以人口有序流動促進城鎮化健康發展

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中央城市工作會議指出，推進新型城鎮化的首要任務是“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化”。流動人口的有序流動和城市融入問題，不僅關乎新型城鎮化戰略推進之成敗，也是決定中國經濟能否跨越中等收入陷阱進而實現可持續發展的關鍵所在。由杭州國際城市學研究中心、浙江省城市治理研究中心與浙江大學中國農村發展研究院共同舉辦的中國城市學年會“新型城鎮化與人口有序流動”論壇于2016年11月6日在杭州舉行。來自北京、上海、武漢、杭州等城市高校和科研機構的15位學者發表演講，近30位學者出席論壇并參與討論。與會代表深入探討了中央城市工作會議背景下中國新型城鎮化面臨的機遇和挑戰，并圍繞“新型城鎮化與人口有序流動”主題展開討論，現將主要觀點綜述如下。

一、人口遷移流動的演變趨勢

中國人口城鎮化進程已經從“快中求好”轉變到“好中求快”的新階段，以內陸向沿海、鄉村向城鎮為主要流向的遷移流動人口增速開始放緩，中西部地區對流動人口的吸引力開始上升。人口遷移流動的這些新態勢也提出了許多重要問題，即在經歷了規模空前的人口遷移流動后，中國人口遷移的強度是否將日漸緩和？第六次人口普查中人口減少的省份是否會延續人口縮減的趨勢？這些問題都亟待解答。華東師范大學人口研究所丁金宏教授通過分析已公布省份的2015年1%人口抽樣調查數據，提出2010年第六次人口普查中人口總量減少的安徽、甘肅等省份沒有延續減少的趨勢，而且并沒有更多的省份加入到人口減少的行列中，從總體數據看，跨省的遷移流動人口總量在減少。浙江大學人口與發展研究所周麗萍教授認為，隨著“一帶一路”戰略的推進和西部大開發的持續深入，人口從西部向東部大跨度、大規模流動的趨勢會慢慢減少，而西部的人口自身集聚的能力會越來越強。

考察我國人口遷移流動演變趨勢的另一宏觀視角是將其置于國際背景之下，通過人口遷移強度的國際對比，判斷推測其未來發展趨勢。首都經濟貿易大學勞動經濟學院童玉芬教授認為，按照城市化發展的“S”型曲線規律，城市人口超過70%以后進入城市化后期階段，因此相比發達國家，中國的城鎮化還有20%的水平差異，流動人口從鄉村轉移到城市的規模還有很大的提升空間，流動人口不論是從當地城市轉移到大城市去，還是從大城市返回家鄉城市，都是要融入城市化的“S”型曲線。福建師范大學人口與發展研究中心朱宇研究員通過對國際上人口遷移流動演變趨勢及其機制的研究，提出了對中國人口遷移流動未來走勢的判斷，認為目前我國人口在區域和鄉城間遷移流動的減緩，更多預示的是中國人口遷移流動形式的改變，而不是我國人口遷移流動整體規模和強度的下降，后者還有著相當大的上升空間，不能因為鄉—城遷移的式微而看不到未來我國人口遷移流動整體上升的發展趨勢。

二、大城市人口調控的反思

大城市人口增長受城市化的巨大推動，并與國家城市化發展同步。大城市人口規模的迅速擴張，是中國快速城鎮化發展的必然結果和直接表征。丁金宏教授回顧了從唐朝到明朝、從清中期到民國，上海人口的兩次“S”型增長曲線，對比倫敦、東京等世界城市歷史上類似的“S”型增長過程，提出要用歷史的眼光看待大城市的人口增長，隨著城市化發展進入穩定增長階段，大城市的人口規模增長也會逐步趨緩。寧波大學法學院俞德鵬教授認為，中國的人口、資源和機會在不同城市之間呈現出一種倒金字塔型的分布格局：城市規模越大，資源、機會也越多，吸納的流動人口越多。新型城鎮化戰略要改變流動人口的這種分布格局，首先要改變機會和資源的分布。

大城市的人口增長主要源自遷移流動，調控人口主要是調控流動人口。丁金宏教授進一步提出，大城市的病態是以“大”為根本病因，“大”之于“城市病”，猶如“肥胖”之于“心血管病”，要防治心血管疾病，必須注意控制體重；同樣，要緩解或消除大城市病，控制人口規模不啻為治本之策。不論大城市、小城市，都可能是美好的，但“大美”比“小美”面臨更多的風險。在城市化后期階段，在網絡使集聚成為非必須的時代，丁金宏教授呼吁重新欣賞“小即美”。浙江大學管理學院錢文榮教授認為，嚴格控制特大城市人口規模，從短期來看有一定的現實需要，但從長遠來看，從勞動力的供求雙方角度看，既不應該也不需要，控制人口規模可能會對產業發展帶來不利影響。現在大城市推行的居住證積分制，是過渡時期因為資源壓力而采取的一項控制措施，實際上也是短期需要，從長遠來看也只是過渡性措施。由于“人多地少”的客觀實際，中國需要大城市的發展，從未來發展看，大城市、特大城市不僅僅是容納了大量人口，資本的效率、創新的效率也顯著高于小城市。但是只有大城市確實會帶來交通、生態環境等很多問題，所以還是要堅持走大中小城市協調發展的道路。

