不動(dòng)產(chǎn)登記檔案整合與利用的難點(diǎn)與管理對(duì)策

茹方娟

（紹興市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心）

一、引言

2013年11月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院第31次常務(wù)會(huì)議，提出由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。

2015年3月1日起，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》在全國正式施行，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作全面鋪開，作為不動(dòng)產(chǎn)登記重要基礎(chǔ)的檔案工作面臨新的挑戰(zhàn)。如何做好不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的整合工作，直接關(guān)系到登記工作能否順利開展，檔案信息能否方便查詢利用。多年不變的管理模式和檔案利用方式也將面臨新的考驗(yàn)。

那么，如何管理好檔案、利用好檔案是我們不動(dòng)產(chǎn)檔案工作面臨的兩大問題，管好檔案是利用的基礎(chǔ)，發(fā)揮檔案利用價(jià)值是管好檔案的最終目的。筆者就紹興市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心為例，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)檔案整合問題及利用作了初步研究和探討。

二、不動(dòng)產(chǎn)檔案整合的必要性

（一）原有的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是開展不動(dòng)產(chǎn)登記工作的基礎(chǔ)和依據(jù)

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記過程中形成的，包括不動(dòng)產(chǎn)登記簿、登記機(jī)構(gòu)登記審核過程中形成的材料和申請(qǐng)人提交的原始憑證。離開不動(dòng)產(chǎn)登記檔案，物權(quán)登記就是無源之水，無本之木。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一后，登記職責(zé)整合到一個(gè)部門，實(shí)行高效、快捷的登記服務(wù)，離不開不動(dòng)產(chǎn)檔案的整合、集中保管。

（二）有利于統(tǒng)一提供不動(dòng)產(chǎn)檔案的利用

國家整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，其目的就是要方便群眾辦事。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的主要作用就是為物權(quán)歸屬提供依據(jù)，為社會(huì)提供不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明，發(fā)揮“定分止?fàn)帯钡淖饔茫瑥亩Ｗo(hù)權(quán)利人的物權(quán)，維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。不動(dòng)產(chǎn)檔案在數(shù)量和查詢率上，都高于其他檔案。例如：紹興市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心于2015年成立以后，專為檔案查詢利用開設(shè)6個(gè)服務(wù)窗口，到2016年底，僅一年時(shí)間提供不動(dòng)產(chǎn)檔案利用服務(wù)99749卷次，主要用于不動(dòng)產(chǎn)發(fā)證、交稅、明確權(quán)屬、案件訴訟、證件補(bǔ)辦、市政府課題調(diào)研、組織部查詢等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全市其他檔案的查詢量。如果這些檔案不整合、不集中，仍然存放于原登記部門，各個(gè)部門查詢口徑、標(biāo)準(zhǔn)不一，檔案管理水平參差不齊，那么群眾查檔就勢(shì)必會(huì)因各種各樣的原因多頭跑、來回跑，從而產(chǎn)生負(fù)面情緒，激發(fā)各種不必要的矛盾。因此，有必要將分散在多個(gè)部門的土地、房屋、草原、林地、海域等登記檔案整合，集中保管，便于查詢利用。

（三）不動(dòng)產(chǎn)檔案的整合，是檔案工作本身的要求

散存于國土、房屋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋等部門的登記檔案，都是物權(quán)登記的成果性資料。隨著登記職責(zé)的整合，這些檔案顯然不適合存放在原登記部門，更不利于檔案的統(tǒng)一管理和有效利用。因此，必須對(duì)分散在各部門的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案進(jìn)行整合并實(shí)行統(tǒng)一的集約化管理。這樣不僅可以提高服務(wù)效能，還可以節(jié)約成本，減少重復(fù)投入。

三、不動(dòng)產(chǎn)檔案整合與利用的難點(diǎn)及管理對(duì)策

（一）整合前，不動(dòng)產(chǎn)檔案整理、質(zhì)量問題突出，庫存壓力巨大

原不動(dòng)產(chǎn)登記檔案分散在各部門，涉及國土、房產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)等業(yè)務(wù)檔案，不同機(jī)構(gòu)在檔案管理水平、規(guī)范程度上發(fā)展不平衡，有些甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到歸檔要求，將這些檔案進(jìn)行一一核對(duì)、清點(diǎn)、交接無疑是一項(xiàng)耗時(shí)費(fèi)力的大工程。

