數字化社區治理的內涵、特征及其實現

林忠心 秦靜

［摘要］數字化社區的興起是電子政務、電子商務出現后的社會信息化的又一個領域。由于治理的信息資源被重新分配和整合，社區組織體系也發生了變革，如治理技術工具網絡化、回應居民需求更加及時，導致治理主體關系、權力運行、參與途徑以及治理效果等均發生了變化，從而形成了具有明顯特征的數字化社區治理模式。本文依據理論和現實，在闡述數字化社區治理的基本內涵與特征的基礎上，試圖勾勒出數字化社區治理的大致輪廓，并從治理視角提出對社區規劃、倫理規范、參與機制、文化體系和法律制度等進行制度創新，達到數字化社區治理的實現，從而達到以人為本的善治目的。

［關鍵詞］數字化；社區治理；善治；制度創新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.129

［中圖分類號］C916 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2017）02-0-03

1 數字化社區治理的理論依據

1.1 治理與善治

治理理論自提出以來，就引起了學術界的關注，它是指個人、機構、公共或私營在管理公共事務上多種方式的總和。但伴隨著治理理論在合作與競爭、開放與封閉、治理性與靈活性以及責任與效率等方面局限性的出現，一種以追求公共利益最大化為目標的善治理論正在被學術界所認同。

治理或善治是在總結政治學、古典公共行政學和政策科學的經驗的基礎上，研究除了提供了治理工具自身有關的知識，還分析了政府自身的體制和管理、治理工具運用時所面臨的問題和情景，且筆者認為行動者、問題、情景和工具是政府展開治理活動的四個基本要素。

1.2 網絡治理

網絡治理最初是在公司治理結構中出現的新的治理形式，是指正式或非正式的組織和個體通過經濟合約的聯結、與社會關系的嵌入所構成的，以企業制度安排為核心的參與者間的關系安排。后延伸為實現與增進公共利益，政府部門、非政府部門、社區等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。網絡治理結構是由各級政府組織、非政府組織、公民、企業與國際組織等多元的治理主體，運用現代的信息與網絡技術，圍繞一個共同的政策目標而形成的一個彼此依賴、共享權力的動態的網絡組織系統。網絡治理理論揭示了治理的主體、信息資源、權力運行、參與和責任的動態聯系。

1.3 數字治理

數字治理，也叫電子治理（Electronic Governance），是電子商務和電子政務出現之后產生的概念，是數字時代全新的、先進的治理模式。數字治理以其數字技術的優勢，充分利用治理與善治理論的創新思維，力圖突破單中心、政府與市場二元對立等價值局限，更多地引入多元化的思路、注意發揮信息技術在治理方式中的優勢，強調對公民需求的尊重，注意對治理手段、方法的綜合化和專業化矛盾的調和，重視對公民自治能力的培育，注重提升政府的公共政策能力，以更好地解決社會問題、應對挑戰、服務公民，從這個意義上說，數字時代治理是與以往公共行政截然不同的治理模式，是對新公共管理的超越。

1.4 社區治理

社區治理是以社區地域為基礎，政府、社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動，即以社區范圍內不同主體依托各自資源而進行的相互作用的模式。它強調治理主體由單一化(政府)轉變為多元化(政府、社區組織、其他非營利組織、轄區單位與居民)，治理過程由行政控制轉為民主協商，治理組織體系由垂直結構轉變為橫向網絡結構。簡言之，社區治理的目標是通過多元權力對社區治理的參與，在多元權力格局職責分明而又相互依賴的基礎上實現社區的善治，最終達到發揚民主、整合資源、滿足社區公共服務需要、促進社區發展的目的。

2 數字化社區治理的現實背景

我國社區治理總體水平較低，治理手段和工具較為落后，公眾參與感不強，影響了社區治理目標的實現。我國當前社區治理的模式主要有三種，即強政府、強社會的政府主導型治理結構，社會主導與政府支持的小政府、大社會的自治型治理結構和政府推動與社區自治相結合的合作型治理結構。由于我國實行“兩級政府三級管理”的城市（社區）管理體制，而隨著社區規模的不斷擴大，其逐漸體現出一些在社區治理模式上的不足，其主要表現在：政府的行政干預太多、黨對社區的領導手段單一、社區資源難以得到有效整合、社區自我管理與服務能力有限、社區公眾的參與機制與手段缺乏、社區居民的歸屬感普遍較低及社區文化建設相對不足等。這些問題的存在，嚴重制約了社區治理水平的提高，使社區居民的公共服務需求難以得到有效滿足，與健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局有著不小的差距。由此，把問題解決在基層的新機制，要求我國基層社會管理體制要不斷創新，社區治理水平需要提高。因此，有學者指出，完善城鄉社區治理體制已成為我國下一步基層社會管理體制的重點。這無疑為數字化社區治理提供了嶄新的契機。

另外，社區信息化發展對基層社會管理體制的挑戰。我國基層社會管理存在治理主體較為單一、治理手段較為落后、自治組織和中介組織比較虛弱、社會資源難以整合、居民參與意識淡薄、社區文化缺失和思想認識不到位等方面的問題。

