中國國家公園發(fā)展研究綜述

熊詩琦　劉軍

一百多年以來，國家公園的理念在全球范圍內(nèi)進(jìn)行了傳播和擴(kuò)散。一些國家經(jīng)歷了艱辛探索后已經(jīng)形成了適合自己的發(fā)展與管理模式。我國也亟待研究和探索出自己的道路。本文以10年來中國關(guān)于國家公園的文獻(xiàn)資料作為分析對象，對文獻(xiàn)研究的主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理和總結(jié)。其中包括國家公園的概念定義、性質(zhì)和功能、我國國家公園管理與發(fā)展的探索、其他國家經(jīng)驗(yàn)的對比和借鑒以及我國國家公園試點(diǎn)存在的問題及應(yīng)對措施。通過梳理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，雖然我國已取得了一定的成績，但依然存在許多問題。國家公園概念的引入及理解還需進(jìn)一步界定清晰，立法體系需要建立和完善、未來的國家公園體制的構(gòu)建、管理與發(fā)展模式還需要漫長的探索和實(shí)證研究。最后，本文對未來關(guān)于國家公園的研究方向進(jìn)行了展望。

自1872年世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園建立以來，國家公園作為一種嚴(yán)格保護(hù)并合理利用自然文化資源的可持續(xù)發(fā)展理念和舉措在全球得到普遍認(rèn)可和蓬勃發(fā)展。中國各類自然保護(hù)地空間交疊交錯(cuò)、保護(hù)對象重復(fù)、保護(hù)目標(biāo)混亂等問題受到學(xué)者的長期關(guān)注。近幾年我國逐步開展構(gòu)建國家公園的步驟，黨的十八屆三中全會提出要建立國家公園體制，隨后國家發(fā)改委聯(lián)合中編辦、國土、財(cái)政、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)、旅游、文物及法制辦等12個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》。因此，我國許多學(xué)者也從國家公園的概念、性質(zhì)和功能、管理模式和發(fā)展歷程、其他國家經(jīng)驗(yàn)的對比和借鑒以及我國國家公園試點(diǎn)存在的問題等方面進(jìn)行了研究，希望通過研究找到適合我國的國家公園的發(fā)展模式，從而豐富我國自然保護(hù)地的管理模式，進(jìn)而有效的保護(hù)和開發(fā)我國的自然文化遺產(chǎn)資源。

一、國家公園的概念、性質(zhì)和功能

（一）國家公園的概念

“國家公園”這一概念興起于美國早期自然保護(hù)運(yùn)動，1832年由藝術(shù)家喬治·卡特琳提出。目前我國對國家公園的概念并沒有明確的定義。現(xiàn)有研究中大部分學(xué)者對國家公園的概念都引用美國的定義或是IUCN的定義。其中世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對國家公園的最新定義為“保護(hù)大尺度生態(tài)過程及其典型物種、生態(tài)系統(tǒng)的大型自然或近自然區(qū)域，同時(shí)在環(huán)境和文化方面具有精神、科學(xué)、教育、游憩和游客體驗(yàn)兼容性的區(qū)域”。一些學(xué)者對我國現(xiàn)有的一些自然保護(hù)地與國家公園概念進(jìn)行了區(qū)分并在此基礎(chǔ)上指出我國風(fēng)景名勝區(qū)最接近IUCN所界定的國家公園類型，但風(fēng)景名勝區(qū)并不等同于國家公園。我國學(xué)者對國家公園概念的研究以朱里瑩為代表，從國際層面和國家層面對國家公園主要概念的變型進(jìn)行分析，同時(shí)對我國的國家公園概念的設(shè)立提出了建議。建議包括四個(gè)方面：明確體系定位、突出資源優(yōu)勢、提倡社會公益、合理平衡保護(hù)和利用。另外，還有從生態(tài)學(xué)角度和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度探討國家公園概念的一些學(xué)者，將國家公園劃分到生態(tài)旅游的范疇。陳耀華等提出國家公園的生態(tài)概念：國家公園應(yīng)具備完整的生態(tài)系統(tǒng)本底，以及排除外來傷害的生態(tài)保護(hù)機(jī)

