當代國際環境法發展面臨的內外問題與對策分析

于興安

[摘 要]全球生態環境具有整體性、循環性、綜合性的特點，因而解決全球生態環境問題需要“集中化”的治理模式。而以維護民族國家利益為邏輯起點建立起來的現行國際環境法，卻面臨“分散性”的問題。在現階段應正確認識國際法體系“碎片化”的事實，通過推進國際環境法硬法化，進行監督執行機制建設以及加強對重點區域的保護，來應對國際環境法發展中面臨的內外兩方面問題。

[關鍵詞]國際環境法；生態環境；國際政治

從史前文明的刀耕火種開始，人類便按照自己的意愿和能力塑造著自然環境。在從自然環境向人為環境轉化的過程中，人為環境的擴張損害了原有的自然環境。環境污染、資源過度消耗以及其他生物物種的滅絕等諸多生態環境問題始終伴隨著人類的發展。自20世紀70年代國際法將環境保護納入其體系以來，在協調各國政府行動，明確各國權利與義務，提高各國對環境問題的認識等方面發揮著巨大的作用。但不能否認的是，當前國際環境法的發展面臨外部變量與內部障礙雙重因素的考驗，因而，只有加強立法層面和執法層面的改進，促進國際合作，才能推動國際法不斷發展進化，從而更好地造福人類。

一、外部變量：全球生態環境治理出現新問題

生態環境問題不分地域、不分種族、不分發展程度，是整個人類社會在發展過程中面臨的重要問題。根據環境庫茲涅茨曲線（EKC），一國經濟發展在達到一定程度前（主要以人均收入為指標），社會生產中的規模效應是導致環境惡化的主因。在這一階段，發展生產和破壞環境是同時進行的①。根據歷史經驗，很少有國家能夠跳出這種發展與破壞并舉的早期發展困境。由于環境污染的累積效應，進入21世紀以來，全球生態環境出現了一系列新問題。

（一）生態環境惡化造成的惡果更快速地反作用于當代人類

從時間角度看，人類對生態環境的影響是循序漸進的，是有一個積累過程的。自工業革命開始，人類對生態環境的改造從深度和廣度兩個方面都產生了不可逆轉的影響。隨著人類技術爆炸與人口數量爆炸同步進行，工業化和城市化的迅猛發展，造成當代人類對生態環境的影響是呈幾何數增加的，給全球生態環境帶來的傷害是毀滅性和不可逆的，遠遠超出前工業文明時代對環境影響的總和。人類對生態環境造成的破壞速度遠遠超出了生態環境的自我修復速度，因而由生態環境破壞引發的后果直接作用在當代人類身上。最典型的例子是溫室氣體的過量排放造成的全球氣候變暖。根據2013年9月聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發布的第五次氣候變化評估報告披露，過去30年，每10年地表溫度的增暖幅度高于自19世紀中葉有現代測量記錄以來的任何時期，2003—2012年平均溫度比1850—1900年平均溫度上升了0.78℃①。如果任由這種情況繼續惡化，其后果是導致極地冰川融化，海平面持續上升，低地勢沿海國家和島國面臨土地鹽堿化加快，適宜人類居住的領土面積不斷縮小的威脅。最為極端的例子是圖瓦盧、基里巴斯共和國等島國可能在未來幾十年的時間內完全被海水淹沒。

（二）地區性生態環境問題釀成全球生態問題的可能性大大增加

從空間角度看，人類所面臨的生態問題大體上分為三個方面：一是人口壓力過大，二是資源消耗過度，三是生存環境破壞嚴重。這三個方面呈連鎖反應模式，即由人口數量大爆炸引起資源消耗過度，在資源開采、加工、利用過程中又引起生存環境的惡化。根據傳統認知，這些生態問題大多只對當事國或所在地區產生局部性影響，是國內以及區域內發展過程中出現的問題。但由于技術的飛速發展與廣泛應用，全球貿易自由化的推動，以及生態環境的整體性和循環性特點，全球化背景下的生態環境問題由原來的國內問題突破人為設置的地理限制，跨界傳遞成為地區生態問題，并逐漸發展到現在的“全球風險”。如北極地區自20世紀70年代末到21世紀頭10年，在夏季最低海冰每10年縮小73萬—107萬平方公里。北極冰川大面積消失引發的“多米諾骨牌效應”，使得北美大陸和亞歐大陸中緯度地帶在夏季遭遇極端天氣的概率大幅度提高，從而對相關國家的農業生產、社會生活造成難以估量的損失②。