與霍華德·萊因古提出的虛擬社區概念有所不同，數字化社區是虛擬社區和現實社區的結合，但從本質上說，“虛擬社會”是直接管理的社會，而不是通過各種中間管理環節進行迂回管理的社會。因特網是社會資源重新分配的根本工具，數字化社區借助其強大的網絡基礎傳播數字信息，使注意力、財富、權力、話語權與影響力等社會資源在社區甚至之外的范圍內進行重新分配，建立新的管理策略來回應社區需求，從而對基層社會管理體制形成了巨大挑戰。

3 數字化社區治理的內涵與特征

所謂數字化社區治理，就是依托數字化社區的網絡連接功能，社區各治理主體通過共享數字信息資源，運用網絡權力，對社區公共事務和社會事務進行協商、管理和監督，以最大程度滿足社區居民的公共需求、解決社區公共問題，從而實現社區善治目標的過程。

數字化社區治理模式從本質上說是一種新型的網絡治理模式，在信息技術的條件下，政府、企業、社區居民和其他社區組織進行更加深度化、直接化的合作共治的嘗試，新的治理模式將更好的向公眾提供公共物品和服務。工具手段的信息化、主體的多元化、權力分散扁平化與網絡化、信息資源共享化及組織與成員之間的彼此依賴，相互影響，整個治理過程是互動協商的過程，實施的是合作互惠的行動策略。數字化社區治理是借助于數字化社區的技術和組織形式，使網絡治理能夠在社區變得更加現實和具體的新型網絡治理模式。這種模式具有典型特征，尤其是在治理主體、技術手段和組織形式上。

3.1 組織體系變革，治理主體合作化

數字化社區的本質是一個高度信息化的組織體系，在網絡組織信息流通社會化的過程中，依托社區數字信息平臺、寬帶網絡、終端設備等技術基礎，使組織體系內的信息溝通更加快捷和富于人性化。從而使作為“結點”的各治理主體組成的整個組織體系網絡化、扁平化和交互化，公民個體、基層黨組織、居委會、業委會、物業管理公司和其他非營利性組織等治理主體之間信息共享的要求彼此之間相互依賴，無論哪個組織都不能擁有知識和資源兩個方面的“能力”來獨自解決一切問題，其必須通過與其他組織交換知識或資源而達到目的。治理流程不再依靠官僚組織架構下的組織利益和職能，而是更傾向于滿足社區公共服務的需求。因此，治理也就是一個互動的過程，各主體之間不存在簡單的、相互替代的關系，而是一種合作關系。就像菲利普·庫珀教授所言，“整個網絡只能與其最弱的組成部分一樣強”，這種合作程度決定了整個社區的治理績效，是實現社區善治的應有價值體現。

3.2 信息資源共享，權力運行分散化

在數字時代，信息就意味著權力，誰占有信息資源多，誰就有更多的話語權，影響力和感召力就越大，因而也就擁有越多的權力。不僅如此，信息技術還瓦解了等級結構，把權力分散到更多的人和群體當中，在網絡中，個人或組織可以相互聯系，以采取聯合行動，卻不用建立一個有形的或正式的實在機構，沒有任何人居于最高或中心地位，只有許多節點，在那里個人和群體為了各自的不同目標而交互行動。因此，在數字化社區治理結構中，權力結構由控制型向分權型發展、決策結構也由垂直式向交互式發展。權力更多地回歸社區公眾，讓其有更多的機會參與社區事務的決策、監督，提高了權力的效率，推進了基層社會的民主進程。

3.3 網絡傳播技術，公眾參與直接化

當代傳播學界認為，公共領域需要具備以下3個特征：需要一個論壇，對盡可能多的人開放，個人可以在其間表達和交流多種多樣的社會經驗；各種論點和意見可以通過理性的討論展開交鋒；系統地和批判地檢驗政府的政策。從這些論述中，可以得出的結論是，互聯網基本具備了構建公共領域的條件。從理論上講，數字化社區本身已超越了包含諸如上述媒介的一切平臺，其功能可以被模擬或者解構為現有的、幾乎所有的媒介和社會制度的總和，使數字化社區治理的政治公共領域具有雛形。這在很大程度上擺脫了傳統社區治理中，由官僚制組織體系信息單向傳輸所導致的間接參與、被動參與和獨立參與的窘境，使社區公眾因“面對面的直接參與”的方式，提高政治參與興趣，降低了參與成本，使政治動員有力，并使權力迅速得到整合，真正體現了“電子民主”的直接性、平等性和便捷性的政治效應。