（二）國家公園的性質(zhì)和功能

國家公園已被證明是能夠有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和開發(fā)雙贏的管理模式。它之所以與其他類型的公園和保護(hù)區(qū)不同在于它特有的性質(zhì)和功能。我國學(xué)者多數(shù)以美國國家公園為主要研究對象，后延伸到英國、德國、新西蘭、日本、南非等國家以及我國的臺灣，對國家公園的性質(zhì)和功能進(jìn)行研究和分析。早期學(xué)者從整體方面得出國家公園的主要功能有：一是為當(dāng)代及子孫后代保護(hù)一個(gè)或多個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)國土生態(tài)安全；二是保存物種基因庫，保護(hù)國家戰(zhàn)略資源；三是排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開采方式或占有行為；四是提供科學(xué)、 教育、 娛樂和游覽方面的活動，滿足公眾的休閑需求；五是促進(jìn)生態(tài)旅游，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。近幾年，學(xué)者們將其細(xì)分，分別從國家性、公益性、自然生態(tài)保護(hù)性質(zhì)等方面進(jìn)行深入挖掘。尤其在國家性和公益性的探討較多，而早期主要研究于自然生態(tài)保護(hù)這一方面。在國家性方面，有學(xué)者提出了國家性的在國家公園中的作用和意義。國家公園在某種程度上代表著國家的形象，在宣傳國家形象和傳播國家文化方面都有著重要的意義。正如李鵬在他的《國家公園中央治理模式的“國”“民”性》一文中提到的那樣：以國家為名，才能樹立國家權(quán)威，實(shí)現(xiàn)國家所有，體現(xiàn)國家價(jià)值。有學(xué)者提出了國家性的在國家公園中的作用和意義。在公益性方面，多篇提到“為了人民的利益和娛樂”，并認(rèn)為國家公園是一種公共物品，同時(shí)提倡脫離門票經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)全民共享、共保護(hù)的局面。

二、其他國家或地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的對比和借鑒

由于國外發(fā)展國家公園先于我國，并在理論和實(shí)踐上已經(jīng)有了相對成熟的成果。所以我國許多學(xué)者從其他發(fā)達(dá)國家發(fā)展國家公園的經(jīng)驗(yàn)和對比，希望找出能為我國所借鑒的經(jīng)驗(yàn)和方法。其中，對發(fā)達(dá)國家國家公園的案例研究較多尤其是美國，與此同時(shí)也逐漸增加了對發(fā)展中國家的研究比如越南。在研究方法方面，他們采取的主要研究方法包括：歷史比較研究法、文獻(xiàn)研讀以及實(shí)地考察。其中，研究視角有政治-經(jīng)濟(jì)-社會-環(huán)境制度工具視角、旅游公共管理視角、區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)視角等。對于其他國家國家公園起源與發(fā)展的這類研究大致分為三類：以國外某個(gè)國家公園為例，主要包括美國、新西蘭、加拿大、芬蘭、德國等進(jìn)行研究；歸納比較國外各個(gè)國家發(fā)展的相似之處與不同之處；將國外國家公園和我國現(xiàn)如今與國際定義的國家公園相近的保護(hù)地進(jìn)行對比；研究內(nèi)容分為：國家公園的基本特征及管理制度、立法體系、經(jīng)營機(jī)制、利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)等等。

三、我國國家公園管理與發(fā)展的探索

通過其他國家經(jīng)驗(yàn)的對比和借鑒我國學(xué)者提出了各自對我國國家公園管理與發(fā)展的建議。我國的國家公園管理和發(fā)展分為三個(gè)階段：起步、發(fā)展和快速成長階段。在管理方面，世界各地的國家公園將“保護(hù)與利用并重”的核心理念與各國實(shí)際情況緊密結(jié)合，形成了三種較為普遍的政府治理模式：中央政府治理、中央與地方共同治理和地方治理。其中建議采用美國垂直管理模式即中央政府治理的支持者較多，建立類似美國國家公園管理局的部門直接管轄。除此之外，眾學(xué)者還提到借鑒不等于照搬，需要結(jié)合我國的實(shí)際國情。也有學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)。鐘士恩則認(rèn)為美國國家公園制度體系被無限放大，與其建立中國的“國家公園”，倒不如建立新時(shí)期、新常態(tài)的“保護(hù)區(qū)體制”。除此之外，近年來，立法方面的問題越來越受到關(guān)注，許多學(xué)者就立法問題提出了自己的見解。立法的前提是對國家公園概念的界定，立法規(guī)范的問題主要來自多部分管理的矛盾。在發(fā)展模式方面，我國已經(jīng)開始局部試點(diǎn)。一方面，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該暫緩或停止試點(diǎn)，重新從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)后再規(guī)劃發(fā)展；另一方面，一些學(xué)者認(rèn)為可繼續(xù)局部試點(diǎn)，但扔需要通過建立新的體制和立法等多方面來保障其健康發(fā)展；還有一些學(xué)者提出與其他國家合作。例如，喻江平提出云南-東盟的國際合作，深刻分析了這種模式的基礎(chǔ)和可行性。

