國外城市基礎設施建設公私合作模式經驗借鑒研究

張潔

[摘要]20世紀80年代以來，以公私合作制為主要內容的全球性革命進行著，其涉及的領域廣、影響程度深，正在持續深刻地改變著我們所處的經濟社會環境。在這樣的大背景下，城市基礎設施建設也無一例外地走上了公私合作的道路，盡管如此，不同國家或地區選擇了不同的公私合作方式，文章主要通過對英國、美國、法國城市基礎設施建設中公私合作模式進行研究并將其公私合作模式的成功經驗借鑒在我國城市基礎設施建設方面。

[關鍵詞]公私合作；城市基礎設施；經驗借鑒

[DOI]10·13939/j·cnki·zgsc·2016·43·052

在基礎設施領域PPP改革較早的國家中包括英國、美國、法國等國家，其私營資本能夠投資、參與的基礎設施領域非常廣泛，歸納起來可以看出這是一個由硬件到軟件，由有形到無形的發展過程。國際上成熟的做法是將項目全過程交給投資人來執行，充分發揮投資人的積極性，政府在各個環節上的質量、進度、服務起監管作用。

1英國

英國基礎設施PPP模式的經驗也許更適合于資本市場發達、私人產權健全和私人財富充沛的國家。但是由于英國基礎設施PPP模式是全世界迄今為止最全面、最深入的國家。因此值得很多國家研究和借鑒。

第二次世界大戰之后，尤其是20世紀70年代以后，英國經濟逐漸衰退加之政府管理乏力，使得英國國家財政日趨緊張。為了推動經濟發展、提高管理效率、減輕財政負擔、重新締造經濟繁榮，英國政府開始推行基礎設施建設投融資體制改革，嘗試在基礎設施建設領域積極引進私人資本，鼓勵民間投資，通過提供種種優惠政策，大力促進私人資本投融資功能的發揮，使得基礎設施建設從傳統式向現行模式過渡。1992年，英國政府提出了PPP發展政策，引入“私人主動融資”模式。從那以后，該方法已被系統地應用于英國政府所有重要的投資領域。

1·1投資主體及資金來源

1·1·1投資主體

在英國，部分具有純公共物品性質的城市基礎設施建設項目也由私營公司投資建設和運營管理，但因其投資不宜通過向使用者收費回收，所以，投資和運營成本的收回主要依靠政府出資向投資者采購基礎設施提供的服務，即政府根據購買服務的數量和質量區別付費給私人公司。英國另外一種基礎設施建設引入民間資本的方式為：基礎設施建設由私人承擔，政府在項目建設和運營管理過程中實施各種形式的財政補貼，從而提高基礎設施建設的效率和公共服務的質量。

1·1·2資金來源

一是整體出售國有企業的資產；二是出售國有企業能夠產生盈利部分的資產；三是將國有企業有償或無償轉讓給本企業的職工；四是以BOT方式投資建設城市基礎設施；五是政府出資，私人承包提供城市基礎設施服務；六是政府授予某些企業經營城市基礎設施的特許經營；七是將私人經營原則和競爭機制引入國營部門；八是以“自愿團體”或準政府機構來代替政府的某些管理部門。

1·2英國基礎設施中公私合作模式的運行

就英國而言，PPP是在PFI的基礎上發展起來的一種模式，廣義的PPP有以下幾方面的內容：運用特定方式將私人部門以合作伙伴關系引入公共領域，包括由公有公司向私人部門投資者增發股票或者引入私人部門戰略投資者，甚至可以允許私人部門在公有公司中占控股地位，這種方式被稱作合資實體型PPP；由公共部門主體向私人部門購買有關公共物品和服務，在這些合同安排中公共部門通過向私人部門轉移風險，特別是財務風險，以利用私人部門的資金、專業技能和管理模式并從中獲利，這種方式被稱作合同框架型PPP；一次性單一目的貨物或服務買賣行為如向私人部門購買某種特定的設計方案，某個信息系統等，或者將某項特定資產以適當的價格出售給私人部門以尋求更優質的利用，被稱作單次購買型PPP。

2美國

美國市場是主導型的典型代表，市場經濟屬于消費者導向型，也稱“自由主義”的市場經濟。因此，美國經濟主要突出市場力量的作用，政府充分鼓勵自由競爭的同時堅信但凡私營企業能做好的事政府不進行過分干預。

2·1投資主體及資金來源

2·1·1投資主體

美國地方政府對城市基礎設施的投資占主導地位，城市供水、城市交通和污水處理是地方政府最多的三項支出。各地政府都有專門負責管理公共設施建設的部門，其主要職責在于根據地方發展的規劃來制訂基礎設施建設或更新計劃，對具體項目開展項目策劃、經費預算及可行性研究，并將相關材料提交給相關部門審批。審核通過后，地方政府的公共設施建設部門要會同政府部門之外的工程師共同研究，進入建設項目的工程設計階段，并據此作出標書，進行工程招標。當建設項目被列入政府預算后，便可開工建設。

2·1·2資金來源

美國在基礎設施建設領域的資金來源包括：經常性稅收、專項建設稅費、發行市政債券、民間資本投資。在美國，對于部分建成后可以收費的項目，許多地方政府采取發行市政債券的辦法進行籌資。政府往往規定對這些債券的收益免征所得稅，使購買這類債券的實際收入高于購買其他債券的收入，以鼓勵公眾購買基礎設施建設債券，實現籌資的目的。