（三）生態環境問題與國際政治深度結合，成為各國政治互動的重要議題

生態環境問題對人類生存空間產生的影響會引發其他一系列連鎖反應。傳統看法認為，國家間因生態問題發生互動主要是由于在發展過程中為爭奪兩國或多國共有的資源而激化的矛盾造成的。但隨著人類發展速度不斷加快，出現了以下幾種情形：其一，一國生態環境的惡化導致生存空間的改變，先前經濟發展取得的成果很快被環境惡化帶來的惡果所對沖，伴隨著全球范圍內環保意識的覺醒，對一國發展的評價和考察增加了“可持續發展”這一標準，從而使國內發展模式面臨國際與國內多重標準檢驗。其二，隨著全球化的不斷深入，氣候和環境因素成為大量移民的重要驅動力。據《2010國際移民報告》預測，到2050年，因環境因素全球需要遷移的人數可能為2億—10億③。而目前國際法體系中尚無針對環境移民的立法保護。大規模的環境移民會對其他國家原有的社會秩序和生態環境造成沖擊，導致不同文明間的認同感發生碰撞甚至引發國家間政治、軍事沖突。其三，生態環境與氣候成為現代國際關系中的重要議題，氣候外交、環境外交成為國家間博弈的重要手段。西方發達國家將環保議題納入國家和國際戰略層面，要繼續在全球環境和氣候領域掌握絕對話語權，進而搶占外交戰略中的“道德制高點”④。而發展中國家在兼顧“發展”與“環?！逼胶獾耐瑫r，要求借環保議題獲得構建國際制度新框架的參與權利，以平衡發達國家在國際事務中議題設置與規則制定層面上的主導現狀⑤。

全球生態系統作為一個有機整體，并不以民族國家疆界為限，它同整個人類社會的命運息息相關。因而，只有世界各國達成生態環境治理的普遍共識，在國際環境法體系的有效制約和引導下，明確各國權利與義務，統籌各國行動，“集中化”處理環保難題，才能對全球生態環境進行有效治理。但是我們應該看到，國際環境法自身進化程度以及各國對國際環境法的普遍認識及治理信心并未提升到面對現實問題時所應有的高度。

二、內部障礙：國際環境法自身發展面臨的問題

目前世界各國仍處于民族國家主導的“后冷戰時代”的轉型期的國際體系中，國家間的權力斗爭和利益爭奪仍然占據主流，但是以維護民族國家利益為邏輯起點建立起來的現代國際環境法卻面臨“分散性”問題。本文認為，國際環境法的“分散性”問題主要體現在兩個層面：其一是國際法體系層面的問題。隨著國際法的擴張，現代國際法體系的“碎片化”愈演愈烈。碎片化是指隨著國際法體系的發展，在缺乏權威統籌的前提下，國際法體系內部出現偏離法律發展的整體性視角，自主性造法，相互獨立甚至彼此沖突的區域分割和專業板塊組合現象。國際法的碎片化造成兩種沖突：一是實體法沖突，即不同規則體系或國際法分支間對同一問題的不同規定，導致國際法實體間的沖突；二是程序法沖突，即當多個國際法分支執法機構面對相關問題均有管轄權時的司法性、執法性沖突①。其二是國際環境法層面的問題。在無政府的國際體系內，環境的整體性、流動性與全球200多個民族國家主權的獨立性之間的矛盾，導致國際環境法不僅在實際操作層面出現功能性失靈，而且在誕生之初就“先天不足”。

由此可見，國際環境法的發展進化不僅面臨自身先天不足的問題，還要面臨國際法體系內部“碎片化”帶來的結構性壓力?？傊F行國際體系下全球生態環境治理的“集中化”需求與現代國際環境法面臨的“分散性”問題相悖，導致全球生態環境的治理困境。

