食品經營許可檔案管理問題分析與對策研究

唐玲娟

（杭州市蕭山區衛生監督所、杭州市蕭山區市場監督管理局）

黨的十八大以后，我國食品安全規制體制的大部制改革正式開始。原衛生部有關食品安全規制的部分職能劃給國家食藥總局。同時，食藥總局進一步整合了原國務院食品安全委員會、國家工商總局、國家質檢總局等在食品安全規制領域方面的職能。2015年10月，新修訂的《食品安全法》確定了食品藥品監督管理部門對食品生產經營活動的監督管理職能。《食品經營許可管理辦法》進一步規范了食品經營許可工作，合并原食品流通許可證和餐飲服務許可證，并將原保健食品的銷售許可合并到食品經營許可中。

自2015年10月起，食品經營許可工作在全國陸續開展以來，各縣（市、區）市場監督管理部門先后形成并收集保管了大量食品經營許可新開辦、延續、變更、換證、注銷等的原始檔案，其獨有的檔案資源在社會經濟及食品安全監督執法中有著不可替代的參考和憑證作用。

一、食品經營許可檔案管理現狀

根據國家食藥總局的統一部署，全國各縣（市、區）從2015年年底開始，陸續啟動了食品經營許可工作。截至2016年底，各地均辦理了大量食品經營許可事項。但是食品經營許可檔案管理工作進展相對滯后。以杭州市為例，截至2016年年底，13個縣（市、區）中，食品經營許可檔案由局級檔案室集中統一管理的只有5家，專門建立食品經營許可檔案管理制度的只有1家。有相當部分的食品經營許可檔案暫存在許可部門或者基層市場監督管理所，尚未整理歸檔，食品經營許可檔案管理亟待加強。具體表現為：

（一）檔案管理制度不全

國家食藥總局《食品經營許可管理辦法》第四十三條規定，縣級以上食品藥品監督管理部門應當建立食品經營許可檔案管理制度，將辦理食品經營許可的有關材料、發證情況及時歸檔。目前負責食品經營許可工作的主要為縣（市、區）級食品藥品監督管理部門。在缺乏上級部門指導意見的情況下，基層部門各自制定食品經營許可檔案管理制度存在一定難度，且容易出現標準不一等情況，不利于后期的數據互通整合。

（二）檔案管理任務重

以杭州市蕭山區為例，根據浙江省統一部署，蕭山區自2016年2月起全面啟動食品經營許可工作。至2016年年底，共受理食品經營許可事項7669件，而每份食品經營許可案卷平均有20頁。如果要全部按規范開展歸檔整理工作，目前基層有限的人員無法滿足如此大的工作量。

（三）存量檔案分散

食品經營許可證是由原食品流通許可證和餐飲服務許可證二證合一而來。國家食藥總明確規定：原食品流通、餐飲服務許可證在有效期內的，許可證繼續有效，不需換發食品經營許可證。而原食品流通和餐飲服務許可證一般有效期為3年，這就意味著在食品經營許可工作啟動后3年內，食品經營、食品流通和餐飲服務三證并存的情況。大部制改革前，食品流通和餐飲服務許可和監管職責分別由工商和食藥部門承擔。餐飲服務許可職能又是由衛生行政部門劃轉給食藥部門。由于涉及部門多，再加上各部門對許可檔案管理工作的重視程度和工作要求不一，存量檔案收集難度大。

（四）有效利用不夠

食品經營許可作為規范經營行為、確保食品安全的第一道門檻，在許可過程中產生了大量有價值的檔案資料。特別是食品經營者主體資格、設施設備、布局流程、食品安全管理制度等，是后期監管的重要依據。由于前期建檔工作進展不一，數字化程度不高，目前豐富的食品經營許可檔案資源沒有得到有效利用。

二、加強食品經營許可檔案管理對策

（一）規范許可行為，健全歸檔制度

首先要規范食品經營許可行為，及時、準確公示許可事項，完善辦事指南、一次性告知制度。規范許可文書制作，提升工作人員案卷制作能力。尤其要嚴格規范申請材料受理、現場核查文書制作、審核審批等環節，為下一步的許可檔案管理工作打好基礎。其次是健全歸檔制度。根據國家食藥局《食品經營許可管理辦法》要求，蕭山區市場監管局（區食藥局）于2016年12月制定了《杭州市蕭山區食品經營許可檔案管理辦法（試行）》和《食品經營許可檔案管理操作手冊》，為食品經營許可檔案的規范化管理打下了制度基礎。但是相對于更大范圍的數據整合和利用，基層檔案制度建設存在一定局限性，建議省、市業務部門盡快制定食品經營許可檔案規范管理方面的指導性意見，在宏觀層面加以統一、規范。

（二）完善檔案事務外包機制

食品經營許可檔案現有的存量及增量巨大，僅靠基層食藥部門有限的檔案工作人員難以開展。建檔單位可以嘗試通過服務外包的方式，彌補人力資源短缺及專業化程序不高造成的檔案管理工作不足。在引入檔案管理事務外包的過程中，應挑選有資質的檔案事務服務機構，簽訂保密協議，落實防范風險的措施，防止檔案安全保密等方面的問題發生。

（三）探索有效的歸檔方法

建議按照“先理增量、后清存量”的方式，分步建檔，逐步完善。對啟動食品經營許可工作后產生的文件材料，先行建檔整理、數字化掃描、檔案系條目著錄及掃描件上傳、入庫歸檔。再對原食品流通許可檔案、餐飲服務許可檔案進行建檔整理。最后通過倒查存量檔案，實現許可檔案“一戶一檔”規范建立，為后期食品安全信息整合打下基礎。為有序推進歸檔工作，也可以根據主體性質、企業規模等要素，分步、分批開展歸檔工作。如蕭山區目前的做法是先對企、事業單位食品經營許可文件材料進行整理歸檔，再對個體工商戶食品經營許可文件材料進行整理歸檔。

（四）努力打造“智慧檔案”

“大數據”背景下，提高許可檔案的利用率首先要推進其數字化水平。建檔單位在關注存量檔案數字化工作的同時，應該把更多的精力放在增量檔案數字信息采集上。尤其是行政許可網上申報、“最多跑一次”等便民利用措施的先后落地，大量文件材料在申請時就由申請人以電子文件形式實現了上傳。食品經營許可電子檔案可以通過審批系統實時獲取，實現電子化歸檔。在食品經營許可檔案數字化進程中，首先，可以通過市場監督管理系統內的企業登記檔案、企業信用信息、智慧監管等平臺的無縫對接，此外，進一步加強與其他部門檔案資源共享利用率，發揮“智慧檔案”的真正作用。

［1］ 陳雋.衛生行政許可案卷制作及歸檔的規范化管理［J］.中國衛生產業，2014（25）：26—27.

［2］ 余建華.檔案外包整理中應注意的問題及對策分析［J］.城建檔案，2016（9）：100—101.

［3］ 黃惠敏.衛生監督檔案推行“一戶一檔”淺析［J］.浙江檔案，2010（9）：43.