四、我國國家公園試點(diǎn)存在的問題及應(yīng)對措施

自國家公園理念傳入我國后，我國一直在不斷探索的道路上。隨之十八屆三中全會提出要建立國家公園體制，再到《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》的發(fā)布，我國學(xué)者對于國家公園理念應(yīng)用于實(shí)際以及試點(diǎn)中存在的問題產(chǎn)生了高度的關(guān)注。本文通過歸納，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)階段國家公園的發(fā)展存在的許多問題。其中學(xué)者們提到最多的有以下幾點(diǎn)：1、我國在國家公園的設(shè)立時(shí)缺乏綜合的頂層設(shè)計(jì)：臨時(shí)政策和措施多。2、管理體制問題，由于國家公園的權(quán)責(zé)不明，所有權(quán)和管理權(quán)分離從而產(chǎn)生矛盾，這種不統(tǒng)一導(dǎo)致管理混亂；所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離又使得營利性大于公益性。3、我國目前國家公園無法可依。4、資金不足。5、利益平衡問題。針對以上問題，學(xué)者們提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施：首先，明確國家公園定義，理順管理體制，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。其次，要通過立法來保障國家公園的可持續(xù)發(fā)展。只有先完成這兩項(xiàng)才能不斷完善國家公園的發(fā)展。對于資金不足的問題和平衡利益分配問題則可借鑒國外的慈善募捐，倡導(dǎo)公民參與等方式。

五、結(jié)語

不管是從我國學(xué)者對其他國家國家公園發(fā)展的研究還是對我國國家公園發(fā)展的研究來看，國家公園的建立、發(fā)展和研究是具有艱巨性的，并非一蹴而就的。文獻(xiàn)表明我國在發(fā)展國家公園的過程中依然存在許多問題，也通過案例研究和分析國外文研究等提出了建議和對策。總的來說，我國國家公園概念的引入及理解還需進(jìn)一步界定清晰，立法體系需要建立和完善、未來的國家公園體制的構(gòu)建、管理與發(fā)展模式還需要漫長的探索和實(shí)證研究。

（一）研究現(xiàn)存問題

第一，研究方法、理論欠缺以及研究視角的稀少。研究方法主要有歷史比較研究法、文獻(xiàn)研讀以及實(shí)地考察，而研究理論鮮有涉及。在研究視角方面，主要有生態(tài)保護(hù)視角、政治-經(jīng)濟(jì)-社會-環(huán)境制度工具視角、旅游公共管理視角、區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)視角等，對于一個(gè)包羅萬象的國家公園理念，它的研究視角絕不僅限于此。第二，研究深度不夠。大多停留在表面現(xiàn)象分析，而沒有研究其背后發(fā)展規(guī)律的原因。對于一些研究國內(nèi)外國家公園發(fā)展的起源和現(xiàn)狀的文章，一部分有所提及其歷史及社會經(jīng)濟(jì)原因。但大部分在談到問題時(shí)并沒有深究其內(nèi)部原因和規(guī)律。

（二）研究展望

第一，完善國家公園在我國的定義以及衡量標(biāo)準(zhǔn)。希望在未來的研究中，能探討出我國的國家公園定義，同時(shí)在國家公園的類別上能有所劃分并且制定出相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。是重構(gòu)中國自然保護(hù)地體系并重新科學(xué)規(guī)劃設(shè)立國家公園，還是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上引用國家公園模式去改進(jìn)都是值得進(jìn)一步研究的問題。對不同類別的國家公園的具體功能和性質(zhì)特征相應(yīng)地進(jìn)行進(jìn)一步研究。第二，研究角度多元化。國家公園的發(fā)展在我國一定會受到我國本土環(huán)境的影響。因此，未來研究應(yīng)多注重在經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、社會等方面的分析研究。另一方面，雖然國家公園的管理與立法逐漸受到較多的關(guān)注，但生態(tài)系統(tǒng)完整依然是國家公園的重點(diǎn)。不只是研究生態(tài)環(huán)境本身，還可涉及到城市生態(tài)學(xué)、教育生態(tài)學(xué)、工業(yè)生態(tài)學(xué)等等。結(jié)合我國國情提出具操作性的現(xiàn)階段方案。第三，多關(guān)注利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)。國家公園的發(fā)展涉及的面較為廣泛，權(quán)利和責(zé)任的分配，資源的統(tǒng)籌等等將是未來研究的重點(diǎn)。不僅包括區(qū)域劃分、管轄歸屬、物資人力調(diào)動、還有開發(fā)商、游客與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系等，這些都與國家公園的發(fā)展息息相關(guān)。

（作者單位：1.首都師范大學(xué)；2.湖北大學(xué)綠色發(fā)展研究院；3.湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院）