懷遠縣開展“一戶一田”解決土地零碎問題探索

劉聯洪

摘 要：懷遠縣是全省首批農村土地承包經營權確權登記頒證20個試點縣之一，于2014年4月全縣全面啟動了農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年3月，懷遠縣徐圩鄉殷尚村東邵組在進行土地確權前，20戶村民自發組織起來，以簽字摁紅手印的方式，把每家每戶眾多的小地塊并攏起來，劃分成每塊不等的大塊田，自發試行“一戶一田”的耕種模式，現已確權到戶，徹底結束了耕種地塊零碎的歷史。該鄉在總結經驗后，并征得縣委、政府同意，按照“小試驗、大方向、作示范、探路子”的要求，在農戶自愿的前提下，通過民主協商、政府引導的方式，穩步推進“一戶一田”經營試點，發展適度規模經營，得到了當地農民高度認可，探索出了一條與現代農業發展相適應的新型土地經營的路子。目前，全鄉229個組，開展“一戶一田”的77個組，實現“一戶一田”承包經營面積2 668hm2。

關鍵詞：土地確權；一戶一田；土地零碎；問題探索

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）22-0003-04

農村農戶家庭承包地塊零碎化（以下簡稱農地零碎化），是當前我國農村普遍存在的問題，一定程度上影響了當前農村土地規模經營的發展和現代化農業建設的步伐。對此，黨中央、國務院高度重視，專家學者廣泛關注、廣大農民也十分期待解決農地零碎化問題。

從全國情況看，不少地方采取不同的方式解決農地零碎問題。如河南省民權縣全縣范圍通過互換并地辦法解決農地零碎問題；我省蒙城縣部分鄉鎮少數村早在2010年就采取并地調地辦法實行“一塊田”試點。懷遠縣徐圩鄉、褚集鎮部分村，自2014年起，農民自發采取調換并地辦法，實現“一戶一塊田”，有效解決了農地零碎化問題。特別是徐圩鄉，由于鄉黨委政府高度重視，充分尊重農民意愿，千方百計調動農民積極性，互換并地取得明顯成效。到目前為止，全鄉77個村民小組開展了一戶一塊田試點，面積達2 668hm2。

1 農地零碎化的根本原因

農地零碎化是在20世紀80年代農村土地實行家庭承包經營特定的歷史背景下所導致的問題。主要原因有：

1.1 土地產權原因 一是農村土地的所有權。我國《土地法》規定，農村土地屬農民集體所有。二是農村土地集體所有權人。我國早在60年代人民公社時期，國家就出臺了人民公社60條，將農村土地固定到各生產隊，由該生產隊全體社員（成員）所有并統一生產經營。也就是當時行成的人民公社、生產大隊、生產小隊三級所有隊為基礎的生產經營管理體制。三是農村土地發包權人。我國《農村土地承包法》規定，農村土地發包權屬于村內各集體經濟組織，即村民小組。所以，農村土地的權屬、調整、發包、承包等行為關系只能限定在農戶所屬的村民小組范圍內（也就是原生產隊范圍內）。

1.2 客觀原因 農村土地一輪承包二輪承包或進行土地調整時，一般都考慮到各地地塊地理位置分布的遠近、土地質量的差異性等因素，逐塊地丈量，按照好、中、差或者一、二、三類地進行調整承包到戶，形成了農村土地塊塊按戶分。同時，還有一輪土地承包前，農戶已分得的自留地、小園地、打場地、水稻育秧地等地塊，在當時沒有將這些土地并入大田內重新調整分配，仍屬各戶承包經營。形成家家戶戶地塊多、地塊小、分布散的局面。這是造成農村土地零碎化的客觀原因。

1.3 主觀原因 農村土地承包無論是一輪還是二輪其指導思想的出發點就是體現公平性、合理性、穩定性。就是在這種指導思想下，使遠地近地、好地孬地、大塊地、小塊地家家分攤，導致地塊太小、太碎，許多農戶一家僅有幾畝到十來畝耕地，七零八落地在不同的方位，少則四五塊地，多則十幾塊地。只有這樣分地才能體現公平合理，家家戶戶都沒有意見，土地承包到戶才能平穩順利，否則就會出亂子無法進行。

