中日住宿業法比較研究

徐利華

我國國民收入的增加與帶薪休假制度的逐步完善，越來越多的人加入到了旅游的行列。住宿業作為旅游業的三大產業之一，近兩年來也得到了常住的發展，但是規范住宿業有序運營和健康發展的法律法規稍顯不足，本文試圖通過對中日兩國住宿業法律體系的對比，為我國住宿業發展提供一點淺薄的建議。

引言

隨著旅游業的發展，我國住宿業也處在一個欣欣向榮的階段，但是，與之對應的，我們也發現現行法律體系下，住宿業在管理中，法律制度缺失是顯而易見的。由此，本文通過對中國、日本住宿業相關法律進行對比是有意義的。

本文所說飯店、旅館、賓館是指為顧客提供住宿為主、包含并且不限于餐飲、娛樂、休閑等產品和服務的經營主體，與餐飲業所說的提供飲食為主的餐廳、飯館區別開來。

一、中日兩國住宿業相關法律現狀

（一）中國住宿業相關法律法規現狀

隨著旅游業的不斷發展，住宿業也得到了很大的發展，但是，我國國住宿業蓬勃發展的情況相比，我國住宿業立法方面出現明顯的不足，相比較而、言，游業發達的國家，如英、美、日、法等國家宿業立法比較完善，但是我國還沒有專門的住宿業法律。雖然國務院所屬如公安部、旅游局等部門頒布了一些與飯店、旅館相關的法律和政策，但是我國住宿業相關法律法規仍然變現出不完善的方面，我國住宿業相關法律法規主要有以下幾個方面。

1.法律。這里所說的法律，是指由中華人民共和國全國人大及人大常委制定并有效施行的規范性文件。我國沒有飯店法，與住宿業有關的法律為2013年10月1日正式施行的《中華人民共和國旅游法》，這是為促進我國旅游業健康持續發展的一部法律，是旅游業的“憲法”。對規范住宿業發展起了一定的作用。

2.行政法規。所謂行政法規，是指國務院根據憲法和法律授權制定和頒布的有關國家行政管理活動的各種規范性法律文件的總稱。目前我國與住宿業直接相關的行政法規為1987年由國務院批準、公安部發布的《旅館業治安管理辦法》。

3.部門規章。部門規章是指國務院各部委局根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定的規范行法律文件。前兩者而言，我國住宿業部門規章較多，我國目前關于住宿業所做的部門規章為2010年國家發展和改革委員會、國家旅游局、國家工商行政管理總局聯合公布的《國家發展改革委員會等關于規范酒店客房市場價格的意見》、1988年國家旅游局發布的《中華人民共和國評定旅游（涉外）飯店星級的規定》以及2002年發布的《綠色飯店等級評定規定》等等。

4.地方性法規規章。地方性法規是指各省、自治區、直轄市人民代表大會和政府制定、頒布的僅限于本轄區的規范行文件。由于我國還沒有一個統一的關于住宿業管理的國家層面的法律，因此各地方根據地方特色制定了一些法規、規章。如《天津市旅館業治安管理辦法》、《山西省旅館業治安管理辦法實施細則》等等。

5.其他相關法。由于飯店在經營過程中會提供吃、住、行、游、購、娛等多方面的產品和服務，所以其他行業法律法規也會對住宿業進行規范，例如《民法通則》、《消費者權益保護法》、《合同法》、《中華分明共和國食品衛生法》、《中華人民共和國消防法》以及《娛樂場所管理條例》等等。

（二）日本住宿業相關法律法規現狀

最早產生飯店法是中世紀的英國。隨著旅游業和住宿業的發展，日、美、法、比等國家也紛紛成立飯店法，以詳細論述消費者同飯店之間的接待、服務、人身及財產安全方面的義務和權利。我國香港、澳門地區也有關于飯店單行的條例。日本明治維新之后旅游業開始蓬勃發展，政府也相應制定了一些旅游相關法律法規，但日本旅游業真正法制化是在1945年戰敗之后，國家為促進經濟增長制定了一些法律，現在就日本旅館業相關法做一下介紹（盡管中日兩國政治體系不同，但是為方便讀者參考，以下仍按照中國法律體系構成做介紹）。

1.法律。日本有關住宿業的法律最早是在昭和23年（公元1948年）公布的《旅館業法》，此法在確保日本旅館業有序運營、持續健康發展做出了極大的貢獻。同時，為振興國際旅游業。提高對外國旅游人員的接待水平，日本于昭和24年（公元1949年）公布了《國際旅游飯店整頓法》，對國際旅游飯店的注冊、接待外國旅游人員的接待等方面都做了詳細的規定。

2.政令。這里的政令的定義可以參見我國行政法規的規定，是有政府內閣制定的。為了確保《旅館業法》的有效實施，日本政府于昭和32年（公元1957年）公布了《旅館業法施行令》。

3.省令。日本的“省”與我國“省”的概念不同，相當于我國國務院下屬各部、委、局。所謂省令是指為確保法律、政令的正確有效實施而制定的詳細規則，類似于我國的部門規章。日本的有關住宿業的省令有昭和23年（公元1948年）厚生省公布的《旅館業法施行規則》、平成5年（公元1993年）運輸省公布的《國際旅游飯店整頓發施行》等。