（一）國際環境法存在基礎的分散性問題

這主要包括發展中國家與發達國家對于全球生態環境治理的關注程度與責任分配的矛盾。國際法的存在及其運作取決于兩個分散性的因素：一是各國利益的一致或互補，二是國家間的權力分配②。國家間能力分配的不同導致其在國際體系中所處位置不同，環境保護在各國國家戰略中所處的地位也不同。在全球化和區域一體化背景下，國際社會的異質化明顯加強。南北發展嚴重不均衡造成對于環境保護的認知差距，而這種差距的主要根源是各國對本國實力和發展利益的考量。歷史上發達國家的發展是“高污染，高能耗，高增長”的規模效應模式廣泛應用的結果。當代發展中國家實現快速發展也是在借鑒發達國家的發展經驗而應用這一模式。發達國家現在高度關注生態環境問題，并要求發展中國家在發展過程中注重環境保護，而其在資金、技術支援方面的承諾又因為種種原因難以實現。這與發展中國家發展目標和環保能力相悖，從而導致國際環境法是在各國利益反復博弈中妥協的基礎上形成的，其原則不可避免地帶有籠統性和模糊性。

全球生態環境治理的緊迫性要求現代國際環境法要以靈活實用的方式發展進化，特別是制定新的原則或制度管理某些優先問題。而這種妥協實際是以一個低標準來遷就某些國家，從而將評價國際環境法有效性的標準也拉至較低的層次。不可否認的是，此舉符合國際社會發展面臨的實際情況，但在無形中又限制了一個更加從環境視角出發的國際法律體系進一步發展和進步的動力和空間，甚至導致已達成的原則、機制也難以保證嚴格實施①。正如“共同但有區別的責任”原則雖然兼顧了發達國家和發展中國家的利益，但也使得各國對于責任分配意見不能統一，全球范圍內關于生態環境的談判進展緩慢。

（二）國際環境法立法功能的分散性問題

這主要包括國際法體系層面和國際環境法層面兩方面的問題。國際法體系層面的問題是：不同于國內法律是由專門立法機關頒布和實施的，國際法的立法活動是由多種層面的國際法主體共同參與完成的，主要有主權國家、國際組織、非政府間國際組織以及個人等。由于缺乏統一的立法管理機構或者立法主體間的協調機構，以及類似于國內法“立法法”性質的國際法律的依據和保障，不同行為體根據自身利益需求與各自專業知識認知能力推動各自領域的國際法立法。目前，國際法體系在不同領域和不同地域間出現了大量的“亞國際法體系”，如國際貿易法、海洋法、外交和領事法、歐盟法等。在整個國際法體系的“碎片化”進程中，由于國際環境法與其他國際法存在很明顯的重疊和互動，并且當前國際環境法中存在大量零散的、難成體系的宣言、決議等“軟法”性文件，因此現代國際環境法并未形成一個獨立的、自足的法律體制。相比之下，某些國際法已發展進化成相當完善、獨立且具有約束力的體系，即國際自足體制②。當國際環境法與其他亞國際法體系發生實體性沖突時，面對其他法律業已擴張形成的“體制優勢”，國際環境法顯得勢單力薄，從而威脅到國際環境法本身的權威性和可靠度。

國際環境法層面的問題是：一方面，盡管國際環境法遠未發展成一個獨立的體系，但其碎片化已初見端倪。面對全球生態環境出現的綜合性的問題，基于不同利益的考量、因不同風險偏好而人為設置的部門目前缺乏統一協調的立法機制。這可能導致三種情況的出現：其一，立法重疊；其二，立法沖突；其三，立法空白。其后果是國際環境法在立法環節即出現“內耗”現象，從而浪費了立法資源，不僅不利于國際環境法自身發展進化，而且降低了生態環境治理的效率。另一方面，無政府狀態下國際法的立法主要建立在相關國際法主體達成統一的基礎上，即每個立法主體只會參與制定它所同意的國際法。如果某立法主體不曾加入某項國際法，那該法對它就沒有約束力③。當前國際環境法主要包括國際環境條約和國際習慣以及軟法。其中：（1）軟法是指由不具有立法權的國際會議或國際組織通過的靈活性較大、沒有直接約束力、可以為各國共同接受的多為原則性闡述的法律文件④。軟法在國際環境法體系中占據比較大的比重，一些比較重要的國際環境法文件如《人類環境宣言》《里約宣言》《斯德哥爾摩人類行動計劃》等都屬于軟法范疇。（2）國際習慣是指能得到各國公認，并具有法律約束力，是國際社會在生態環境方面最基本的行為總結。但國際習慣需要長時間的實踐才能得到各立法主體的法律確認⑤。（3）國際環境條約是創立有約束力的國際規則最常用的方法。然而，條約的創立只是條約相關國家參與制定的，對未參與到該條約制定的國家并沒有約束力。