三、人口城市化規律的再認識

雖然流動人口遷徙流動呈現出階段性變化趨勢，“流而不遷”、“循環遷移”甚至“逆向流動”等現象也日益普遍，但這并不代表我國已經出現一些專家所謂的西方發達國家城市化過程中的逆城市化現象。武漢大學經濟研究所劉傳江教授提出要提高對城市化規律的認識，一些學者將農民工返鄉劃歸逆城市化的范疇，完全是對城市化規律的望文生義和本源曲解。根據我們國家的劃分，人口遷移分永久性遷移和暫時性遷移，而流動人口特別是農民工回流更多的是劃歸暫時性人口遷移。這些農民工絕大部分人進城打工多年，但基本上沒有完成人的城鎮化過程，所以也就不存在所謂的逆城市化。黃祖輝教授也認為逆城市化的提法不科學，國外的人口返鄉回流是更高級的城市化，而我們現在的農民工由于體制等各方面原因，在根本就沒有實現城市化的情況下回流，這與國外理論上的逆城市化有明顯的區別。浙江省社會科學院公共政策研究所楊建華研究員認為，要辯證地看逆城市化現象，城市化不是一個單一的運動，而是一個多項的關聯性運動，背后是整個經濟社會結構的合理化和產業結構的合理化。在這種視野下，我們不應該把討論問題的重點放在城市流動人口如何實現“同城同待遇”的問題，這不完全是目前要解決流動人口問題的重點，重點恰恰在于怎么樣來看待我們現階段城市化的特點和我們所要采取的政策。

城市化作為一個世界歷史進程中的重大歷史現象，有其規律可循，而中國的城市化又有其新的特征和問題。童玉芬教授認為，農民工融入城市是一個逐步實現的過程，對生活質量的追求也有一個時間過程，很難通過政府行為、人為方式實現快速而有質量的城市化，這也是城市化的客觀規律。隨著時間的推移，流動人口對城市公共服務的需求會發生變化，對生活方式的選擇也存在多種可能性，將來可能會有更多的流動人口愿意流動到中西部地區，愿意回流到家鄉的城鎮生活，但目前流動人口向大城市集聚的趨勢還沒有出現明顯的變化。錢文榮教授提出，從世界規律看，城市化是一個集中、分散相結合的過程，只有集中到一定程度才會產生擴散，而中國的城市化特點有所不同，是同時在發生集中和擴散。周麗萍教授也指出，中國城市化的特點是“有聚有散”，在聚散的過程中人口城市化更加簡單，人口遷移的選擇性更強，是邁向一個更加適宜、健康的過程，實質上是實現了更健康的城市化。

四、流動人口融入城市的路徑與模式

新型城鎮化要求實現人的城鎮化，就要重視遷移流動人口的市民化和社會融合，積極探索流動人口融入城市的路徑和模式，避免城鎮化過程中移民群體難以融入城市帶來的人的排斥和隔離。朱宇研究員指出，要重視針對遷移流動人口的各種公共服務的轉移、接續問題，并要根據人口遷移流動形式的變化，尤其是人口在城市間和城市內部遷移流動上升的新形勢，與時俱進地改進流動人口的管理和服務工作。杭州師范大學政治與社會學院盧福營教授基于浙江省的調查，提出不同的流動人口融入城市的路徑和模式應該是多元性的，城鎮戶籍流動人口、農民工和本地城郊的農民，融入城市的需求不同，不同需求的流動人口群體的融入指標也有所差別，這需要做一些差異化的深入分析。杭州師范大學城市學研究所張衛良教授認為，各級政府圍繞流動人口問題做了大量工作，出發點都是讓流動人口能夠更好地融入城市社會，但很多政策的實施效果并不理想，問題的根源在于我們將工作復雜化，政府承擔了過多的社會職能，而社會管理的效率并沒有提升。比如我們在實現“同城同待遇”問題上，要尊重社會發展規律，實現均等化是很難的。從政府角度講，要解決流動人口問題，首先要做頂層設計，強化立法工作，通過立法來讓流動人口和廣大老百姓感覺到公平、公正、正義，通過法制的方式來管理社會，通過服務外包的形式讓更多的社會組織參與到流動人口工作中，實現真正的社會治理。浙江工業大學建筑工程學院陳前虎教授指出，各地政府在制定城市規劃過程中非常關注土地指標，要求規劃設計部門把人口規模做大，爭取更多的土地指標和建設用地。當土地財政走不通的時候，我們的財稅制度必然要改革，我們一定會跟國外城市一樣，最后市政建設的主要資金來源依附于人的稅收收入，所以城市政府應該認識到流動人口不是包袱而是發展的資源。在下一輪的發展過程中，哪個城市先轉變觀念，重視流動人口，它就能夠在即將到來的新一輪城市發展和競爭過程中拔得頭籌、贏得先機。