2 農地零碎化的弊端

2.1 不利于農業機械化水平的提高 農業的根本出路在于機械化。但是，由于農民承包地塊小，無法使用大型農機具在田間作業，一定程度上制約了農業機械化水平的提高，要想農業全面實現機械化也是很難的。

2.2 不利于農業規模經營 由于農戶承包地塊小且分散，加之戶與戶之間種植結構不同，品種不一等因素，很難實現某一品種的規模種植，特別是一些特色農業、設施農業，只能是插花種植，無法在一戶承包地上連片形成規模。

2.3 不利于推廣應用農業科學技術 農戶承包地零碎散，使一些先進的農業科技難以在一家一戶種植不同作物小地塊中采用。比如利用小型飛機或飛行器進行病蟲害防治、化學除草，機械施肥等等一些新技術的應用，都無法在狹小的地塊上實現。

2.4 不利于農業勞動效率的提高 農戶承包地塊多且分布在不同的方位，農民或者農機到田間勞作就會東奔西跑、南征北戰，費時費油，不僅勞動效率低，而且勞動成本也高。

2.5 不利于提高土地的利用率 農戶承包地塊多，導致戶與戶承包地之間路墾墑溝多，占地多，造成土地的浪費，降低了土地的利用率。

2.6 不利于農村社會的穩定 農戶承包地塊多，承包地的邊界就多。農戶在長期農田耕作中，很難避免不出現越地邊地界侵占他人耕地問題，以此引發土地侵權糾紛，在農村時有發生，造成農村社會不穩定。

2.7 不利于農村土地流轉 農村土地流轉大戶或者農業產業化龍頭企業在流轉農村土地時，總是想流轉土地相對集中連片且生產條件較好的地塊。但由于地塊涉及農戶多，就需要與眾多不同農戶協商。只要有個別戶不同意，就難以流轉成功，這樣一來，既增加了農村土地流轉難度和成本，又造成了想轉的轉不出去，想租的租不到的局面。

2.8 不利于轉變農業經營方式 隨著市場經濟的發展和傳統農業向現代農業的轉變，農村土地過于分散的零碎小地塊經營方式，越來越不適應農業和農村經濟的發展。特別是隨著城鎮化、工業化的加快推進，農村青壯勞動力大量離家進城務工經商謀求發展，留在農村從事農業生產的主要靠“386199”部隊，而這部分人多數是老弱病殘，無力對土地進行精耕細作，只能粗放經營。加之近幾年糧價下跌，農民收入下降，種地積極性不高，個別地方少數農戶田塊草荒摞荒時有發生。同時，由于農戶承包地塊多、散、零難流轉，影響了農業新型經營主體的形成，一定程度上制約農業生產方式的轉變，阻礙了傳統農業向專業化、組織化、產業化、規模化、生態化等現代化農業轉變進程。

3 解決農地零碎化問題的政策依據及有效途徑

3.1 解決農地零碎化問題的政策依據 2013年中央1號文件明確提出“結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題”。2016年中央1號文件提出“依法推進土地經營有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種”。2014年中辦發〔2014〕6號文件提出“鼓勵農民在自愿前提下開展互換并地解決承包地細碎化問題”。2015年省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了皖辦發〔2015〕17號文件，文件提出“結合農村土地承包經營權確權登記，鼓勵農民在自愿前提下開展互換并地解決承包地細化問題”。

黨中央、國務院、省委、省政府發出了一系列政策信號，就是要求地方各級黨委政府從本地實際出發，采取行之有效的措施，鼓勵和引導村級組織，按照村民自治的要求，引領農民自愿，通過互換并地等多種方式解決農民承包地零碎化問題。

3.2 解決農地零碎化的有效途徑 依據我國現行的法律、法規、政策，結合當前農村實際，我認為解決農地零碎化問題的途徑主要有以下幾條。

3.2.1 通過土地流轉解決農地零碎化問題 也就是說，種養大戶、家庭農場、農民合作社、涉農工商企業等新型農業經營主體通過土地流轉，將農戶承包的所有地塊或部分地塊進行集中連片，整合成大塊地，從事農業生產。這不僅解決了農戶承包地零碎化問題，而且也加快推進農業機械化、產業化、高效化、生態化、現代化的實現。這一途徑只能在流轉期限內解決部分農戶承包地零碎化問題，有一定的局限性。