4.其他相關法。日本地方條例是比較少見的，并且地方條例中針對旅館業的描述主要是在衛生方面的采取的措施和規范，這里不多加介紹。而日本與飯店相關的法律法規相當多，對日本飯店/旅館業健康發展起到了積極的作用，有《國際旅游振興會法》、《食品衛生法》、《娛樂場所法》、《色情營業取締法》、《公共浴池法》、《消防法》，等等。

二、日本住宿業法律法規的長處

日本旅游業非常發達，經過長時間的發展，已經形成了一套較為完整的旅游法律法規體系，有許多值得我們借鑒學習之處，這里重點介紹日本住宿業法律法規的長處。

（一）法律法規內容完善，規章制度明確

日本住宿業法律法規內容完善，對旅館業進行了明確地規定，包括對旅館業的明確界定和分類；對旅館業管理部門、營業執照的申領、營業者職責、衛生措施、設施設備的要求做出了詳細的說明。

（二）注重旅館業的發展的同時，注重對學校教育、兒童、社會風俗的保護

日本政府在對旅館業進行立法的時候，也注重對兒童、社會風俗的保護。《旅館業法》規定，當開設飯店、旅館、建議公寓的設施設立場所在學校（除大學外）、兒童福利設施、社會教育的相關設施和其他設施用地的100米周圍以內區域情況，因設立了飯店、旅館、簡易公寓而可能對以上設施用地周圍所具有的健康、寧靜的環境受到明顯的損害時，可以不發放執照。同時要求各都道府縣知事出現以上情況時需向相關負責人征求意見。并且在上述場所開設旅館等營業，需要有可以遮擋從學校等處看到旅館內不雅（如為招攬客人而進行的舞蹈和客人共舞等）、不良風氣（存僥幸心理而進行的賭博、賣淫活動等）的設施設備。 也不準在營業設施上張貼或者安裝有損健康風俗的材料、圖畫、廣告品及其他相關品。

（三）罰則明確、嚴厲

日本在制定旅館業相關法律時，為了確保旅館業的健康發展，制定了嚴格的罰則。在頒發/注銷執照方面，法律明文規定，酒店工作人員，包括經營者、其代理人、雇員以及其他相關從業人員在犯有公然猥褻罪（日本刑法第一百七十四條）、猥褻物陳列罪（日本刑法第一百七十五條）、《賣春防止法》、《色情營業取締法》相關法律而被判刑自結束受刑之日起，3年之內不得重新申請執照，如果正在經營的旅館（包括飯店、旅館、簡易公寓）犯了以上罪，則要求整改（如果不是經營者）或者吊銷執照，并處以六個月以下刑罰和3萬日元的罰金，同時也會按照刑法等相關法律進行審判，無執照經營也將受到六個月以下刑罰和3萬日元的罰金；在經營監督方面，阻止、拒絕、逃避道縣府知事的檢查或提供虛假報告，因不正當拒絕入住、沒有登記入住人員的身份信息等將會收到5000日元的罰款；而在入住飯店、旅館、簡易公寓等設施的人員如果拒不提供個人信息，將會被拘留或者罰款。

（四）其他

在提高涉外飯店服務水平、促進國際旅游的發展方面，日本還制定了《國際飯店整頓法》、《國際飯店整頓法施行規則》，這些法律在接待外國旅游人員的服務、收費方面做出詳盡說明，對涉外飯店的注冊登記、設備設施保養以及從業的培訓教育相關都進行了明確的規定。

三、中國住宿業管理存在的問題

隨著近兩年旅游業的的迅猛發展，我國住宿業在產業規模、服務設施和經營理念發面也取得令人矚目的成就，但是與住宿業迅猛發展的勢頭相比較而言，我國住宿業法律立法相對滯后。

（一）立法不完善

我國目前對住宿業立法相對不完善，相比英、美、日等發達國家，我國目前還沒有一部專門的住宿業法對住宿業進行規制。沒有法律對飯店和消費者之間的權利、責任做出明確的規定，雖然有一部對旅游業做出規范的《中華人民共和國旅游法》，但是通看全法，只有在第七章、第八章、第九章、第十章對旅游經營者的定義、矛盾糾紛的處理、違反安全生產管理有關規定大法律責任以及行業自律做出了一定的描述，卻沒有任何條款對住宿業進行詳細的描述。在飯店行業的實際管理中依然需要按照《民法通則》、《旅館業治安管理辦法》等法律法規進行操作。

（二）飯店行業管理主要依靠協會自律

這里所說的飯店主要是以涉外飯店為代表的星級飯店。與許多發達國家不同的是，我國目前對飯店業的管理主要依靠2002年由中國旅游飯店協會發布的《中國旅游飯店行業規范》。雖然此規范的規定相當細致，但是其中的某些規定，例如自帶酒水、次日12點以前退房等方面仍然存在較大爭議，引起了社會的廣泛討論。同時在飯店、消費者之間發生糾紛后，一般是使用《民法通則》中的“民事責任”、《合同法》以及《消費者權益保護法》等法律的有關規定，但是由于上述法律缺乏對飯店業的專門規定，尤其在歸責原則、飯店的責任范圍、責任限額和免責事由等方面沒有專門的規定，在實際案件處理中造成困難。并且，規范不是國家法律，不具有強制執行的效力，只能對飯店業協會的會員飯店進行約束。