為了克服環境法淵源分散性帶來的難題，目前條約制定者通常采取兩方面的措施：一方面，通過推動國際環境條約逐步演變成為國際習慣的漸進方法，從而達到約束非締約方的目的；另一方面，相關立法朝著“框架公約”方向轉變，使盡可能多的國家參與到一個條約的設立中，以達成最廣泛的共識。但“框架條約”并未對具體權力義務進行表述，只是呈現一個抽象的行動原則，以這種形式規避國際法立法功能方面的分散性是以暫時失去執行力為代價的。雖然事后有通過議定書或附件的形式確定具體權利義務，但又使得國際環境法立法周期過長、成本過高，并且實際達到的效果遠遠不能滿足全球生態環境治理的緊迫性要求。

（三）國際環境法執行功能的分散性問題

執行功能主要包括司法與執法兩方面。在司法方面，國際社會缺乏具有等級制和強制管轄權的司法機構。司法機構的管轄權需經過主權國家間協定才能建立，在國際法司法領域中，各個國家的意志在該領域起決定性作用。事實上，這關系到國家間整體權力分配的爭端，如發展中國家與發達國家關于發展與環保之爭，涉及南北國家關于未來世界格局中權力分配的激烈競爭，是發展中國家改變國際社會不公平現狀與發達國家維持現狀之間的爭端①。這種關于是否改變現狀的爭端，在現階段相關國家是不會企圖通過國際司法途徑解決的。因此，即使國際環境法的立法程序不足，也不可能像國內法通過司法機關審案的機會彌補短板。司法活動本身的被動性與國家意志的獨立性，導致國際環境法難以在司法領域廣泛應用。

從國際法體系層面看，現代國際法體系碎片化使體系內部各法不均衡發展態勢進一步加劇。國際法體系解決某領域問題的功能性擴張超越了地域、專業限制，從而造成不同層面的國際法發生重疊乃至彼此沖突。如前文所述，面對各個“亞國際法體系”各自獨立構建的規則體制，一方面，某些強勢的國際法會借“體制優勢”繼而形成“體制霸權”，即通過擠壓其他國際法的空間，來擴張自身話語權，造成國際法體系內部不平等現象的發生，從而損害國際法體系的整體形象和效力；另一方面，每一個“亞國際法體系”各自為政，擁有一套爭端解決機制，導致國際法體系碎片化表征更為明顯，而由于生態環境的整體性和循環性，很容易發生關聯數個國際法領域的國際爭端。在這種情況下，由于國際民事訴訟活動中的不方便法院原則尚未在國際法體系中普遍應用，各爭端方會根據利益考量選擇對自己有利的解決機制，即造成“選購法院”的后果。這種重結果、輕規則的挑選行為，進一步造成司法程序的分散，不僅無助于爭端的解決，而且可能會使整個國際法體系發生倒退。因此，就算相關國家愿意通過國際環境法司法途徑解決爭端，也會面臨國際法體系碎片化帶來的這兩方面問題的考驗，司法解決的過程、結果恐怕都會深負眾望。

在執法方面，其一，當前處在新舊國際體系交替的轉型期，各種世界性難題層出不窮，不可避免地導致環保議題的重要性被“稀釋”，使得國際環境法的實際執行被打了折扣；其二，在處于無政府狀態的國際社會中，難以形成超國家執法機構，跨區域治理缺乏權威性和直接效力。同時，國際法體系的碎片化使得國際法執法主體多元化，進一步導致國際環境法的權威性喪失、執法成本上升與約束效力的弱化。當前國際環境法退而求其次，主要是通過取得各締約國國內法承認進而影響國內法的制定而發揮作用的。盡管在沒有強制力的情況下，在國際環境法多年潛移默化的影響下，世界大部分國家有了環保意識，并履行了條約義務。這部分是出于各締約國自覺的國際法意識與環保熱情，但在全球生態環境治理領域，環境治理短期內可能看不到效果，各國遵守相關條約的積極性會受到很大影響，這就導致已經達成的國際環境法在實際執行中進展緩慢。

三、國際環境法進化層面的對策探析

當代全球生態環境不斷惡化并出現一系列新問題，而相關國際環境法卻難以克服“分散性”問題，相關立法、司法與執法諸功能的進步未能適應新形勢的發展。因此，應采取切實可行的解決辦法以突破現有國際體系桎梏，尋求有效的國際合作，真正走出治理困境，從而實現人類與地球生態環境和諧相處。