3.2.2 通過土地托管經營解決農地零碎化問題 所謂土地托管經營，就是農戶將自己承包的所有地塊或部分地塊委托給新型農業經營主體代為管理經營。新型農業經營主體將托管土地進行整合并地塊連片，實行規模經營，并按照委托代管合同約定，每年付給農戶較為合理的凈收益。這不僅解決了農地零碎化問題，也解決了農戶承包地無人種、怎么種的問題。但這一途徑也是有期限的，是暫時的，也不能從根本上解決農地零碎問題。

3.2.3 通過互換并地解決農地零碎化問題 互換并地包含兩個層面上的途徑。一是同一個村民小組少數農戶之間，根據各自經營需要，將承包的所有地塊或部分地塊按照合同雙方約定，進行合并調換，變成相對大地塊，以此來解決農地零碎化問題；二是同一個村民小組內農戶通過民主協商同意，并按照商定的規則，將各農戶承包的所有耕地集中起來，按照耕地類別，并為一塊地或兩塊地，根據各戶土地確權登記的面積或二輪土地承包時分地戶人口計算出應承包的面積，從并后的大地塊中逐個地塊分到戶，實現一戶一塊田。從以上三個途徑看，最能徹底解決農地零碎化問題的是第三條途徑，就是互換并地重分到戶。只有這樣，才能實現“一戶一塊田”。從全國各地解決農地零碎化問題事例看，多數是通過互換并地重分的辦法解決農地零碎化問題。

4 互換并地實行“一戶一塊田”必須堅持的幾個原則

（1）必須堅持家庭承包基本經營制度不變，不得借機損害農民土地承包經營權，將農民承包地收歸集體。

（2）必須堅持農村土地集體所有制性質不變，不得借機將所屬集體經濟組織土地劃歸其他組織或個人占有。

（3）必須以村民小組（原生產隊）范圍內互換并地，不得打破村民小組（原生產隊）界線互換并地。

（4）必須堅持以農村土地確權登記到戶面積進行互換并地，或者以農村土地二輪承包時原戶人口計算應得面積進行互換并地，不得借機按照現有人口重新調整土地。

（5）必須堅持農業用途不變，不得借機擅自通過互換并地改變土地農業用途。

（6）必須堅持因地制宜、民主協商、農戶自愿原則，不得行政命令，強行推進。

5 互換并塊實行“一戶一塊田”具體做法

互換并地實行“一戶一塊田”，涉及面廣、政策性強、工作難度大，稍有不慎就會引發矛盾糾紛，影響農村穩定。因此，各級黨委、政府，特別是鄉村兩級要高度重視，正確引導，在充分尊重農民意愿的基礎上，因地制宜、循序漸進，積極穩妥推進互換并地實行“一戶一塊田”試點工作。

5.1 成立組織加強領導 鄉鎮、村要成立由主要領導任組長，相關部門負責人為成員的農戶自愿互換并地實行戶均“一塊田”試點工作領導小組，負責政策宣傳、環節指導、矛盾調處、把握動態等工作。村民小組要成立由村包組負責人任組長，黨員、農戶代表、德高望重公正無私農民、原二輪土地調整人員為成員的5～7人農戶自愿互換并地實行戶均“一塊田”試點工作議事小組，在鄉鎮、村統一指導下具體組織實施本組農戶互換并地工作。

5.2 調查研究宣傳發動 鄉鎮、村工作小組成員要深入村民組、農戶家中座談交流，逐戶征求意見，摸清群眾的想法看法。要召開村“兩委”、全體黨員、群眾代表會議，開展大討論，吃透政策精神，找準關鍵問題，上下形成共識，把群眾愿不愿意作為開展此項工作的基礎。要充分利用廣播、會議、標語、宣傳車、實地觀摩等多種形式，深入宣傳農戶自愿互換并地實現戶均“一塊田”承包經營的意義和典型案例，讓農民看到好處，嘗到甜頭，受到鼓舞，營造濃厚的工作氛圍，爭取群眾的支持。

