淺談公共政策在政府管理中的地位

陳鑄福

［摘要］社會生活中公共事務越來越復雜，公共政策以其公正、公平、公開的特性，成為政府等公共組織維系公共利益的重要方式，并由此實現自由、安全、秩序及繁榮的公共管理。本文主要分析公共政策的概況，指出公共政策在政府管理中的功能作用，并概述公共政策在政府管理中的標準，最后探討公共政策對政府管理的影響，指出了公共政策應是政府管理的本質導向，其的地位不僅與滿足人民物質和精神需求有著緊密的關系，還對社會和諧發展起到了顯著的作用。

［關鍵詞］公共政策；政府管理；地位

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.122

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2017）02-0-02

1 公共政策概況

伴隨時代的發展，公共政策也隨著變化而改變，為了符合時代的發展而進行調整與創新。只有做好優化，做好公共政策組合，才能夠發揮其作用，給時代發展提供動力，促進社會的進步。其中制定的公共政策與其具有的公正性、公平性及公開性有著緊密的關系。

因此，本文主要從公正性、公平性及公開性三方面介紹了公共政策的概況。

1.1 公共政策的公正性

公共政策應具備公正性的特點，其主要表現在實質公正與程序公正兩個方面。首先，公共政策的實質公正包括科學與合理兩個特性。要求公共政策在建構過程中，從發現、對待、處理到解決的整個過程中都要確保科學性，例如，問題是什么，緊迫性如何，重要性如何，由誰來負責問題等，在這個過程中，診斷與探討對問題造成影響的因素，例如組織機構、信息通道、環境、文化與制度等諸多方面。

1.2 公共政策的公平性

公共政策應具備公平性特點，公平是每個人所享有的最基本的權利，它不受政治交易的限制，也脫離社會利益的影響，是倫理價值的表現，同時也是一個集法律制度、社會制度及社會結構的體系結構。

在公共政策中，公平就是用來調節權利與義務、貢獻與報酬的基本準則。公共政策的規劃離不開公平理念與公平原則的支撐。公共政策要考慮大部分民眾的需求，而不能只是面對少部分人故意忽視和犧牲其他人的利益。這就是公平政策所訴求的公平與平等，兼顧了絕大部分人的利益。

1.3 公共政策的公開性

公共政策應該是公開的。公共政策達成的公共領域是具有非排他性的共同空間，在這個領域中、在社會中，相互交換意見的方式是通過公共媒體的形式，解決問題的過程是提出質疑到最后達成共識。公眾對公共政策以及一切重大公共事務，都享有知情、參與以及監督的權利，以確保問題的圓滿解決。

公眾政策的問題解決，可以先與政策制定者達成磋商意見，再通過相應的民主程序，對自身的利益進行表達與整合，借助相關的意見表達機制、投票等規則對公共政策進行選擇，以此形式決定公共物品的供給或相關公共服務的提供方式等。公共政策的形成過程講求透明與光明正大，這種產物并不是密室謀劃與暗箱操作而形成的。這種公開的特性，決定了公民及團體對公共政策及其利益需求的了解。

2 公共政策在政府管理中發揮的功能、作用

公共政策發揮的功能、作用包括提取性、分配性、管制性以及象征性等。公眾通過公共政策的這些功能，獲得福利、安全、秩序以及自由等。

公共政策的提取能力與國家或政府的汲取能力成正比，起到了直接決定的作用。其中稅收在現代政體中，成為一種最普通的提取方式。為了確保公共設施、公共安全、公共福利以及公共管理等活動的順利開展，會借助稅收方式提供充足的資源或者籌措資金等。在調控宏觀經濟活動中，稅收扮演著“杠桿”的重要角色。

稅收同時還是國家實施再分配、轉移性支付的一個極為重要的手段。類似煙酒等產品，政府設計出臺各種稅收政策，就是為了限制人們對某些產品的使用。此外，為了鼓勵一些慈善捐款活動，政府還可以通過免稅的方法或者是以減免稅收的形式，鼓勵一些符合政策要求的投資行為。