（一）正確認識國際法體系“碎片化”的事實

有觀點認為，從深層次原因看國際法的碎片化，是近代以來理性主義的泛濫引發人類知識的職業化，以及自然科學方法論被廣泛引入人文學科雙重作用的結果。所以其碎片化是與生俱來的①。從另一個視角看，二戰后，國際法是以《聯合國憲章》為基本原則構建起來的，但一方面，憲章對于其規定的國家主權平等原則與保障基本人權等權利原則之間的協調與均衡并未作相關規定；另一方面，憲章第8章承認在適當區域領域內，相關國家可以根據特殊情形，為維護共同利益自主制定特殊的國際法規范②。伴隨著科學技術的推動與戰后民族獨立運動的高漲，以上規定成為國際法蓬勃發展的重要動因，但也成為現代國際法碎片化的重要誘因。

綜上所述，無論是從認識論角度，還是從實際發展角度來看，國際法碎片化是國際法體系固有的結構特征，并不是一個新現象③。從知識發展角度來看，一門知識譜系的傳承發展必定伴隨著其內部的分化組合、與時俱進的“競爭”態勢，而在這看似雜亂無章、難成體系的亂局中，卻孕育著發展進化的新希望。我們現在所要做的不是盲目夸大碎片化帶來的副作用，更不是去否定甚至徒勞遏制碎片化，而應盡量緩解碎片化帶來的對現代全球生態環境治理的沖擊。

（二）在立法方面持續推動國際環境法硬法化

軟法的大量存在，一方面體現了國際社會對生態環境保護的高度重視，目前可持續發展已得到世界各國廣泛認同；但另一方面，也應該看到由于無法律約束力，盡管國際環境法在不斷向深層次發展，但在國際法體系中始終處于“弱勢”地位，不能有效治理當前全球環境面臨的新問題。面對出現的新問題，國際環境法經過40多年的發展目前已經到了向系統化、硬法化發展的時間拐點。所謂硬法，即指國際環境條約、國際習慣以及有約束力的憲章等④。目前國際環境法的立法工作傾向于在全球氣候方面的硬法化嘗試。盡管全球氣候變化與全人類命運息息相關，但由于缺乏系統性的統籌安排、涉及國家數量較多、發展程度不均衡、利益訴求多元化等問題，相關工作未能取得顯著進展。

因此可以具體做到：一方面，要充分發揮聯合國系統在立法硬法化上的重要作用。其一，應以聯合國氣候變化大會為契機，推動國際環境法硬法立法的議事議程，充分發揮聯合國大會在推動國際環境法立法方面的核心作用，如聯大決議、發起提出國際法編纂計劃等權力，同時更進一步突破現有的立法區域與領域局限，從全球角度嘗試國際環境總法的立法工作。其二，利用國際法院司法判例對國際習慣的再確認和體現的功能，有意識地縮短有關國際條約轉化為國際習慣的時間周期，從另一個角度影響國際環境法硬法立法工作，從而最大限度地發揮國際條約和國際習慣的約束力。其三，國際法委員會應在國際法硬法立法方面發揮巨大作用，可以從立法源頭上適當增加擬定硬法性質的草案比例，有計劃地構建國際環境法的硬法體系，與聯合國大會形成推進硬法立法的“雙保險”。除此之外，還應發揮聯合國環境規劃署及其他專門機構的立法作用，以推動國際環境法硬法立法工作的順利進行。另一方面，要充分發揮非政府間國際組織在硬法立法上的作用。作為現代國際環境法誕生標志的1972年斯德哥爾摩聯合國人類環境會議，正是在來自非政府組織的持續壓力下才得以召開的。盡管非政府組織的國際環境法主體資格有很大局限性，但它可以通過靈活、非官方的活動影響有關國家的環保意愿，甚至直接提供“綠色援助”來改變有關國家的立場，在某種程度上配合聯合國等國際組織的硬法立法工作。如世界自然保護同盟（IUCN），該組織擁有專門的國際法中心，由于其成員的綜合性和專業性，可以彌補現行國際法漏洞并為各國制定環境法提供意見和技術支持，甚至可以獨立完成國際環境法草案。從某種意義上說，該組織的環境立法意識和實際立法工作進程已經走在了其他國際組織的前列，在立法方面已經成為聯合國系統的堅定“盟友”。