5.3 制定方案分步實施 以村民組為單位，在鄉鎮、村統一指導下，由村民小組互換并地實現戶均“一塊田”議事工作小組，在廣泛征求每家每戶意見的基礎上，制定實施方案，實行一村一策，一組一案。各組方案應統籌考慮，具有前瞻性，要做到“四個結合”，即互換并地與農田水利建設相結合；互換并地與土地確權登記面積相結合；互換并地與美麗鄉村建設、集體墓地等農村公益事業建設規劃相結合；互換并地與農村土地承包經營權證變更相結合。同時方案要具體細化，每個環節都要明確標準、原則以及負責人、土地丈量人、記錄人。方案制定后，須公示5日，經該組村民或戶代表會議表決通過并報鄉鎮備案后方可實施。

在組織實施過程中，首先摸清底數。特別是對原二輪土地承包人口、承包面積、地塊分布、宅基地、墳地、林地、機井、道路、溝渠、流轉土地等情況進行摸底、丈量，分類登記造冊，張榜公示，為互換并地制定標準提供依據。其次評定等級。各村民小組要根據土地肥力、地塊位置、生產條件等，經過本組村民評議，確定土地等級，為互換并地提供并框依據。第三抽簽分地。組織農戶進行兩輪抽簽或一輪抽簽，第一輪抽順序簽，確定農戶互換并地抽簽順序。第二輪抽分地塊簽。按照農戶一輪抽簽順序，抽簽確定農戶互換并地順序，并落實承包地塊、面積。

5.4 完善手續建立臺帳 每個步驟都要登記造冊，留有工作痕跡，做好文字材料記錄，認真履行村民代表、經辦人、審核人、承包農戶簽字手續。實行“一戶一表，一組一冊”，形成完整檔案材料，上報鄉鎮經管站集中歸檔，規范檔案管理，為下一步農戶土地承包經營權證變更換證提供依據。

5.5 以獎代補政策支持 互換并地實行“一戶一塊田”，需要各級政府的鼓勵和支持，只有這樣，才能使互換并地工作得以順利進行。同時，也能助推互換并地實行“一戶一塊田”后的村組各類一事一議公益事業項目建設，為老百姓解決生產生活中的實際問題，使廣大的農民從農村改革成果中得到實實在在的紅利。蚌埠市委市政府為推動此項工作出臺財政獎補政策。懷遠縣也將此項工作納入農村綜合改革重要內容，并制定出臺了在市財政每畝獎補100元的基礎上，縣財政按每畝再獎補100元。獎補資金主要用于村組內農田水利、生產道路、植樹造林、環境衛生等各項公益事業建設，以及開展此項工作經費支出。

6 互換并地實行“一戶一塊田”的好處

互換并地實行“一戶一塊田”，實際上是對農村土地二輪承包存在的缺陷部分進行修補和完善。事實說明，通過互換并地，實現小塊并大塊，多塊變一塊的整合，使多年分散、零星的耕地集中在一起，有效化解了農民群眾生產經營中困難，明顯促進了農業的規模化、專業化、市場化、產業化、集約化、機械化，提高土地的產出率、勞動生產率和農業綜合效益，增加了農民收入。具體表現在：一是有利于農業機械作業，降低作業成本；二是有利于促進農村土地流轉，實現農業規模化、專業化、集約化、商品化經營；三是有利于催育新型農業經營主體和農業產業發展；四是有利于農民田間勞動，避免東奔西跑、南征北戰，提高了勞動效率，降低勞動成本；五是有利于減少路墾墑溝占地，增加土地面積，提高了土地的利用率，增加農民收入；六是有利于促進農村勞動力轉移和工業化城鎮化建設；七是有利于化解和減少農村矛盾糾紛，促進了農村的和諧穩定；八是有利于農業結構調整和高效農業的發展；九是有利于提高農民生產投入積極性，促進農村生產力進一步發展；十是有利于鞏固和完善農村家庭承包基本經營制度等。

7 幾點體會

（1）農民自愿是互換并地實行“一戶一塊田”的前提；（2）正確引導是互換并地實行“一戶一塊田”基礎；（3）領導重視是互換并地實行“一戶一塊田”的保證；（4）堅持原則是互換并地實行“一戶一塊田”的條件；（5）激勵政策是互換并地實行“一戶一塊田”的動力。

（責編：吳祚云）