公共政策中的分配活動，涵蓋了工資收入、醫療保健、教育、住房及就業等內容，指的是在社會活動中將金錢、商品、服務、榮譽、地位和各種機會分配給個人和集團，這樣的活動就是公共政策中的分配活動。

公共政策的分配由政府的開支構成。可見公共政策的分配目的是滿足公眾最基本的生產需求、生活需求，確保社會福利供給的平等、公共服務供給的平等，以維系社會公正性與穩定性的發展。

公共政策的管制，是針對社會中個人或者集團的一些行為，加以控制和監管。公共政策中涉及管制的政策涵蓋了能源保護、環境保護、計劃生育、交通安全、財產保護、護照管理及義務教育等諸多方面，因此，需要對公眾的行為進行引導或控制，用以規范人們承擔的責任與履行的義務。公共政策的管制功能對犯罪行為進行懲處，為社會秩序帶來保障，確保社會活動的順利開展。此外，公共政策還具有象征的功能作用，主要通過典禮、儀式、人物、演講等方式來表現，通過這些活動方式增強公民的信心，加強團隊意識，宣揚公眾自由平等的價值理念。

公共政策所具有的提取功能、分配功能、管制功能以及象征功能并不是相互對立的，而是圍繞一項政策，通常采用幾種功能組合的方式。例如，稅收政策的實施過程囊括了提取、分配、管制及象征四種功能：提取功能表現為稅收政策的根本目的是獲取執行福利和國家安全計劃所需的資源；分配功能的體現為稅收政策經過重新分配后，用以支持貧窮地區的發展；象征功能的體現為，政府通過稅收政策中的減、免稅形式對一些社會活動進行鼓勵；管制功能的體現為對社會中一些杜絕、反對和不提倡的行為以重稅的形式加以管制。

為實現人類生活的自由，社會的公平互利，公共政策的四大功能發揮著不可替代的作用，通過公共政策對共同體內生活的公眾，規范一般或強制執行規則，禁止、杜絕另一部分行為。

3 公共政策在政府管理中堅持的標準

公共政策最根本的作用是對社會未來的發展進行引導。政府管理為了實現可持續發展，公共政策表現的公共原則就是為了立足當下時代，又能適應未來發展需求，這不僅可以滿足公眾自身的利益，還能滿足資源、生態、自然環境等共有的利益。

公共政策在政務管理中應堅持以下的標準內容。第一，提高公共政策服務社會的創新能力，提高其社會活力以及培育人才的能力；第二，應具備可行性的特點，確保調理的清晰明確，實際情況中一些規定條例在確定后通過，但因為相關執行機構缺乏實施能力，執法隨意，從而破壞了整個體系的信譽；第三，需要得到民眾的廣泛支持與擁護。公共政策在制定過程中需要有足夠的時間，從前期計劃到公開討論都要有充足的時間，保證公共政策能被民眾所理解和接受，在后期給予支持；第四，公共政策的執行與實施要建立在公平、公開及可預測的特性基礎上，以此確保執行機關在執行過程中受到相關的法規的約束；第五，公共政策要符合現行的法律法規準則，制定者在政策制定過程中要具備法律基礎知識；第六，公共政策影響到部分公眾的利益時，需要受到獨立司法機構的審查，且應以法律作為衡量的準繩；第七，公共政策所面向的事務應當以相關部門所能介入的權力為限制；第八，公共政策應當有效地保護和加強個人的權利，加強投資者的積極性，為長期投資的利益提供保障。

4 公共政策在政府管理中的應用對策

在計劃經濟時期，公共政策對民眾來說是一個相對陌生的概念。當前，中國正處于經濟體制的轉型時期，受到政企分開發展的影響，實行以公有制為主體的多有制經濟，這也是絕大多數國有企業的發展方向。在此大背景之下，政府職能逐步向宏觀管理、公共管理的方向轉變，因此，需要避免政府對市場活動的調節出現錯位或者缺位的現象。