（三）在國際法執行方面應加強監督執行機制建設

國際環境法的實際執行情況是整個法律環節中不容忽視的問題。長期以來，國際環境法在實際操作過程中并未達到預期效果，其中一個重要原因是缺乏有效的監督和執行機制，不能形成普遍約束力。國際環境法的基礎是國際合作，即國際環境法的發展根本上是取決于各國環境保護的意愿。按照全球生態環境治理的集中化要求，現階段應保證國際法維持民族國家間有限的政治支持現狀與超國家治理愿望之間的均衡。本文認為：其一，應以政府間國際組織成立聯合監督執行機構為主，確定執行權的集中化，輔之以非政府間國際組織監督作用，將各締約國實際實施情況進行定期審查評估，及時收集、核查、披露締約國不履行條約的行為。在缺乏超國家治理條件情況下，利用世界輿論與各種國際組織形成的約束合力進行相關國家的行為矯正。例如，非政府間國際組織現在越來越多地以“法庭之友”第三方的身份介入司法程序行使咨詢管轄權，促進司法程序公正透明，從而間接影響國際環境法的執行效果①。其二，以締約國間相互監督與自己報告制度為輔，完善環境影響評價制度（EIA），同時促進國際環保問題解決機制的多樣化和靈活化，除了國際司法途徑，還可開發外交、貿易等政治、經濟多種手段。如2014年11月，中美雙方發表了《中美氣候變化聯合聲明》，2016年9月中美兩國在G20杭州峰會正式開幕前夕同時向聯合國遞交兩國氣候變化《巴黎協定》批準文書②，作為兩國氣候外交的重大成果，發揮世界大國之間在環保領域合作的影響力，確立了大國間在國際氣候環境治理中政治合作的新典范。

（四）確定國際環境法語境下的“全球公域”劃分標準，以國際商業合作方式加強對重點區域的保護

在推動國際環境法立法和執行兩方面內部進化的同時，面對全球生態環境諸多持續發酵的外部變量，應及時加強對重點領域的保護。如1980年《世界自然保護戰略》將海洋、大氣層、南極和氣候列為“全球公域”。這些地區由于在生態環境系統中位置特殊，所以能在某種程度上左右全球生態環境，是環境保護的重點區域。但目前全球公域范疇內的“人類共同財產”“人類共同遺產”等概念都引入了“財產”屬性，其不足之處在于：一方面，從財產角度定義全球公域，植根于“人類中心論”，這種從人類自利天性出發、功利主義色彩濃厚的定義并不符合國際環境法的未來發展趨勢；另一方面，“財產”這一概念正是源于強調保護私有財產的英美法系，在無政府狀態的國際體系中，這容易造成全球公域的財產的私有化與環保的公益性相悖①。其后果是這個概念成為大國在全球“無主”領域進行勢力擴張的借口，進行自然資源的掠奪并宣示主權，反而加速了相關區域生態環境的破壞。

因此，應厘定國家環境法范疇下的“全球公域”劃分標準及相關行動原則，淡化財產屬性，克服主權爭議，完善相關立法，達到真正保護全球公域的目的。應充分利用市場經濟手段平衡不同地區不同國家間對全球公域治理能力上的差異。應借鑒1990年11月創立的全球環境基金模式與正在蓬勃發展的碳排放權交易模式，具體通過成立各地區專門全球公域托管基金，將各國捐贈的形式改革為以世界各締約國直接注資入股的形式，以政府間專門性國際組織在相關地區管理運營，并相機引入非政府國際組織參與監督運營管理，在所有權與管理權分離前提下，股權可以在成員國間自由交易，股權收益為持股人共有，做到環境保護與國家主權相協調，尋求環境效益與發展利益間的平衡。

四、結語

世界生態環境治理是一項舉步維艱的系統性工程。面對全球生態環境治理的“集中化”需求與現行國際法體系的“分散性”問題構成的治理困境，應正視國際法發展的現實，杜絕出現條約制定超出當代人類意愿與能力，過于理想化以及缺乏實際操作性等情況，有條理地推進國際環境法的進化發展。只有做到原則性與靈活性相結合，國際環境法與國家主權相協調，生態環境治理與現實收益共存，才能真正動員起世界各國、各地區、各領域的力量參與到這一工程當中，才能真正發揮國家環境法的巨大作用，切實維護人類可持續發展。