3.4 回應居民需求，治理方式人性化

回應性不僅是善治的特征，也是實現善治的前提條件之一。數字化社區治理的運行機制已不再依賴于傳統統治的制度權威，參與途徑也不必親臨現場，事必躬親。各治理主體為解決社區公共問題所采取的協商機制，也可通過數字信息網絡實現互動交流，并依賴個體之間互動交流中的“虛擬鏈條”形成接受并共同服從的義務契合，這種治理社區公共事務的協商機制必須要建立廣泛的信任基礎。數字化社區為各治理主體建立了獨特的運行模式，政府部門、社區企業、自治組織、社區民間組織和社區公民可通過數字化網絡平臺進行信息資源的充分流動，充分消除傳統社區組織體系中由于時空不統一造成的信息不完全，為社區公眾的直接參與和表達提供了暢通無阻的渠道。數字化社區治理必須對這種參與和表達作出及時的回應，甚至在必要時要定期、主動的向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。社區公眾不但最大限度地參與到社區公共事務決策程序之中，還充分地表達了自己所需服務的愿景，在參與性的廣度和力度層面上影響著社區公共政策的制定和執行。引用薩拉蒙關于治理工具績效評估標準的觀點，治理工具的績效評估標準大致有以下幾項：效能、效率、公平、管理上的可行性和合法性，數字化社區治理，無論在實現治理目標的程度、降低治理成本、支持各主體合作參與、參與廣度和力度以及對權威的政治認同等諸方面都有著巨大的優越性。從這種意義上說，數字化社區治理更有條件對社區公眾需求作出及時回應，從而最大程度地實現以人為本的社區善治的目標。

4 數字化社區治理制度的創新

作為一種新型的網絡治理模式，數字化社區治理適應了基層民主管理體制和信息化建設的需要，是社區治理的必然趨向。但現實中，仍有很多觀念、技術和制度層面的障礙，要實現數字化社區治理，就需要在以下幾個方面進行制度創新。

4.1 制定數字化社區的整體規劃

一方面要針對目前社區建設過程中存在的問題，對原有規劃進行調整和優化，使其更為科學。另一方面高點定位，立足于城市或地區的發展，結合城市的特點，制訂城市數字化社區的發展規劃、實施標準、可行方案。數字化社區發展規劃必須要服從城市和地區經濟社會總體發展的規劃和年度計劃，在制訂數字化社區規劃時，要以區域和城市經濟社會發展的規劃，尤其是國民經濟和社會信息化發展的遠景規劃為主要依據，保障數字化社區的發展方向、發展思路與區域發展、城市定位乃至城市文化建設相一致。

4.2 完善社會信息化制度體系

人類社會已經步入了信息化時代，隨著信息化在實踐中的推進，人們對信息化概念的認識也逐漸有了深化和豐富。數字化社區的存在與發展是建立在社會信息化的基礎上的，數字化社區治理模式需要有其發揮自己特長的環境，需要的不僅僅是所在社區的小范圍數字化，而是更寬泛的整個社會的信息化。當前政府信息化、企業信息化建設顯然已走在前端，而社會信息化建設總體不均衡依然明顯。因此，健全和完善社會信息化建設制度體系勢在必行。

4.3 確立數字化治理的規范

網絡技術是中性的，并無好壞之分，其負作用地產生在于科學技術的濫用、誤用與人類價值觀念的偏頗。由于網絡自身的特點，實現對網絡的完全監控是不可能的，因此健全網絡規范體系對于規范網絡秩序十分必要。規范網絡秩序，不僅需要制度和法律的進一步健全，還需要網絡主體的道德自律。引導包括網民和網絡營運商在內的所有網絡主體，自覺將網絡道德規范內化到網絡生活中，自覺規避網絡違法失德現象，使網絡社會文明有序、健康地發展。與法律規范的剛性相比，倫理道德對網絡秩序的規范效用是柔性的、非強制性的。網絡的自律性可以有效地控制公民在網上的政治參與行為，使之有序的進行。

4.4 健全現代公民參與機制

數字化社區治理以現代信息技術為依托，要求治理主體具備較高的駕馭信息化工具的基本素質條件。城市各級政府在加大技術宣傳、技術培訓、技術隊伍建設的基礎上，搭建以人為中心的數字化治理網絡平臺和終端系統，使社區居民參政議政、志愿服務、網絡投票等渠道更加便捷，同時引導社區居民、企事業機構、志愿團體更明確地具有數字化社區治理的公民責任意識，提高數字化治理水平。

4.5 重塑社區治理文化體系

數字化社區治理文化是數字化環境內有關群體意識、價值觀念、行為模式與生活方式等文化現象的總和,要通過培育、合作、共享、直接和回應相適應的治理文化體系，教育引導治理主體行為的規范，傳承社區文明風尚，促進社區資源整合，突出基層治理的善治觀念，從而發揮先進文化獨特的價值引領作用，有效地帶動整個城市的精神文明建設，最終推進城市現代化、信息化的進程，進而從精神層面推動基層管理體制的改革。

4.6 完善信息化法律制度體系

在信息社會，互聯網已成為公民參與到地方治理中的一個重要途徑，極大地提高了公民的參與度。然而，絕對的自由必然導致自由的濫用。網絡這塊真正“自由”的地方，也帶來了“自由”的副作用，即網絡信息傳遞的無序，網絡中公民參與的非規范性，使制定和完善相關的法律法規成為規范網絡秩序的當務之急。

5 結語

研究數字化社區治理獨特的內涵與特征，對提高我國社區治理水平和創新基層社會管理體制具有重要的理論和現實意義，在面臨機遇和挑戰時，必須要加快制度創新，有效實現信息時代的基層社會的善治目標。

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