（三）其他旅館業管理處于真空地帶，旅游者的合法權益受不到保護

無可否認，旅館、家庭旅館等住宿業同樣在旅游中起到重要的作用，但是目前學術界、法律界所探討的主要針對星級飯店，而旅館、家庭旅館等住宿業的管理仍然處在真空地帶。這類旅館往往以家庭旅館的形式出現，一般坐落于車站、火車站的旅游集散中心，所以有較大的長期的可靠的客源。但是在對客服務、旅館設施設備、衛生、旅客人身財產安全等方面都是依靠經營者自身的素質和意識所決定的，沒有一個統一的標準，甚至會出現強行拉客、以淫穢低俗文化為噱頭拉客等方式與周圍其他同類型的旅館競爭，最后造成當地社會、行業、旅游者的不良影響對當地旅游業的發展也造成阻礙。

四、完善我國住宿業管理立法的對策和建議

住宿業是現代旅游業的三大支柱產業之一，其發展規模、，管理水平以及服務質量如何，在很大程度上直接決定了一個國家旅游業的發展速度。因此，為了旅游業的健康持續發展，確保住宿業的健康發展很重要。

（一）借鑒日本先進經驗，完善法律法規體系

與我國一水相隔的日本旅游業很發達，從日本戰后開始，旅館業/住宿業的立法就一直在不停地完善，到了現在，已經形成了一套行之有效的法律體系。但是我過現在還沒有專門的飯店法，如果在飯店發生糾紛，只有按照諸如《合同法》、《治安管理條例》、《消費者權益保護法》等法律法規進行規則，但是由于以上法律沒有考慮到飯店經營的特殊性，在飯店的免責歸責原則等方面做出適合飯店的規定，所以在實際處理過程中造成了一定的麻煩。我國應該效仿日本、德國的國家成立專門的飯店業法，在

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旅館、飯店以及簡易公寓等經營主體的設立、監督以及審查、經營主體和消費者之間的權責等方面做出詳盡的規定；參考《中國旅游飯店行業規范》，將其中的一些引起廣泛爭議的條例（如拒絕接客的正當理由、次日十二點以后退房等）咨詢相關專家、學者之后在充分保障消費者、飯店的合法權益的情況下以法律條文的形式進行明確的規定；同時，明確規定設施設備方面的要求，包括建筑面積、設備設施的保養要求等等；在以專門性的住宿業法為龍頭的基礎上，完善相關的行政法規和地方性法規等，以保證住宿業法的可實施性，從而形成一套行之有效的飯店法律體系。

（二）將整個旅館業納入管理之中

根據《旅館業治安管理辦法》的定義，凡是經營接待旅客住宿的旅館、飯店、賓館、招待所、客貨棧、車馬店、浴池等的經營主體統稱為旅館，而我國目前的學術研究和行業管理主要側重于涉外星級飯店，但實際上，由于經濟、消費觀念等原因，很多人在外出旅游的時候往往不會選擇星級飯店，而是選擇一般的旅館、招待所等。日本《旅館業法》是一部廣義的“住宿業法”其中對旅館、飯店、簡易公寓等住宿業納入法制管理，但是在我國，有許多規模小的旅館、賓館、家庭旅館等由于其地處旅游集散中心，有長期穩定的客源，所以在旅游業的發展中扮演了重要的角色，但是其管理尚處于真空狀態。這就不得不要求我們將旅館業納入正規化管理，無可否認除飯店以外的旅館業也在之中。

（三）明確罰則

如上文提到的，目前我國，的法律沒有明確規定飯店的權責，所以在實際處理過程中只有依靠諸如《合同法》、《治安管理條例》等法律法規進行歸責，但是由于飯店經營的特殊性，以上法律法規沒有在飯店的免責、歸責原則做出規定。飯店作為法律機關的主體，如果在經營活動中不履行依法應當履行的義務或實施分割了他人合法權益的行為，應當承擔直接或間接的法律責任。參考《日本旅館業法》等法律，我們可以發現，其罰則具有以下特點：第一、制定罰則的目的是為了有效的促進旅館業的健康發展；第二、罰則清晰明確，可操作行較強；第三、罰則嚴厲。這些特點對于我國住宿業法進行罰則規定方面具有可借鑒之處。

五、結語

把住宿業管理建設納入法制化的軌道，對飯店進行依法管理是促進住宿業健康持續發展的重要前提。日本是世界上最發達的市場經濟國家之一，在旅游業的發展過程中形成了一套完備的法律體系，通過對日本旅館業相關法律的分析，希望能對我國住宿業的健康發展提供一定參考。，將住宿業管理納入法治軌道上。

（作者單位：渤海大學）