同時(shí)，這些檔案種類多，數(shù)量大，也給現(xiàn)有的庫存帶來巨大壓力。

（二）整合中，不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的業(yè)務(wù)銜接較為困難

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案業(yè)務(wù)分類復(fù)雜，時(shí)間跨度長(zhǎng)，關(guān)聯(lián)難。檔案數(shù)據(jù)對(duì)接整合過程中，由于原不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)字化程度不同，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)互不銜接，數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，存在土地坐落、土地性質(zhì)、房屋用途、面積等數(shù)據(jù)方面誤登、錯(cuò)登，身份信息、門牌信息缺失等問題。比如已經(jīng)拆遷數(shù)年的房子數(shù)據(jù)仍顯示正常狀態(tài)，或者房屋登記屬正常狀態(tài)的數(shù)據(jù)顯示已注銷，又或已抵押注銷登記的房屋數(shù)據(jù)顯示還是抵押狀態(tài)。這些都嚴(yán)重影響到今后不動(dòng)產(chǎn)登記工作開展及檔案的管理利用。

（三）整合后，不動(dòng)產(chǎn)檔案利用需求和服務(wù)水平的矛盾日益突出

各類不動(dòng)產(chǎn)登記檔案規(guī)范自成體系，在歸檔范圍、標(biāo)準(zhǔn)、編目規(guī)則、查詢利用甚至專業(yè)術(shù)語等方面不盡相同，缺乏統(tǒng)一的利用標(biāo)準(zhǔn)，利用服務(wù)水平不一，數(shù)字化水平參差不齊，有些還需要傳統(tǒng)的手工查詢，信息化服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人們對(duì)于檔案高效、便捷、安全利用的服務(wù)需求。

（四）不動(dòng)產(chǎn)檔案管理力量薄弱，專業(yè)水平低，知識(shí)老化

大部分檔案人員沒有經(jīng)過專業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)檔案知識(shí)培訓(xùn)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)檔案的重要性、管檔要求不熟悉，檔案收集意識(shí)淡薄，出現(xiàn)受檔案高等專業(yè)教育程度低，高技術(shù)職稱人員比例低，年齡偏高的“兩低一高”現(xiàn)象，與檔案工作現(xiàn)代化信息化快速發(fā)展呈現(xiàn)出矛盾。紹興市不動(dòng)產(chǎn)服務(wù)中心檔案人員隊(duì)伍中，真正由檔案專業(yè)畢業(yè)的僅6%，有檔案中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱的僅12%。大部分檔案人員年齡偏高。隨著不動(dòng)產(chǎn)檔案工作改革的不斷深入，計(jì)算機(jī)等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，檔案信息化建設(shè)步伐不斷加快，這樣的人才結(jié)構(gòu)明顯不相適應(yīng) 。

四、不動(dòng)產(chǎn)檔案整合與利用的管理對(duì)策

（一）整合前措施

筆者認(rèn)為要將國土、房產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)檔案整合集中統(tǒng)一保管，需要強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，審定工作方案，并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施。做好前期充分調(diào)研，理順關(guān)系，摸清分散檔案的具體情況，理清檔案資料，分門別類，制定詳細(xì)、易操作的實(shí)施方案。明確各種出現(xiàn)問題的可能性，并提出相應(yīng)的解決方法。

同時(shí)，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將建設(shè)大面積、高標(biāo)準(zhǔn)的檔案庫房列入議事日程，以解決即將面臨的庫容壓力。就筆者從事的國土檔案來說，土地管理活動(dòng)中產(chǎn)生大量的土地管理檔案，尤其在地籍管理工作中形成了土地利用調(diào)查、地籍調(diào)查、登記發(fā)證等檔案。紹興市國土資源局原有庫存檔案約45萬卷，庫房面積700多平方米，140列密集架，2015年底紹興市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心成立后，市房管處約57萬卷檔案也全部移交入庫。為此，將庫房面積擴(kuò)大到1200多平方米，新增密集架132列。但是，隨著不動(dòng)產(chǎn)登記工作的全面展開，每年約有4—5萬卷檔案產(chǎn)生，現(xiàn)有庫房面積依舊非常緊張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足檔案日益增長(zhǎng)的需要。