2·2美國基礎設施中公私合作模式的運行

美國政府運用PPP模式，私人部門融資、設計、建造與運營，以建設和使用某些基礎設施。起初PPP模式僅在美國一小部分基礎設施領域中運用，現在隨著PPP模式的優點逐步顯現，其應用范圍擴大到建設或維修公路、橋梁、管道、水利系統，甚至是學校、國防設施以及監獄不同程度地采用PPP模式。除了應用范圍的擴大，其應用區域也在增加，目前美國有一半以上的州在推進PPP的法律法規，其中得克薩斯州、弗吉尼亞州和佛羅里達州在運用PPP方面尤為活躍。

3法國

法國在基礎設施建設PPP模式中采取了委托管理模式。其是依據法定程序，通過競爭，選定一家民間投資企業對基礎設施進行建設和管理，其經營管理過程受政府部門的監督。政府與企業之間是一種嚴格意義上的合作關系。

3·1投資主體及資金來源

3·1·1投資主體

在法國，政府根據基礎設施性質的不同，對基礎設施實施分類建設和管理，政府在城市基礎設施投融資和項目管理中居于主導地位。法國大體上將基礎設施劃分為兩類，分別是非經營性或具有較大社會效益的項目和經營性或不可收費的項目。前者的建設資金一般情況下來自于政府的財政資金；后者在建設過程中政府允許企業進入，并且鼓勵企業通過市場融資，以減少納稅人的負擔，在建設過程中為了保證城市基礎設施建設的質量以及城市的發展政府還會根據項目的重要程度和企業的實力，為其提供一定比例的資本金。

3·1·2資金來源

法國在城市基礎設施建設領域的資金來源主要有地方稅收、經營開發與分攤稅、城市規劃稅和開發稅、國家撥款和其他資金來源。除以上之外還包括銀行存款、企業投資、私人機構投資、發行長期債券、保險基金、養老基金等。

3·2法國基礎設施中公私合作模式的運行

法國基礎設施公私合作的主要方式是委托管理。在此過程中，政府擁有基礎設施的控制權，會根據項目合同所規定的內容核實、監督基礎設施的運作情況。

法國的委托管理模式應遵循的基本原則是民間投資企業確保財務收支平衡的情況下與公共部門建立的真正意義上的合作伙伴關系。這種伙伴關系介于公共權力部門與民間企業之間，是一種密切、穩定、互利互信的合作關系，它貫穿于項目的全過程。特許經營作為委托管理的重要方式之一更能體現這種伙伴關系的特點，招標細則中明確規定特許經營的約束條件，即當承租企業遵守招標細則時，發租方不得對其建設和經營進行干預；承租企業應承擔投資和經營管理的全部費用；承租企業應負責設施的運轉和維護，獨自承擔風險；設施產權屬于發租方，合同到期后，承租企業將設施完好交給發租方，特許經營方式是否成功的決定因素是經營方能否保證特許經營項目財務的收支平衡。

4經驗借鑒

通過以上的分析可以看出，在大型的、一次性的基礎設施建設項目中法國PPP模式更具優勢，而英國、美國的模式更適合在競爭性強、盈利性高的基礎設施領域發揮作用。公私合作模式順利進行的必要條件如下所述。

第一，公共部門需要設定透明、標準的PPP采購程序。政府在引進PPP計劃前需要建立透明、標準的PPP采購程序，采購程序的標準化可提高采購效率、降低交易成本，這樣有利于發揮競爭機制同時能夠調動私營企業的積極性。

第二，要加強PPP模式的風險管理。在基礎設施項目開始之時就應對整個項目涉及的各種風險進行確認和評估，并依據有效控制風險的機構承擔相應風險的原則在公共與私人部門之間進行風險的合理配置，確保實現資金的最佳使用價值，政府可以專注于社會管理者的角色，可以致力于通過制定有效政策及具體措施，促進國內外私人資本參與本國的城市基礎設施投資，私人部門的正常利潤必須給予足夠保證以作為它們承擔風險的回報，這樣更有利于吸引民間資本的投入，形成風險共擔、利益共享的政府與私人資本的合作模式。

第三，明晰產出要求。明晰產出要求有利于私人部門明確自己的職責、公共部門有效監督管理，最終維護公眾的利益，提高社會的總體福利。

第四，充分考慮公共部門的資金承受能力。PPP項目要求資金支付必須限定在公共部門的承受能力之內。在項目啟動前，需要有專業部門采用一定的方式檢驗項目采用PPP模式后公共機構能否承受合同期內規定的資金支付義務，如果測試的結果顯示該項目的資金支付不在公共部門所能承受范圍之內，此時就要考慮采取其他方法。

一般來說，公私合作模式的發展離不開制度的完善和觀念的轉變，制度的完善需要政府部門積極推進，觀念的轉變需要私人部門積極地參與。城市基礎設施建設過程中，我國可以吸取法國模式公私合作伙伴關系的靈活性，可以借鑒英美國家的競爭原則和管制體系。總之，任何一種經驗模式都不能完全照搬到另一個國家，由于政治制度、文化傳統的差異，在借鑒西方國家基礎設施公私合作模式經驗的同時，我國需結合自身的實際情況去尋找更適合自身條件的發展方式。

參考文獻：

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