五、統籌城鄉發展中農民市民化的政策突破

當前，許多城市大力推進戶籍制度改革，以期使那些在城市就業的流動人口獲得與市民同等的福利待遇。但事實上，僅僅依靠單一的戶籍制度改革，并不能完全解決流動人口的城市融入和市民待遇問題。中國社會科學院學部委員張曉山認為，外出農村流動人口在農村集體的財產權利仍然遇到不少障礙。戶籍制度改革消除了農業戶口與非農業戶口的區分，將城市居民和農民統稱為居民。但農村仍然有集體經濟組織，來自農村的居民仍舊是集體經濟組織的成員。農村土地集體所有，農村土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予該集體經濟組織內農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。黃祖輝教授指出，統一城鄉的戶籍制度改革并不意味著消除了戶口存在的城鄉界線，事實上城鄉分割依然存在，只是重建在“本地戶口/外來戶口”而非“農業戶口/非農業戶口”的區分基礎上。在財政分權的情況下，擁有物質資本和人力資本的群體成為實際的改革受益者，這實際上并沒有使流動人口獲得市民待遇的現狀有所改觀。

針對城鄉土地制度改革中農村集體經濟組織的發展問題，張曉山研究員進一步指出，稅負免除使得集體經濟組織在市場中獲得不公平的競爭地位，反過來，因為不能獲得完整的市場主體地位其參與市場競爭的能力又受到限制，兩種扭曲同時存在于資源配置中，形成“因為提供公共服務所以需要免稅——因為免稅所以需要提供公共服務”的邏輯怪圈。城市郊區城鄉結合部以及村轉居的地區，如果將村集體經濟組織通過產權改革成為法人主體，照章納稅，地方政府也應將公共財政覆蓋到這部分地區的公共產品的供給上。

六、推動流動人口城市融入的政策創新

加強和創新社會管理是推動流動人口城市融入的重要途徑。中國農業大學經濟管理學院郭沛教授提出，伴隨著流動人口遷移的家庭化趨勢，流動人口隨遷家庭成員如何融入城市也是亟待解決的問題。他建議結合普惠金融政策，給更多的流動人口提供合理價格的金融服務，提升流動人口的生存能力、發展能力和創收能力，這有助于推動流動人口的城市融入。復旦大學社會發展與公共政策學院張力教授的研究發現，流動人口的遷移流動會導致個人權益的受損，養老保險等社保異地轉移的障礙客觀存在，主要體現在基本養老保險基金的籌集與支付具有明顯的統籌層次過低的地域分割特征，他提出要讓權益根據人口流動而流動，以權利的形式保障每個人都能在為發展作貢獻的同時分享發展的成果。朱宇研究員的調查發現，60%以上的流動人口有過兩次以上的遷移經歷，這些多次遷移的流動人口的權益保障問題更為復雜，不僅僅是簡單的從農村遷移到城市以后，農村與城市之間的社會保障轉移問題，而是到了城市以后不同城市轉移的問題，這提示我們，涉及流動人口的各個方面，住房、就業、教育等，要根據流動人口的多次遷移經歷來進行政策調整。杭州市總工會主席吳仁財從杭州實踐出發，指出解決流動人口問題要做好理念、標準、政策、載體四篇文章。一要強化理念，城市流動人員問題的主角應該是流動人口，主角要能夠積極的參與，特別是流動人口怎么樣知法、學法、用法，怎么樣知政策、學政策、用政策。二要力推標準，杭州正在制定標準企業社會責任評價體系，企業社會責任既要擔負起市場責任、環保責任，也要擔負起用工責任、公益責任。解決流動人口問題，需要政府、企業、外來務工人員三者共同努力。三要完善政策，特別是要完善流動人口的兜底保障政策，讓他們碰到困難的時候，能夠得到政策覆蓋。四要用好載體，自上而下建立各級流動人口管理服務機構，用好這些工作載體，積極開展流動人口服務管理工作。

綜上所述，新型城鎮化進程中的流動人口問題，已經成為社會學、人口學、經濟學、管理學等眾多社會科學的研究熱點，并取得了豐富的成果，但覆蓋城鄉、貫通領域的全國性的綜合研究還有待進一步深化。解決流動人口市民化及待遇問題，是一項涉及數億人口的系統工程，應當立足社會主義初級階段的基本國情，應當準確把握我國工業化、城市化的發展現狀，更應當在現有調查研究的基礎上，從國民待遇制度、遷徙制度、戶籍制度等方面加以綜合研究，通過理論創新推動制度創新，進而引導流動人口逐步、有序、合理地實現市民化。

[責任編輯方志]