（二）整合中措施

第一步，做好檔案分類。既要保留原有的分類，又要新增不動(dòng)產(chǎn)檔案類別。如紹興市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心，在原有國土檔案A綜合類、B財(cái)務(wù)類、C地籍類、D規(guī)劃類、E建設(shè)用地類、F監(jiān)察類、G科教類、H聲像類、I地礦類等9大類的基礎(chǔ)上，新增兩個(gè)大類，即J不動(dòng)產(chǎn)登記類和L原市房管處移交的檔案。

第二步，根據(jù)登記簿和登記檔案，導(dǎo)入對(duì)應(yīng)的電子信息，與登記機(jī)構(gòu)登記系統(tǒng)對(duì)接，同時(shí)導(dǎo)入不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)，并且利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與電子登記信息形成關(guān)聯(lián)，俗稱“配號(hào)”。

第三步，每個(gè)案卷都必須進(jìn)行掃描，建立影像檔案，上傳數(shù)據(jù)庫。對(duì)于缺漏部分，要及時(shí)補(bǔ)錄、補(bǔ)掃，方便不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)核查、對(duì)比，也方便檔案查詢利用。

（三）整合后措施

首先，建立統(tǒng)一的查詢制度。各類不動(dòng)產(chǎn)檔案信息均有相關(guān)的法律、法規(guī)，查詢標(biāo)準(zhǔn)和程序，由于各部門管理機(jī)制、信息化水平不一，在執(zhí)行查詢規(guī)范上有所不同。因此，迫切需要建立統(tǒng)一的查詢制度，既利用好寶貴的檔案信息資源，又維護(hù)好權(quán)利人合法權(quán)益。

其次，重視數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案包含了大量個(gè)人敏感信息，一旦泄露將會(huì)產(chǎn)生許多不必要的社會(huì)影響。因此，查詢系統(tǒng)應(yīng)完善權(quán)限管理，明確有權(quán)申請(qǐng)查詢單位范圍和操作規(guī)范，明確查詢用途，加強(qiáng)對(duì)查詢?nèi)藛T的監(jiān)督管理，避免超權(quán)限查詢。同時(shí)，根據(jù)不同的查詢需求，有針對(duì)性地展開查詢服務(wù)。

（四）加強(qiáng)檔案人才培養(yǎng)，提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)

隨著不動(dòng)產(chǎn)檔案工作改革的不斷深入，計(jì)算機(jī)等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，檔案信息化建設(shè)步伐不斷加快，急需培養(yǎng)一批年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化、科技化的優(yōu)秀檔案管理人才。高度重視優(yōu)秀檔案人才的培養(yǎng)，采取切實(shí)有效措施，有計(jì)劃地選派素質(zhì)較高的檔案專業(yè)技術(shù)人員接受各種教育培訓(xùn)，通過走出去的辦法進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，參加國內(nèi)、省內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)檔案學(xué)術(shù)交流等多種方式，加強(qiáng)高層次人才隊(duì)伍建設(shè)，帶動(dòng)整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)檔案人才隊(duì)伍建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著不動(dòng)產(chǎn)登記和檔案信息資源的整合，不動(dòng)產(chǎn)檔案作為重要的信息資源，必將更加為社會(huì)各界認(rèn)識(shí)和重視，我們應(yīng)積極開拓進(jìn)取、不斷創(chuàng)新，提高檔案管理水平，適應(yīng)不斷發(fā)展的新形勢(shì)，為社會(huì)各界提供高效、優(yōu)質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)，為維護(hù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

［1］ 賴俊峰.不動(dòng)產(chǎn)登記檔案集約化管理［J］.中國檔案，2014（2）.