要學習和參考國外的優秀經驗，結合中國實際狀況，在所有制結構、生產力發展水平以及工業化進程階段進行對比，做出差異化分析，由此尋找不僅符合我國市場經濟發展規律，還符合國情的方法，促進公共政策在政府管理中發揮更大的作用。

4.1 解決歷史遺留問題

政企不分、政資不分以及國有企業產權關系模糊等都是傳統計劃經濟體制遺留下的問題，且隨著改革開放的發展，這些矛盾也越來越突出，甚至阻礙了企業的深化改革。因此，國家需要對國有資產進行合理規劃，可按照分級的規劃原則對中央政府、地方政府的產權、財權以及事權進行合理地劃分，確保分級清晰。資本所有者的職能應當由國務院綜合行使，國有資產的存量、投資、補貼和收益，應當由國有資產管理部門進行集中管理，而該部門應由全國人民代表大會任命，最終實現資產管理、資本運營及國家財政預算體系三者之間的直接掛鉤。

根據財政預算能力，調整布局結構，實現分類管理，業務指導和監督的工作應交由政府相關部門協同國有獨資企業進行，改善國有資產條塊分割、經營責任不明的現象。因此，市場經濟的有效運作和政府有效干預是明確界定和維護企業財產權的基本前提。

4.2 順應時勢，轉換和改革行政體制

要與當前的國情相結合，并參考市場經濟，順應時勢轉換政府職能。為確保政企分開政策的順利實施和減輕財政壓力，需要對行政機構進行精簡，將重疊的職能進行合并，進而提高工作人員的綜合素養。要順應市場對政府職能進行轉換和改革，使經濟綜合部門改組為專門負責宏觀調控和政協制定公共政策的部門，調整專業經濟部門，通過長遠規劃制定符合現階段發展的相關規范制度，以促進競爭和防止壟斷，并加大力度培育新興產業技術，制定相應的公共政策為企業服務，指導企業經營，鼓勵和扶植企業的發展。

4.3 政府積極履行社會義務與職責

公共政策在政府管理中的應用是一種民主政治的表現。政府的權力來源于民眾，因此政府要對民眾負責。公共政策作為民主政治時代的價值理念，需要政府積極承擔社會義務和職責，并承擔相應的政治、法律或道德上的責任，同時接受來自政府內部與外部相關組織或人員的監管，確保責任與義務的有效實現。

首先，讓民眾對政府活動進行參與和評議。從法律制度看，公共政策在政府管理中的應用，應當有公眾的廣泛參與，民眾作為政府行政行為的直接對象，其最有權力對政府行為作出判斷，只有受到民眾的支持，公共政策在政府管理中的應用才能行之有效。

其次，政府還應當對公共政策在政府管理中的應用和社會公眾的需要積極回應。為了實現政府因行政行為失范而承擔責任的前提就是讓公眾參與評議政府，并追究政府的責任，否則政府的責任就沒有實質意義。政府的回應具有重要作用，而回應公眾則是民主政治的重要體現。

最后，政府承擔責任最為持久和有效的方式就是接受民眾的責任追究，民眾作為政府的施政對象，在政府沒有承當相應的責任時，應當讓公眾具有糾正問題的權力。對政府部門的不滿，問責到部門領導，建立相應的制度，確保服務質量。而政府管理工作人員應當自愿接受民眾的監督，并監督政府遵循公共政策的執行度，在公眾問責的督促中形成政府管理的自覺性。

5 結語

本文通過分析公共政策的概況，對公共政策的功能作用及其在政府管理中堅持的標準進行分析，論述了公共政策在政府管理中的重要地位。針對當前公共政策在政府管理中存在的問題提出了相應的對策，以確保公共政策在政府管理中的順利開展和執行到位，最終促進社會的和諧發展。

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