察建議書的規定》第12條到第16條對落實環節的要求作了具體規定，結合這些規定，筆者認為：

首先，檢察機關可以采取多種方式對被建議單位采納檢察建議的情況進行督促落實。比如浦東新區檢察院就一類案件中存在的問題，通過檢察建議通報會的形式，召集相關主管部門和發案單位等，推進檢察建議的落實和作用發揮，以取得積極的社會綜治效果。

其次，對于被建議單位認真落實建議，成效明顯，并及時反饋的，檢察機關應建議相關主管單位給予通報表揚。對于經實踐證明比較切實有效的整改措施，可以向出現同類問題的單位進行推廣，比如可以將檢察建議抄報被建議單位的行業協會或工商部門，將成熟的經驗在行業內推廣。對于被建議單位雖然積極落實但成效并不盡如人意的，檢察機關要發揮主動性，給予幫助和指導，找出建議未產生預期效果的原因，找到正確的解決措施。

第三，對于被建議單位未積極落實建議的，要分析不同情況區別對待。如果是該單位對所發生的問題和檢察建議不重視的，可以通報其上級部門或地方政府，也可以通報媒體，進行輿論監督；如果是對檢察建議的內容有不同意見或誤解的，可經過溝通和解釋來消除誤解；如果確系建議敘述的事實有誤，建議不當的，應及時撤回檢察建議書。所以，對于被建議單位不積極落實建議的要分清情況，如果確屬無正當理由而明顯抵制的，才可以依照《上海市人民檢察院關于制發檢察建議書的規定》第14條的規定處理。

編輯：薛華 icexue0321@163.com